论策略性经济转轨与财政公共化转型，本文主要内容关键词为：策略性论文,财政论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引 言
政府在经济发展中的作用一直是一个备受争议且颇具哲学思辨的经济学基本问题。本文无意于为这一问题划上终结的句号，而是试图提供一幅具有中国特色改革动态的历史素描。在此之中，我们利用近乎“自负”的理性，尝试着解释从权威体制向“准”权威体制演变这样一个特定历史背景下，励精图治、致力赶超的政治权威如何协调市场深化与政府范围之间的策略性互动，尝试着分析政治权威、利益集团、政府组织和分工模式如何影响经济市场化转轨与财政公共化转型的协同演化过程。如果这种解说能够合乎理性地重塑历史的主要线条，能够延伸出当前所面临问题的基本特征，能够拓展出走向未来的改良路径，那么这种解说就应该是成功的。
关于政府范围的经典解释是“市场失灵论”，即政府范围的合理性源于市场机制的经济可行性，分散决策的非合作市场协调机制无法发挥作用的领域就是政府行动的可能选择集。相对于非合作均衡，政府协调能够增进社会总福利的领域就是政府行动的应然选择集。因此，公共物品、收入再分配、外部性等市场失灵领域为政府这一组织形态的经济合理性提供了证据。这种理论洞见是建立在私人产权为基础的自发演进型市场经济形态之上的，增加市场的完备性很难解决它本身的“失灵”问题。但是，在转轨国家和以“赶超”为目的的发展中国家，这种分析范式必然受到挑战。这种情况下，政府担当了不完备的市场做不到的任务，既然市场不是“稳态”的，那么作为市场竞争剩余的“市场失灵”也就无法确定。政府面临着一个两难选择：放弃政府担当，市场的自发成长能否担当此任?政府继续担当，可能的市场永远不会形成。刘尚希也指出了以“市场失灵论”判断公共支出范围具有局限性，他采用了一种实用主义的判断方法，将公共风险作为政府支出范围判定的标准，凡是最终风险归宿到政府的，就应该作为政府支出的项目，于是在逻辑上就有了公共风险—公共产品—政府支出的顺序，因此认识到公共风险是最重要的。“公共风险说”象“市场失灵论”一样，都要找出一个不同环境下通用的政府职能范围界定标准，我们认为对通用标准的寻找不是没有意义，但也许正是对通用性的过分追求，而忽略了我国经济渐进转轨这一基本事实。[1]
Hart、Shleifer和Vishny(1997)在一个政府公共服务(如监狱)是采取市场外包还是“自制”的两元决策框架中，利用不完全合约理论解释了政府合理范围的经济决定。外包合同始终是不完全的，这主要表现在服务或产品的质量界定和监督始终是不完全的。对于一个既定的承包合同，私人部门与公共部门相比，私人部门具有更强的成本节约动机，过强的成本节约动机会诱致“偷工减料”导致服务质量下降，如果社会成本降低不抵服务质量恶化，社会福利就会下降。公共部门具有较弱的成本节约动机，因而能够保证服务质量的相对稳定，但要付出相对更高的社会成本。政府的合理范围就是在成本节约与质量控制之间的权衡中得出的，质量易于控制的公共服务项目(如垃圾处理)可以通过市场外包以获得竞争性低价，质量不易控制的公共服务项目(如外交)就不得不由公共部门来提供。这种理论洞见的政策含义是显然的，为我们理解转型国家政府范围的阶梯式演变(从生产的市场化到生产、提供的全面市场化)提供了一个新的视角。但是，这种分析除了具有跟“市场失灵论”类似的局限性之外，它本质上是静态的。从动态的视角看，竞争性外包市场中的厂商不仅具有很强的成本节约动机，而且具有很强的产品和服务质量创新动机。私人部门的创新，尤其是工艺创新不仅不会增加成本，反而可能降低成本。公共部门的高成本换来的只是消极意义上的质量保障，而不是积极意义上的质量创新。因此，Hart、Shleifer和Vishny对政府合理范围的界定标准更多地适合短期的静态经济决策，而不太适合包含改革动态和市场结构变迁的情形。
汤玉刚、赵大平沿用了公共选择学派的实证经济学分析传统，将政府范围的决定视为一个包括政治权威在内的利益集团或社会群体相竞争的政治均衡过程。[2]在“有管理的竞争性政治市场”上政治权威通过管理“政治价格”追求政治支持最大化，由此形成的均衡政府供给结构与规范经济学意义上社会福利最大化所要求的均衡结构往往会发生背离，而且政府供给范围的公共性越小，这种背离产生的效率损失越大。他们的分析也是短期的、静态的，侧重于政治过程和政策形成过程，而忽略了20世纪70年代末以来我国改革过程中经济基础与生产关系之间的互动。
二、权威主导型“赶超”及其“异化”
笔者认为，改革开放以来我国社会经济改革的最重要特征是“权威主导”和“目标赶超”。这里所谓的“权威主导”不是指政治权威对社会经济微观事务的全面控制，也不是指历史横截面所体现出来的经济分权—政治集权的社会治理模式，而是指历史纵断面上政治权威对策略性改革动态过程的方向性驾驭能力。下面将说明，正是这种策略性改革在短期内加快了市场深化的速度，同时，也正是这种策略性改革“异化”出了进一步经济市场化和财政公共化的阻力。这里所谓的“目标赶超”体现在政治权威和各届政府制定的发展规划和战略性目标上，我们假定市场深化和财政公共化既是实现赶超的目的，同时又是实现赶超的工具。基于改革初期的经济运行模式和发展阶段，政治权威的目标函数是实现市场经济与公共财政①这一制度组合目标的时间最小化。在转型经济中，市场与政府两个变量都受到权威决策的影响，因此政治权威可以在经济转轨的前期、中期和后期策略性地控制市场深化与财政公共化的协同演进，从而实现其战略目标实现时间的最小化。这种对中国经济转轨过程的认识与简单的“渐进论”和“爆炸论”之争具有明显的不同，渐进到目标模式需要时间，“爆炸”后到目标模式同样也需要时间，关键是不同的时间路径对应的社会福利不同。
权威主导的动态优化过程必然充满了各种策略性行为，具体而言，价格双轨制、存量与增量改革、国有部门的策略性退出、多种形式的补贴或赎买以及地方政府(块)和政府部门(条)直接参与市场竞争等等都具有很强的策略性安排的特点。在本文的经济市场化转轨与财政公共化转型两元分析框架中，我们仅仅考虑两种特定的策略性安排：第一是经济转轨早期对部分国有部门的保护性发展，第二是经济转轨早期地方政府(块)与政府部门(条)首先成为市场竞争的参与主体，政府派生型无形之手替代市场自发型无形之手②，加速实现市场化目标。我们将说明为什么这两种选择是策略性的，以及它们各自产生怎样的“异化”。
先来考察经济转轨早期对国有部门进行策略性保护的效率属性。假定不存在意识形态上的障碍③，从纯粹经济效率的单一目标考虑，效率高者应该得到优先发展，整个社会的资源配置将得以改善，但现实中问题没这么简单。问题之一是在现实中效率高低几乎不是理论界定的，而是经济主体在相似的制度(规则)约束下竞争的结果，如果彼此竞争的制度约束不同，效率高低的评判就无从着手。因此，渐进转轨过程是企业所面临的竞争规则约束同质化的过程，也是在不断趋同的竞争规则约束下“优胜劣汰”的过程。这种情况下，在转轨的早期阶段，有限信息、有限理性的政府无法通过“标尺竞争”来发现和判断国有和私营部门的相对效率，从而有了国有企业的政策性负担之说，[3]这使得对原有及新生国有部门给予策略性保护有了某种效率上的正当性。问题之二是同质性企业(这里主要指从事相同行业、经营相似产品或服务的企业)之间的效率高低理论上可通过竞争发现，但身处不同产业链条的企业之间的效率评价很难通过竞争关系来说明，相反，处于不同产业链的企业之间互补关系可能是问题的基本面。杨开忠、陶然和刘明兴的论文观察到中国改革成功的关键在于解除管制(表现为一般竞争性行业的政府退出)，并通过体制外的增量改革来提高效率，同时又由于新兴的最终产品生产部门(民营经济)需要中间产品部门(存量国有经济)为其提供中间投入和技术装备，所以不仅避免了对存量的冲击，甚至提高了上游国有部门的产出、就业乃至于技术效率，从而使经济在提高效率的同时实现了平稳过渡④。[4]从这一角度看，在民营经济尚未成熟的转轨期，策略性地发展某些关键国有部门具有增进宏观经济效率的作用，因此政府供给范围的收缩仅限于一般竞争性行业，而并非从企业投资领域的全面退出。问题之三是作为政府主导型的转轨过程和社会经济发展模式，效率绝非政府追求的唯一重要目标，某些时候，政府对社会稳定的追求更甚于对经济效率的追求。从规范的意义上讲，企业主要是效率的追求者，政府主要是公平的维护者，这是社会分工自然演化的结果。但受到现有分工水平和分工格局的制约，在配套改革，尤其是社会保障网络缺失的情况下，经济转轨过程中国有部门却起到了“社会福利和公共物品提供者”的作用。[5]尽管这里的“社会”和“公共”两个词绝非其本原意义上的，但这种临时性的制度安排确实在一定程度上满足了政府追求社会稳定的目标。因此，这里存在着效率与稳定的短期权衡，这种权衡关系将随着民间主导型市场经济的兴起和政府职能的相应调整而同步变化。无论如何，以上三点背后的潜台词实际上是政府在企业投资领域的迟迟不肯退出是整个转轨动态优化过程中的策略性安排，尽管跟标准的竞争性市场均衡相比，它们不是绝对最优的制度安排，却具有动态效率。但是，这里有一个根本的前提：经济市场化的动态优化过程必须按照理论设计的那样实现成功转轨，否则这些策略性行为不仅不是动态有效的，而且是很差的制度安排，是新的低效率的根源。换言之，这些临时策略性安排之所以具有规范意义上的合理性，是因为对这种过渡性策略安排的效率评价必须与一个动态的经济转轨过程相结合。首先，如果这种安排在转轨的前期阶段能够获得较高的即期回报，而在转轨的中后期阶段又能规避早期策略性安排产生的路径“异化”，从而实现较高的远期回报，那么早期的策略性安排就不仅具有静态效率，而且具有动态效率。其次，如果转轨的前期阶段只能获得较低的即期回报，而中后期阶段能够规避早期策略性安排产生的路径“异化”，从而实现很大的远期回报，那么早期的策略性安排虽然不具有静态效率，但却是动态有效率的。再次，如果转轨的前期阶段获得较高的即期回报，而中后期阶段的发展路径被早期策略性安排制造的“异化”力量所左右，从而无法达到社会计划者所预想的转轨目标，那么，早期的策略性安排虽然具有静态效率，却是动态无效率的。最后，这一种情形最糟糕，如果早期的策略性安排只能获得较低的即期回报，同时中后期阶段的发展路径被早期策略性安排制造的“异化”力量所左右，从而无法达到社会计划者所预想的转轨目标，那么，早期的策略性安排既非静态有效，也非动态有效。规范意义上的改革者所争取的是前两种情形，所尽力规避的是后两种情形。
再来看政府派生型无形之手推动市场加速形成的策略性选择。如果说计划本位下的政府更像一个全能的社会计划者，多种社会经济目标，不论宏观、微观都集于一身，其主要缺陷是社会计划者难以有效利用分散于社会各处的知识和信息，自发的社会分工秩序受到中央计划的抑制，那么，转型期中的政府角色则向另一个极端的方向快速突变。这主要表现在：第一，中央计划协调能力加速衰减，政府各部门之间、各地区之间的经济主体地位不断得到强化，公共权力和经济利益的“碎片化”格局很快形成。第二，地方政府和各政府部门由原来的社会计划的执行者，由原本意义上的中央当局的多任务代理人，迅速调整为类似企业家职能的单一经济目标追求者，这一单一目标又因为纵向官员政绩评价指标的单一化和横向地方政府之间的竞争而受到双重加强。政府过分追求经济增长的单一目标给予各级官员过强的“企业家精神”激励。在资源有限或个人精力有限的约束下，从事多任务目标的行为人或从事具有多维属性的单一任务的行为人，如果在某一目标或某一维度受到特别强的激励，他必然会以牺牲其他目标或其他维度的努力程度而获得更大的满足。于是，资本追求增值的天然属性与政府(官员)追求经济增长的强烈动机相结合，数量目标受到全社会的关注，而质量目标则被忽视，有形指标受到重视，无形指标被忽视，结果受到高度关注，而过程则被忽视。转型期我国政府的经济角色定位完全不同于标准市场经济体制中的“有限政府”，而是成为地地道道的市场竞争的参与者，当然，这里的市场也不是西方资本主义语境中的以私人产权为基础的市场。何晓星将这种特殊的产权结构称为“地方政府的内公外私”，即地方政府权力范围内的资源对内都是公有的，具有非排他性，政府可以以社会计划者的身份规定各种公共资源的价格和使用方式，以在对外(外地)竞争中取得竞争优势，满足其追求地方政府利润最大化的目标。地方政府对外则表现出私人产权的属性，在资源的使用和产品的交易中具有绝对的排他性。[6]以上分析逻辑也同样适用于政府部门主导的“条条”经济。这种特殊的制度安排是我国经济持续高速增长、投资比例居高不下和政府与市场边界不清晰的根源之一，同时也是经济增长质量不高、结构失衡、“有限政府”和服务型政府目标难以落实的根源之一。事实上，地方政府(部门)已将市场机制的运用推向了极端，政府成为一家以盈利(如GDP)为目的的经济单位，这不仅大大推迟了以民间资本为主导的公平竞争型市场经济模式的形成，而且使得社会分工演化中政府与私人部门之间的分工被扭曲，政府从事了从长期来看并不具有动态比较优势的市场竞争活动，而私人部门无法自发协调完成的公共事务却被政府忽视。尽管政府日益认识到提供公共服务是公共部门的首要任务，但在政府主导型的市场经济体制中这种改变是艰难的。
无论是对国有经济的保护，还是条块竞争的政府主导型市场化，这些策略性安排必然是临时性的，必将随着转轨过程而被放弃，从而转向目标最优的制度安排。这里的问题是：早先权威主导型市场化转轨的目标是否会因策略性路径内生出的“异化”力量而改变?经济转轨的路径和政府供给范围的均衡区间是否会被锁定到一个动态无效率的状态?
三、执政模式、政治承诺可信性与改革的路径控制
公共政策是个人(关键政治人物、立法者)与社会群体(包括官僚集团、党派、民间组织等)共同作用的产物，这些政治角色之间不同的作用模式则构成了不同的政治体制架构。我们可以设想两种极端的情形：情形之一是，公共政策由全知全能的社会计划者做出，其他人物仅是公共政策被动的适应者，这种假定在社会经济结构相对比较简单，人与人之间的同质性较强的环境中更接近现实。情形之二是，不存在所谓的社会计划者，政治家是见风使舵的机会主义者，他(们)对社会群体制造的政治压力高度敏感，以此来迎合大众偏好，获取最大的政治支持。这种假定在社会经济关系高度复杂，民主政治体制相对完善，人与人、集团与集团之间的异质性较强的环境中更接近现实。现实是两种情形的混合物，而我国转轨的过程蕴含着一个公共决策模式从更偏向情形一向更偏向情形二的渐进转变。正是这种渐变使得权威主导型的动态优化过程可能受到威胁和削弱。
从我国的实际情形来看，真正意义上以争取特殊政治经济利益为目的有组织的利益集团只存在于有限的范围内，普遍存在的是另一种形式——未经组织的社会群体(unorganized social groups)。前者具有明确的组织和行动方案，通过游说活动影响政府决策，具有较强的政治影响力，后者大多没有统一的组织，但却自发地表达同样的政治经济呼声，以此来引起政治家或政府的关注。两者之间可能相互转化，所以对它们的区分也不得不带有时间特征，从目前的情况看，粗略地分类，属于前者的主要包括地方政府、政府部门、因各种理由而被保护的国有部门和垄断性行业等等，属于后者的主要包括相对强势的拥有社会保障的城市职工、教师、公职人员，相对弱势的城市失业工人、失地农民、农村进城务工人员和农村基本公共服务的需求者等等。两者都能够对公共决策产生压力，从而影响政治均衡的结果，但由于制造压力的方式不同，因而制造相同的压力，不同集团或群体付出的社会成本不同。这里我们需要考察的过程是：渐进转轨的初期阶段，竞争性的有组织的利益集团尚未形成，权威主导型的动态优化设计在公共决策中占有相当的权重，这同时也意味着其他社会力量对公共决策者的影响相对较小。这一阶段，政府供给中对国有经济部门的保护性支出，对相关群体的补贴性支出在客观上起到了推动社会经济平稳转轨的作用，这主要是社会计划者为实现动态优化过程而做出的策略性安排，但是次要的方面，计划经济条件下相对受益的部分群体出于自身利益考量而对改革持有怀疑和犹豫态度，他们的要求与社会计划者的动态最优化策略性安排拟合在一起，从而形成了转轨初期阶段政府供给范围的均衡区间。随着经济转轨的深入和市场经济的逐步渗透，相关利益集团浮现出来，与之相对应的具有某种社会经济特征的群体也浮现出来。我们将利益集团或社会群体浮现的渠道分为两类：第一类是由于收入差距⑤而造成的，这种差距或为市场竞争所诱发，或为市场竞争的机会不平等所导致。第二类是政府基于某些规范性考量而给予某些目标群体以保护，但这种保护在时过境迁之后却难以消除，反而使当初的目标群体演化为有相当政治经济话语权的利益集团，这一类渠道可称之为“异化”——当初有助于转轨的策略性安排成为当今阻碍实现转轨目标的力量。新生的利益集团会影响公共政策结果，也就会影响整个转轨的路径，并有可能使原有的动态优化过程半途而废。由此也很容易地看出，原先作为政治权威控制转轨进程工具的政府供给，现在正被转轨过程中的各种力量所内生决定。
前面我们提到，政策结果是关键政治人物(类似于社会计划者)与利益集团或社会群体交织作用的产物。利益集团之间竞争的结果可能接近于社会计划者最优化决策的结果，但一般情况下两种均衡存在很大差异，尤其在有组织的利益集团与非组织化的社会群体之间冲突显著的时候。第一类渠道形成的利益集团有可能具有推进市场化转轨进程的动机，第二种渠道形成的利益集团一般都是反对进一步转轨的力量。这个时候，所谓的政府供给中的“越位”与“缺位”现象才真正成为一个显性的问题，在此之前，“越位”与“缺位”还只是一个潜在的问题，并因转轨过程中的策略性安排而具有合理性。这个时候，市场化的转轨进程能否最终完成在很大程度上取决于执政党关于经济改革的政治承诺是否具有可信性。在其他条件既定的情况下，一般而言，两党或多党竞争轮流执政的情况下，在位者很难做出可信的长期(至少多于一个选举周期)政治承诺，从而使政府难以通过策略性行为寻求跨期(选举周期)投资最优化，也就是说政府将偏向于收益快、见效明显的短期社会供给，而忽视本期低回报，而下一期高回报的社会供给，如各种人力资本投资。[8]相反，一党长期执政的好处就在于政府可以做出相对长期的政治承诺，一方面可以实现像经济转轨这样的跨期动态优化，另一方面可将有限的公共资源投入到关系社会发展的战略性领域。而现实中我们发现，两党或多党轮流执政的政体中战略性政府投资并不一定太少，而一党长期执政的政体也不一定进行更多的战略性政府投资。这不是上面的分析逻辑有问题，而是由于存在更为重要的约束条件在发挥着相反的作用机制。社会财富存量和政府财力约束是一个重要的作用机制，社会财富和政府财力越充裕，政府进行战略性投资的可能性越大。另外一个可能的作用机制是，竞争性执政条件下选民约束(通过代议制)更强，从而迫使政府做出更富远见的投资和公共供给，进而有可能抵消了不可信政治承诺带来的低效率。而一党长期执政条件下，往往是官僚体系的惰性和腐败使得政治承诺在执行中走样变形，从而难以收获可信性政治承诺带来的好处。因此，要继续推进转轨进程，首先，需通过执政党强化市场化改革的政治承诺，使之在公共政策形成过程中继续发挥主导角色(至少要在市场化转轨基本完成之前)。其次，可能是更重要的、更有前景的取向是让来自集团或群体的不同“呼声”公开透明化，将公共政策的制定过程置于社会监督之下。最后，需改革执政党与政府系统的政策执行力，尽量缩小政治承诺与政策效果之间的差距，而要做到这一点就不得不继续推进市场化进程，使政府的职能分工逐步收敛到其核心领域，使政府职能的收敛与市场吸纳功能的拓展相协调。
四、策略性经济转轨和财政转型：两期离散时间的情形
基于以上分析，本部分致力于将经济转轨与财政转型置于一个统一的理论分析框架之内，并在这一框架内比较策略性与非策略性行为导致的社会福利时空分布。首先，我们考虑一个离散时间的两期经济转轨和财政转型情形。
前面笔者已对“策略性”安排的两种形式——对国有部门的保护性发展与政府参与型加速市场化做了分析，与之相对的是“非策略性”安排，这里的“非策略性”安排可以理解为经济转轨的另一种路径：实行一次性存量资本均等化分配，从而使社会经济进入一个原始的自然演化轨道。这种假想虽然有些极端，但能够抓住“非策略性”安排的最主要特征。另外，“非策略性”安排在当时是否具有政治可行性则是另外一个问题，我们只是将其作为一个参照系与实际的和将来可能的转轨路径做比较。
表1列出了第一期(转轨的早期阶段)与第二期(转轨的中后期阶段)的可比之处。从公共决策的类型来看，转轨的早期阶段类似于社会计划者的动态规划过程，这时政治权威推动改革的作用非常重要，转轨的中后期利益集团、社会群体以及政府(执政党)本身的多元互动成为公共决策机制中的主要特征。
表1中的市场深化是指公平竞争的市场经济的发育程度，分值越高说明市场经济的质量越高，分值越低说明市场经济中的不公平竞争、政府不当干预、行政性垄断等问题越严重。财政制度指的是财政公共化转型的程度，同一时间，财政公共化程度越高，则分值越高，转轨中的策略性政府供给会降低财政公共化的程度。非策略性转轨中的市场深化和财政制度初始赋值为2，第二期转轨目标实现，赋值为10。以此为基准，策略性转轨第一期的市场深化赋值为5，这意味着转轨早期对国有部门的策略性保护和市场化进程中的政府推动会产生较高的即期社会回报，但紧接着的问题是如果策略性行为导致的内生利益集团(“异化”力量)掌握了公共政策的决策权或在很大程度上影响公共决策，那么社会有可能被锁定到非社会计划者原先预期的低效率状态(赋值为2)，转轨将半途而废。当然，如果在推动改革上仍然具有一定权威的政府以及赞成继续深化改革的利益集团和社会群体能够更有效地影响公共决策的最终结果，社会将继续优化公共资源与私人资源的配置比例，优化公共资源配置的决策程序，从而在第二期达到与转轨目标设定相一致的社会状态(10)。另一方面，就财政制度而言，第一期，早期的策略性政府供给必然导致财政制度的赋值(1)低于“自然”状态下的赋值(2)。第二期，财政制度的演化面临着上面同样的难题，与经济转轨的过程相对应，一种可能是推进改革，完成转型，实现公共财政制度(10)，另一种可能是改革半途而废(5)，“公共”财政成为既得利益者通过公共方式进一步攫取私人或集团利益的工具。
策略性转轨中，规范意义上的改革者追求的是社会福利的5+10模式(策略性安排具有静态效率和动态效率)和财政制度演化的1+10模式(策略性安排虽然静态低效率，但有动态效率)。从整个转轨过程来看，早期政府供给的策略性选择——“越位”与“缺位”是静态低效率的，如果他们具有动态效率，即转轨的过程能够平稳实现，那么所谓的“越位”与“缺位”就具有合理性。但是，如果他们不具有动态效率，并在转轨的中后期不断制造出新的“越位”与“缺位”，那么潜在的问题就变成了真正需要面对的问题。
五、策略性经济转轨和财政转型：连续时间的情形
第四部分对两期离散时间情形的分析虽然简单明了，但它忽略了我们第二部分提到的“目标赶超”特征，即在政治权威看来，采用怎样的策略性安排才能尽量节省赶超的时间?这一部分，我们利用一个连续时间情形的图形说明策略性经济转轨和财政转型可能遇到的问题，解决问题的出路和社会福利⑥的时间分布，见图1。
图1 无策略(上图)与有策略(下图)行为的经济转轨
图1描述的是非策略性转轨下的市场深化程度演变趋势图，早期阶段社会福利的增进相对较慢，但随着各种配套制度的健全，市场深化会自动加速，并最终在
时间达到市场化转轨的稳态水平和稳态的市场深化程度W*。图1的下图描述的是策略性转轨下的市场深化程度演变趋势图，早期阶段市场深化的速度相对较快，这主要是政府供给的策略性安排和市场化过程中政府的策略性参与造成的。在时间
处我们可以清楚地看出
，但接下来可能会出现三种情况(当然也有若干中间状态)：第一种情况是在原有计划者权威的积极推动下很快实现了整个转轨的动态优化过程，从而在时间
处就逼近了稳态的市场经济和市场深化水平，图中曲线3描述的就是这种情况，这种情况下“目标赶超”得到最好的实现。第二种情况可能是早期策略性选择内生的“异化”力量主导了改革进程，从而使转轨过程半途而废，社会被锁定到一个低效率的市场化和社会福利水平W′*，如曲线1所示，显然
。第三种情况可能是渐进转轨真的被拖进了“渐进”的泥潭，早期策略性选择所产生的“异化”力量很难被削弱，改革需要不断寻找新的动力，从而表现出曲线2所示的转轨路径。显然，曲线2比非策略性转轨花费了更长的时间才能达到市场化改革的目标和稳态的社会福利水平。这种情况下，坚守改革的政治权威与阻碍改革进一步推进的内生利益集团展开了长期的拉锯战，“目标赶超”不能得以有效实现。
与经济转轨过程相对应，我们来观察财政转型过程。图2的上图描述的是非策略性转轨下财政制度演化的趋势图。S*表示与标准的稳态市场经济相对应的公共财政制度，这一状态在时间达到。图2的下图描述的是策略性转轨下财政制度演化的趋势图。在转轨的早期，公共财政制度建设是滞后的，这主要是因为经济转轨中的策略性选择减慢了政府供给朝市场经济内生型公共财政转换的速度，显然，在时间处我们可以清楚地看出
。这之后，财政制度也存在三种可能的演化路径：第一种可能是与权威推动的经济转轨过程相一致，公共财政制度建设呈现出加速发展态势，从而在时间就达到了稳态市场经济要求的公共财政制度，图中曲线3描述的就是这种情况。第二种可能是与经济转轨中的“利益集团控制”相对应，财政制度演化也被很快锁定到一个并非公共取向的财政体制之中，如曲线1所示，显然
。第三种可能是与经济转轨中的“渐进泥潭”相对应，财政公共化改革也被拖入长期的缓慢演化之中，要不断寻找经济改革的动力和财政公共化改革的动力，才能抵消早期策略性选择形成的“异化”力量，推动财政制度的优化，如曲线2所示，这比非策略性转轨花费了更长的时间(比更长)才能形成与市场化改革目标相一致的公共财政制度。
图2 无策略(上图)与有策略(下图)行为的财政转型
最后来看图1和图2中的策略性经济转轨和财政转型。在时间之前，财政转型的策略性滞后在客观上起到了加速市场化的作用，如果作为经济基础的市场深化更具有战略意义，那么这种财政转型的策略性滞后就是值得的。但策略性市场化转轨本身孕育着巨大的路径风险，由此可能形成三类迥然不同的市场化转轨路径，同时派生出三类不同的财政转型路径。
六、结论与讨论
我们基于对中国经济转轨和财政转型过程、路径的经验观察，讨论了政治权威改革目标正确设定条件下政治承诺的跨期可信性问题，指出了政治权威与策略性改革所内生的利益集团之间的力量对比是决定“目标赶超”能否实现的重要因素。这一过程中，政府与市场呈现出一种策略性的互动关系。
1.对我国经济转轨期政府供给范围转变的效率评价应该以转轨的动态过程为背景。政府主导的经济改革过程与体制外市场经济的发展过程是同一问题的两个方面。对财政学中经常讨论的“越位”与“缺位”现象的认识不能进行孤立的判断，必须与一定时空环境下政府主导的转轨策略，以及这一策略安排的后续可信性相联系。如果转轨的动态优化过程能够尽快完成，则由于其中策略性安排所导致的暂时性“越位”、“缺位”现象在很大程度上是动态有效的，也是值得肯定的。否则，此前所做的各种策略性安排带来的是更低的效率和更差的结果。因此，在转轨的后期阶段必须坚持改革的政治承诺，完善新的履行这一政治承诺的法治化基础，并寻找推动市场化转轨顺利完成的新动力。
2.随着经济转轨的深入，利益集团的出现和社会群体的分化是不可避免的。利益集团的作用有两方面：一方面过多的利益集团活动可能带来经济增长的僵滞，另一方面利益集团的存在也是政府判断社会偏好，使政府供给更富社会效率的主要渠道之一。原则上政府可以通过控制不同类型利益集团的形成而实现上述两者的最优权衡，但对政府而言，鉴别成本很高，错误鉴别的可能性也很高，因此根本的作法还是使利益集团的形成及其活动公开化，从利益集团政治性寻租的源头上来解决问题，从而既规避了利益集团的不利影响，又利用了利益集团的积极作用。对不同社会群体非组织化的自发集体行动也应该采用类似的取向，从而为不同局部利益的社会评价和社会偏好的凝聚提供一个公开透明的政治平台。
3.我国经济转轨的过程也是公共政策形成机制转变的过程。转轨的早期，利益的群体化现象虽然存在，但并未强大到成为显性的利益集团，从而他们对公共决策的政治影响力还是有限的，这时我们大致可以认为公共决策的主体是一个拥有有限信息和有限理性的社会计划者。这一社会计划者为保障体制的顺利转轨，会做出策略性安排，而策略性行为本身会导致利益集团的内生形成。同时，由于经济市场化本身，特别是机会不均等的市场化会带来利益群体在经济生活中的分化，利益集团和社会群体的出现不可避免，公共决策的机制中社会计划者的重要性相对下降，而有组织的利益集团的政治影响力必然相对增强。这种公共政策形成机制潜移默化的转变很有可能破坏原有的市场化转轨路径，从而将社会长期锁定到一种畸形的市场经济之中。面对这种困境，最直接的反应是通过党政系统强化市场化转轨的政治承诺可信性和执行力，间接反应是政府通过联合具有推动改革动机的利益集团，并利用社会群体的政治经济“呼声”对抗反对继续改革的既得利益集团，从而为转轨过程的完成提供新的动力机制。由此，我们还可以得出另外一个推论：公共决策中的策略性行为随着决策民主化的发展变得越来越不可行，而公共政策的战略性选择也会从社会计划者的单边抉择模式向多利益群体的博弈均衡模式转变。
4.如果说20世纪70年代末以来的经济改革是“一次改革”：即由计划到市场的改革，这一过程中地方政府、政府部门、国有企业、外资企业以及新生的民营企业一起进入了市场，成为市场竞争的主体，那么21世纪的今天我们有必要进行“二次改革”：即实现从政府主导型市场经济向民间主导型市场经济的转变，实现建设型财政向公共财政的转变，地方政府和政府部门从市场经济的竞争者身份上退出，专司其管理和监督职能，政府供给从一般建设性领域退出，专司公共物品和公共服务供给，从而使政府与市场之间的职能分工进入一个自发演化的良性循环，成功实现经济体制的市场化转轨和财政体制的公共化转型。
5.“职责同构”的“权威+官僚体系”执政模式在经济转轨的早期起到积极作用，但随着社会偏好异质性的增强，“职责同构”必将被“职责异构”所取代，只有这样，政府职能的“条块”交织现象才能得以消除，各级政府之间的最优职能分工才可能通过政府间竞争过程得以发现并规范化。同样，社会偏好异质化也给“权威+官僚系统”的执政模式带来挑战。给定“权威”也是有限理性的这一假定，社会偏好异质性使得有限理性的“权威”更加难以发现最优的公共政策，这表现在“权威+官僚体系”执政模式下只有当不良政策的负面效应积累到非常显著的时候，政治系统才会对此做出反应。这就需要更具灵活性和竞争性的执政模式。鉴于我国的实际情况，加强党内民主和竞争机制建设应该是一条具有经济效率的选择。
注释：
①在改革实践中社会主义市场经济与公共财政制度目标的正式提出都经历了一个曲折的过程，这种假设省略掉了具体的历史细节。市场深化与财政公共化之间的策略性互动并不像微观经济主体之间的策略性互动那么直接，但从忽略了改革细节的历史过程来看，政治权威为实现“目标赶超”而设计的改革路径确实呈现出一种“柔性”策略互动。
②笔者认为，很难用无形之手和有形之手来区分当前我国的市场治理和政府治理，政府推动市场化实际上是运用了无形之手的原理，而非显性规则下的有形之手。
③意识形态上的争论在特定的时期内可能是很重要的影响改革路径的因素，这里我们仅从经济理性决策的角度分析。
④在适度保护原国有经济的同时，逐步放开民间经济，从而使高成本的国有企业成为经济转轨的一种“公共品”，在中央计划者看来这种公共品是经济平稳转轨所必须付出的成本。但随着改革的深入和民间经济的市场秩序扩展，这种转轨的“公共品”逐渐丧失其对整个社会而言的公共性，反而在某些情况下(如竞争性行业，非自然垄断行业制造行政垄断)这种公共品成了市场经济深化的“公害品”(Public Bads)。
⑤收入差距是造成财产或财富差别的最直接原因，作为古典经济学家亚当·斯密、卡尔·马克思以及政治学家和政治家大都把财产作为划分集团或社会群体的标尺。Widen对政府经济分析中的“集团”本位做了系统的综述。[7]
⑥我们将社会福利看作市场深化程度与财政公共化程度的双元函数，市场深化和财政公共化程度越高，社会福利水平就越高。同时，市场深化与财政公共化之间又存在策略性互动，这种互动会如何影响社会福利的时间分布是一个值得继续深入研究的问题。
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