“从善政到善治”——多元化环境行政范式的温州模式内生式超越层面展开，本文主要内容关键词为：范式论文,温州论文,层面论文,内生论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
治理需权威，但权威不一定是政府。善治离不开政府，也离不开市场机制的运用，更 离不开主体合作与功能发挥，否则只是“善政”非“善治”。因此政府与市场应结合以 解决双重失灵，并且须培育市民社会以释放政府压力，从而在“自上而下与自下而上” 的互动中最大限度增进公益。“温州模式”作为市场化改革模式的代表，其三大运行机 制可以设计为该“善政→善治”的多元化行政范式变革研究的链接，而它们本身也是实 现温州模式内生式超越的重要基石。
一、实现温州模式内生式超越的重要基石——三大内在运行机制
建构多元化环境行政范式，实现多中心环境治理以公民社会的存在与发展为前提，但 实证的分析表明：因政权性质、法律制度、分权程度、经济与社会发展程度、社会异质 性程度、宗教与文化传统等因素的影响，世界各国的公民社会自组织在概念、规模、结 构、收入来源、作用等方面千差万别。(注：王绍光：《多元与统一——第三部门国际 比较》[M]，浙江：浙江人民出版社，1999，第414-416页。)便在一国内，因地区间社 会经济发展的不均衡；文化的地域性特质；地方政府扶持力度的差异，许多的差别同样 存在。差别的存在决定了多中心环境治理的成功实现不可能是共时的、普遍性的，而必 然经历从局部向整体、从低水平向高水平渐进发展的过程。但问题是什么样的“局部” 才可能产生这种制度变迁呢?
政府与市场对环境问题解决的“失败”产生了多中心环境治理的制度需求，但这种需 求却不足以导致从“局部”开始的制度变迁。首先，环境问题在本质上是伴随着人类的 经济活动特别是企业的活动，由于直接或间接产生的环境污染或环境形态、质量的变化 而造成的社会损失。(注：宫本宪一：《环境经济学》[M]，北京：生活读书新知三联书 店，2004，第108页。)所以，只有当经济发展水平提高导致环境问题更为严重时，现有 不均衡的制度安排才会激发制度创新的动机。环境政策产生的历史印证了这点：环境问 题在古代人类城市形成以来就已经产生，但直到18世纪产业革命后，随着工业化和城市 化的迅速发展，因变得严重，才使19世纪中叶产生了环境政策。其次，环境与资源密切 相关，但不同于资源。公共资源的自主治理可能在仅有资源占有者自组织情况下，成功 的实现。多中心环境治理却必需有众多具有不同动机、不同利益追求的异质性自组织的 合作行动。环境利益相同的社群或共同环境公害的受害者可能容易组织成“局部性团体 ”，而对“事业性团体”来说，成员的参与者也许基于意识形态，并且通常是利他主义 的。(注：Richardson J.and Jordan G.,Governing Under Pressure:The policy
Process in a post-parliamentary democracy(Oxford:Blackwell,1979)p.17)因此， 环境自组织的形成更需经济学以外的解释，如赋有冒险、创新的文化特质，对环境问题 解决的强烈信念等。再次，自主治理的实现是公民社会充当初级行动团体的、自下而上 的、自发的诱致性制度变迁过程，政府虽仅以次级行动团体身份对其加以促进，但作用 却是关键性的。如温州的个体、私营经济在发展过程中，如果没有温州地方政府的“政 策默许”或“政策追认”，就不可能有今日的辉煌。最后，现有知识的积累与社会科学 知识的进步能降低制度发展的成本，(注：R.科斯等：《财产权利与制度变迁——产权 学派与新制度学派译文集》[C]，上海：上海三联书店，1994版)成为影响制度供给的重 要因素。所以，摧生并实现多中心环境治理的“局部”将更可能是具有丰富自组织管理 经验、环保理念普及、环境行政立法与执法范式的变革观念超前的文化发达地区。
温州地处浙江南部，历史上由于交通闭塞、区位条件差、国家投资不足、自然资源贫 乏，属浙江省经济落后地区。但改革开放后“温州模式”作为我国经济市场化、民营化 的典范，以充分尊重和发挥民众的首创精神为核心，在全国性经济体制渐进式改革中， 率先通过需求诱致的局部制度变革形成了浙江省以至全国“制度创新”的一个“空间极 点”。(注：金祥荣：《多种制度变迁方式并存与渐进转换的改革道路》[J]，《浙江大 学学报(人文社会科学版)》，2000(4)，第12页。)但从1998年后，温州经济增长开始放 慢，制度创新日渐式微；甚至有学者甚至提出温州模式将在挽歌中落幕而在一、两代时 间内瓦解。(注：人民网——地方要闻：《GDP惨落到浙江第7名，温州模式要在挽歌中 落幕?》，《经济参考报》http://unn.people.com.cn/BIG5/14748/2454239.html。)在 此情形下，如何寻求温州模式的进一步发展与超越自然成为政府、学界以及民间广泛关 注的重大问题。2004年在杭州召开的“温州模式演化与前景”研讨会认为：长期来看， 温州不会出现大的产业结构调整，出现大企业和引进高新技术的可能性小，小企业、私 有企业仍占主导。(注：陈漭：《温州模式演化与前景研讨会综述》[J]，《商业经济与 管理》，2004(6)，第19页。)这就是说，温州的发展只可能从温州的特点出发，以新的 视角参透温州模式的本质，通过内生式超越实现。而从温州模式发展演变的路径依赖性 及其自增强机制归纳，意识形态、组织模式和政府管理三参数的作用不容忽视。而该三 参数在“温州模式”的发展进程中，则表现为起决定性作用的三大运行机制：即需求诱 致型管理模式、驱利型意识形态、簇群型组织模式。无疑该三大机制将构成温州模式内 生式超越的重要基石，而将其与多元化环境行政范式的链接，将有利于温州模式向“环 保经济双赢模式建构路径”靠拢，从而真正实践温州模式的内生式超越。
二、“温州模式”的内在运行机制与环境行政机制多元化的链接
1、驱利型意识形态运行机制与“受益者补偿”的衡平填补
(1)“驱利型意识形态”运行机制
“意识形态是种节约机制，通过它，人们认识了他们所处环境，并被一种‘世界观’ 导引，从而使决策过程简单明了”(注：D·C·诺思：《经济史中的结构与变迁》，上 海三联书店，上海人民出版社，1999年版，第53页，第38页，第180页。)这就是说，意 识形态可使制度安排与发展模式构建所需的服务费用减少，是相关制度变迁的思想准备 。特定地理环境及历史文化积淀，使驱利意识形态一直隐含或显现地在温州存在，并处 主导地位。以叶适为代表的“永嘉学派”就曾提出“功利与仁义并存”，认为“既无功 利，则道义者乃无用之虚语耳”、“抑末厚本，非正论也”。(注：蔡克骄：《瓯越文 化史》，作家出版社，1998年版，第157页，第38页，第180页。)这种经世致用、反对 “空谈心性”的思想为温州奠定了功利和重商的文化取向，从而以一种与中国传统的主 流意识形态(重义轻利)相异的意识形态存在并得以发展。这种追求个人理性与追求自身 利益最大化的倾向，虽与传统的重义轻利、厚本抑末的儒家思想价值观相背，却是市场 经济的基本要求，故在我国由计划向市场经济转轨过程中，温州驱利型意识形态经过对 中国传统意识形态改造和吸纳后逐渐形成的一种与市场经济相适应的意识形态，并成为 “温州模式”运行的一个决定性意识形态因素。
(2)“驱利型意识形态”的内涵分析与“受益者补偿”的衡平填补
通过对“驱利型意识形态”的深层内涵分析，我们发现在温州制度创新及解决“搭便 车”问题的实践中，有三种意识倾向，为制度创新的生发起了重要作用，即：“投之所 入，利之所生，损之所归”的驱利与风险偏好意识。流动性氛围的营造与灵活性个性的 发挥。合理利他以求利益最大化。而环境责任原则为解决诺思的“搭便车”问题，目前 也面临制度创新，故有必要将温州“驱利型意识形态”与环境责任的原则填补与制度创 新作一结合思考：
其一、根据“投之所取，利之所生，损之所归”原则，分析目前环保的投入者、环境 利益享有者、污染风险承担者的实际分配，我们可发现原有的利益享有与责任承担原则 需要填补。政府环保活动的公益性质是自不待言，而企业、个人的环保活动，则兼具自 益和公益性质，其会产生三种结果：(注：李启家：《环保市场化、产业化与环境法律 制度创新》，载于《2001年环境资源法学国际研讨会论文集》，第480页。)“利益外溢 ”、“公共消费”、“损失外溢”。其中“利益外溢”使利益不能独享，环境利益的公 享使环保演化为特殊“公共消费”，而消费者欲“利之所生”就须“投之所取”，为环 保兑付投资；而“损之所归”的“公共消费”补偿的责任与风险，就应推广至全社会成 员。
其二、这种结果必然要求享用环境改善利益的成员应承担必要的环保费用，形成环保 公共费用的个人支付。因为从自益性角度，单位和个人从区域性公共环境行为中获益， 应对该享有补偿。从公益性角度，其所创造的利益为“公共体”所消费，从而形成个体 承担公共费用情形，故对其外溢利益的补偿，应由“公共体”来承担，因为无论是资源 开发利用，还是污染行为，都是对公益占有、使用和收益，故污水、垃圾集中处理设施 建设和运营费用，流域性自然保护费用等需整个流域或区域的所有单位和个人承担，这 种公共费用的个体承担情况，须推行环保责任社会化原则，否则，区域与流域控制就是 空话。故可引入“温州模式”式的利于个性灵活发挥的流动性氛围，打破原有责任承担 者仅限污染者的禁锢，将责任主体扩展到消费者，使排污者和消费者共负补偿责任。
其三、环境利益的耗损补偿，实质是污染外部不经济的内部化的理解和演化问题。从 环境法角度而言，与其说为减少外部性，不如说是使外部性分配更合理，通过国家强制 力对外部性损失分散与分担化，使环境利益补偿在合理分配基础上，建构“温州模式” 式的有认同感、且相互配合的“关系经济”，运用合理的利他机制，在合作中寻找潜在 利益，促进环境利益享有主体环保个性与功能的发挥，实现环境利益最大化。
2、“簇群型组织”运行机制与“代履行”的制度设计
(1)“簇群型组织”运行机制
簇群指在某特定领域内互相联系、在地理位置上集中的公司和机构的集合，包括一批 对竞争起重要作用、相互联系的产业和其他实体。(注：迈克·E·波特：《簇群与新竞 争经济学》，载于《经济社会体制比较》，2000年第2期，第22页。)就温州而言，之所 以能获得“中国鞋都”、“中国电器之都”、“中国金属外壳打火机生产基地”、“中 国剃须刀生产基地”之称，目前正申报审批或欲申报中的“中国服装名城”、“中国制 笔城”、“中国锁都”、“中国塑编之都”以及眼镜、人造革、泵阀、汽摩配等行业， 都已充分显现产业簇群效应。在专业市场中，“信息费用由于买者和卖者大量存在而降 低”，“机会主义受到成员众多的竞争(和人格化交换)的约束”(注：D·C·诺思：《 经济史中的结构与变迁》，上海三联书店，上海人民出版社，1999年版，第53页，第38 页，第180页。)，从而使度量费用降低，进而降低了交易费用，促使专业市场延伸向全 国各地。温州市场组织演变正如诺思所说，“组织的变迁旨在降低这些交易费用，结果 在市场规模扩大以及发明的产权得到更好的界定，从而在提高了创新收益率的同时，创 新成本也得到根本性的降低”。(注：D·C·诺思：《经济史中的结构与变迁》，上海 三联书店，上海人民出版社，1999年版，第53页，第38页，第180页。)其演变路径为： 产权界定→市场形成→专业化→市场规模扩大、交易费用上升→组织创新→技术变化→ 组织再度创新去实现新技术的潜力。此种以“簇群”为基础的组织模式成为“温州模式 ”运行机制的重要组成。
(2)“簇群型组织模式”的簇群效应与“代履行”的制度设计
温州簇群组织的外部效应主要体现在：知识外溢效应；结构聚集效应；竞争合作效应 ；区位升级效应。而环保产业化与代履行制度提出，无疑也希望环保市场拥有这份成果 。
但现行环保责任承担的观念与方式，仍仅限责任者直接履行，典型的如三同时制度， 要求污染治理设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。这一规定是建在排 污者是治污最佳人的假定上，显然受末端治理思想影响，而随着环保产业化，其科学性 必受挑战。实践将证明，代履行制度，环保产业化及专门环保公司运营将更经济更有效 ，更易实现“经济、社会与环境效益的统一”：经济效益的追求。宏观上，培植新经济 增长点；微观上，将提高资金资源利用率，防止重复建设，也是支柱产业甩掉污染防治 负担，致力于生产。从而为环境公益维护创造条件。社会效益的实现。产业化可集中资 金和力量重点解决严重的环境污染和生态破坏问题，利于促进社会安定与公众身体健康 ；而环保产业公司也利于增加就业机会。环境效益的提高。借产业化引入竞争机制，提 高综合治理能力，推广技术，增强公众环保意识。这是簇群效应、法律制度效率的追求 ，更是环境行政模式变革及环保与经济发展关系衡平的必然选择。
3、“需求诱致型”运行机制与责任社会化原理上的政府环境行政职能拓展
(1)“需求诱致型”运行机制
根据诺思等的制度变迁理论，比较分析需求诱致和政府强制型制度变迁路径，我们会 发现温州制度变迁以需求诱致为主导，而温州模式的经济绩效则证明需求诱致制度变迁 对经济转型具重要意义。另外根据杨瑞龙先生的两种制度变迁方式(供给主导型和需求 诱致型)，三个变迁阶段(供给主导→中间扩散→需求诱致)，我们也可证实：虽中国目前总体正处中间扩散式(即地方政府主导制度变迁)，但温州模式已符合过渡到需求诱致管理模式条件，其中驱利意识形态是温州制度变迁的前提条件。反对空谈仁义道德的“永嘉学派”使温州人的文化选择偏向功利与重商，较早形成商人习俗且倾向风险偏好。温州这种灵活意识形态在制度变迁中获得成功。而地理环境则是温州制度变迁的物质条件，为冲破耕地少、资源相对缺乏的困境，温州人放弃小农经济而从事工商业，以分散个体决策使分散的稀缺资源得到更有效运用，这种对资源使用的分散性又使温州事实存在着私有产权，而温州政府则作为市场博弈的第三方力量，通过制定法令和公共政策不断界定和实施产权。她对制度变迁的作用可分为三阶段：1978-1984年，政府放松管 制、无为而治使微观主体获得最宝贵的先发制度创新优势；1985-1992年，政府开始在 微观制度创新基础上界定产权、制定和实施新法规，从而形成制度变迁，如允许挂户经 营，股份合作，利率改革，加强对个体、私营、股份合作企业及各类市场的管理。以19 93年7月的二次创业为标志，政府参与市场活动趋向活跃，垄断的资源和政策、规划成 为政府获得新收入的源泉。政府的制度创新，为微观主体创造了大量商机与产权激励， 取得了诸多绩效：建立有效的竞争和激励机制，形成适应市场经济、促进效率的市场组 织和产权制度；经济持续高速增长，失业率低；微观主体迅速积累财富，并形成向全国 的经济辐射效应；最重要的是培养了主体的自主意识和决策能力，有利于新制度创新， 形成对政府的约束机制，最终形成政治组织制度变迁。
(2)“需求诱致模式”与责任社会化原理上的政府环境行政职能拓展
虽然提出污染者负担原则是历史必然，但到目前为止，污染者负担原则在我国仍仅以 概念方式提出，其相关内容还需丰满，特别是其内涵及相关范畴须界定，相关制度支撑 需明确，而动力首先来自政府职能与责任的转变。若政府职能定位不当、部门的寻租， 会导致资源配置不当而降低效率，造成政府失灵。一般说来，政府管理活动效率高低取 决于两因素：(注：关保英：《行政法的价值定位：效率、程序及其和谐》，中国政法 大学出版社，1997年版，第90-91页。)一是政府管理产生的社会效果，包括经济与生态 效果。二是投入的政府管理消耗。包括物质与非物质消耗。政府管理效率是社会效果与 管理消耗间的比值。因此提高政府环境资源配置效率要从社会效果和管理消耗两方面着 手，一方面提高社会效果，但要改变过去那种只把社会效果定义为经济效果，甚至只是 GDP效果的作法，把环境效果纳入社会效果评价体系中，并使之充分发挥作用。另一方 面要降低管理消耗，途径有降低静态组织和人员的消耗以及政府动态管理活动的消耗。 政府欲提高环境资源配置效率，就须在社会效果与管理消耗的比值间适度定位，以免使 待分配的利益存量锐减。
这无疑对政府环境法律规制与环境管理职能适度提出的新课题，而温州“需求诱致模 式”下的“适度政府”实践，却给我们转变行政模式以启发。温州需求诱致制度变迁在 实质上是以“适度政府”参与温州模式的实践过程。这种需求诱致下的“适度”集中体 现于：“强制力”的度，政府充分“该为”，如制定法令和公共政策，界定产权，公平 合理分配；“诱致力”的度，政府作为第三方参与市场博弈，营造开放氛围，提供激励 机制，给各方以充分诱致及选择；“填补力”的度，借政府调动各方，营建填补机制以 实现利益衡平。
因此为真正使环境行政模式从管制型向管理型发展，政府职能定位应作以下调整：
①重新界定责任者及其责任范围，夯实政府的权力行政职能
其一，重新界定“污染者”，增设“受益者”。过去“谁污染，谁治理”原则及“污 染者治理”的责任主体范围都限于直接排污者，着重强调污染者个体责任和利益，体现 对环境自益行为扩张的限制；而“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复 ”原则虽将责任主体扩张为污染产生者和自然资源利用与开发者，但原有的责任者阵营 仅限“污染者”的思维定式并未打破，根据前文所分析的“环境利益溢出”效应及环境 资源的“公共消费性”，决定了将环保责任主体从直接排污者扩展到消费者，将消费者 视为“最终污染者与受益者”，使直接排污者和消费者共负补偿责任；从产品生产到消 费，污染产生到排放，各相关人皆应承担相应污染控制费，才能真正体现公平与合理。 相反若恪守原有的责任主体界定，将难以体现法律公平价值，更将导致两种不利结果： 一是将区域(集中)控制原则和制度所要求的环境保护费用的全社会分担置于无理无据的 状态；环境保护产业化中公共设施经营专门化和个体设备的社会化经营以及公共设施收 费就不能得到法理依据的支持和支撑。二是这实际是强调“末端控制”，将环境保护责 任施加于“末端”，施加于污染物的处理与处置，不利于预防优先原则和“源头控制” 原则的，不利于清洁生产的展开；也难把污染控制延伸到原料、技术、工艺等环节；难 以扩张到消费环节的控制。
其二，拓展责任范围。“谁污染、谁治理”原则是把污染者责任限定在治理现有污染 ，且只对污染治理负责，承担形式限定为缴纳排污费，且该费并不及于全部排污行为。 这完全是事后消极补救，且侧重治理污染物造成的损害。污染者治理的责任范围有所扩 展，污染者(实质上仍是排污者)对现有与潜在的污染治理负责；但责任范围仍是缴纳超 标排污费和治理污染。以上两原则反映的是点源控制思想，未体现集中和区域控制思想 ，未体现污染预防，且极易给人以只治理污染而不赔偿他人人身或财产损失的印象。“ 污染者付费，利用者补偿，开发者保护，破坏者恢复”原则作了扬弃：a、污染控制领 域不再仅限在治理，而是体现预防优先及治理与预防并举。b、环保不只适于污染防治 ，且要求实现污染防治和资源保护一体化。c、责任范围相应扩展，承担的不仅是自身 的防治义务，也承担区域环境恢复、环境保护的义务。而环境容量限度也要求开发者除 缴纳资源补偿费、环境恢复费外，亦应对容量占用相应补偿。而环境基金缴纳、污染防 治的外部费用在商品和劳务价格上的反映，都是受益者补偿的实践。
其三，环境损害赔偿责任方式拓展——“私法性”的环境责任保障制度的制定。新防 卫社会论者格拉马提卡认为传统责任概念强调个人违规应受的惩罚性义务，而国家一方 则只强调刑罚的权利，却忽略了国家或社会也可能是致害因素；从而提出以“反社会性 的指标及其程度”取代“责任”。(注：王晨：《刑事责任的一般理论》，武汉大学出 版社，1998年版，第107-112页。)这实际上是对责任“社会性”和“伦理性”肯定，但 是严格责任、无过错责任等客观归责原则仍非万全之策。特别是在“事故时代”，环境 侵权具社会性，而损害社会化又必导致责任社会化。故各国应调整环境损害赔偿责任构 成要件、为降低企业经营风险并保证受害人获充分补偿，避免侵权人支付能力不足或责 任人无法确定，或因侵权人赔偿负担过重影响社会发展，政府在污染者负担原则基础上 ，除规定传统责任方式外，应制定相应“私法性”环境责任保障制度：如责任集中制度 、“私法性”环境责任担保与保险制度等。
②以代履行制度为媒介，发挥政府的非权力行政功能
“三同时”与限期治理都是典型命令控制式，在目前环保中仍不可或缺。它们都强调 排污者的个体责任，强调自己履行，但随着污染集中治理与环保产业化发展，强调“三 同时”与限期治理制度都可能导致重复建设和效益低下。且民主化发展需要行政机关变 简单“命令”为“服务”，更多运用“柔性”方式，如行政合同、指导、奖励等非权力 方法，更注重相对人意志，给予充分选择，使行政双方更趋平等，适应相对人需要，减 少抵触情绪，在柔和氛围内实现环保目的。因此三同时、限期治理、环评等传统环境法 律制度的完善，需要充分发挥政府柔性行政功能，为市场机制在环保中的运用创造条件 ，通过计算与比较法律和社会成本，择优选用代价最小的责任形式或责任形式组合，最 终实现“经济、社会与环境效益统一”。
③构建“公法性”社会保障体系，发挥政府的衡平填补机能
“公法性”社会保障机制是基于现代社会福利思想、连带思想而建，它包括社会保险 、行政补偿和国家给付等多种形式，进而组成“公法性”社会保障体系。从历史角度看 ，最初构想以保障劳工为目的，其后逐步拓展到公民生活和意外事故，但非直接源于环 境公害。而环境公害所致损害，在某种意义上属不可避免的社会性权益受损，其赔偿已 成为社会安全保障的新课题。且因环境损害责任的特殊性与复杂性，使“私法性”环境 责任保障制度在实践中存在不足，(注：如保险制度的对象存在局限性，因为风险的可 能性与不可预见性、人身伤害及财产损害的损害存在是保险关系的成立要件，因此那些 具累积性、复合性，具一定程度必然性的环境侵权行为，就会因其不是自然灾害或意外 事故等风险所造成而被排除；同样动植物及其生境、自然景观、生态环境以及自然资源 等环境利益的损害，则会因其非人身、财产损害而被排除。)需“公法性”社会保障机 制补充。
其一、社会保险。它是相对于商业保险的非盈利性社会福利制度，以国家制度的特别 法为依据，由政府组织实施，用保险方式对污染受害者救济。如1973年日本颁布的《公 害损害健康补偿法》，在法律上确立了公害损害补偿制度。这项制度旨在迅速、公正地 保护公害受害者，是一项以污染致害者的缴纳金，通过行政程序，对受害者实施的福利 事业。
其二、行政补偿。(注：戚道孟：《环境污染损害赔偿责任社会化问题初探》，2001年 环境资源法学国际研讨会论文，第4页。)行政补偿制度是指根据有关法律规定，以行政 手段介入环境侵权损害的赔偿，由政府以征收环境费，环境税等方式设立补偿基金，并 设定相应救助条件，以基金补偿保障损害赔偿迅速、有效、切实实现。其中环境费、税 是指利用环境资源者要交纳环境使用费或资源税的制度，包括排污收费和资源税费。但 就征收对象而言，以往多向直接责任人征收，这种个体责任倾向有必要变革：a，排污 收费可提前至污染物产生环节而不仅限排放环节；b，资源税费征收对象由直接开发、 利用者拓展至资源使用和消费者；c，设环境资源税，因为排放污染，环境开发、利用 与消费都是资源利用，受益者应予必要补偿。当然环境税、费应保证专款专用，特别是 用于补助重点污源治理及区域综合治理和保护，补助区域、流域中因开发利用资源而受 到制约的地区，补助区域性环境复原项目等。另外在侵权责任人确定情况下，基金组织 保留向加害人追偿金的权利。通常情况下，在环境侵权行为人偿付能力不足，根本不具 偿付能力、无法确定加害人、受害人需救助而民事诉讼缓不济急等情形下，该制度有适 用必要。
其三、国家给付。它是指因加害人以及相关的责任保险人、财务保证人等的支付能力 有限，致使受害人无法获得适当赔偿时，由国家以政府财务给予补偿或给付，从而负担 部分损害赔偿责任。传统上国家一般不介入和干预私法损害赔偿纠纷，因为在国家与社 会分立以及市民社会的自主存在优先于国家的理论之下，私人性的民间往来以及由此产 生的损害或不公平，应当由私人自己通过合理性判断来加以回避、归属或在损害发生时 向加害人求偿，因此只要市民社会能够运作，国家便应以旁观者身份而不随意介入私法 损害赔偿纠纷，以免造成不当干涉。但就环境损害而言，其的特殊性使致损者有时单凭 个人财力很难负担，故国家在加害人赔偿能力不足时出面承担部分赔偿责任，对国民经 济和社会秩序均极为必要和重要(注：邱聪智：《公害法原理》，台湾三民书局股份有 限公司，1984年版，第96页。)。如德国《原子能法》第36条规定核损害的赔偿额超过 最高赔偿限额的，在一定限度内，由联邦负责赔偿等。
以上除了政府传统意义上的责任者及其责任范围界定的职能外，无论是环境责任代履 行制度的实施、“私法性”的环境责任保障制度的制定、还是“公法性”社会保障体系 的建构，从根本上更是“污染者负担”原则的重要组成，是使“污染者负担”原则具有 生命力的保障，也是“私法自治”受限制，“私法公法化”现象产生，“福利国家”与 “积极给付行政”的兴起的结果与表现，而这些现象没有“需求诱致”的机制是无法实 现的。
应当说，在法律责任与非法律责任之间、在各种类型的法律责任之间经常会有一个较 模糊的区间，这使得责任之间会有一定的流动性。在这一区间范围内，人的法律选择的 主动性更为突出，责任的具体形态也呈现更丰富的多样性。社会关系的性质在影响人的 选择的同时也就决定了责任的流动性。“社会本身更内在地体现着对它进行社会调整的 种种限度，社会调整方式的选择要体现社会关系的自身要求，责任设定的根据也在于此 ，法律责任的合理性也根源于此。”(注：叶传星：《论设定法律责任的一般原则》， 载《法律科学》，1999年第2期，第1415页。)因此责任实现环节及各组分间不是排斥或 替代的，而应是补充和辅助的，不同价值间的协调不仅是责任体系化的目标，同时还法 律责任的实现的保障。而这种责任承担由单一转向多元，由分立转向合作的转变，正是 “污染者负担”原则提出的立足点。因此总体而言，环境责任的制度体系应包括环境保 护个体化和社会化责任制度，并且在这两种制度中，个体化责任是环境保护责任的基础 ，而社会化责任是环境保护深度发展的必然，只有两者结合才能以“代履行”增进效率 ，以“受益者补偿”体现公平，真正实践污染者负担原则，才能实现由点源控制向流域 、区域和点源控制相结合，实现从污染控制向污染控制和环境资源综合保护相结合。
三、余论
国家/社会不再是此消彼长，而是一个多维的开放体系；而提高行政效益关键也不在于 集权程度，而是其自发性机制与激励机制的构成，这也正是“多中心自主治理结构”的 存在基础。但“全能全权型”政府不仅会导致自由的“不当缺席”，且不利自主性意识 培养与发挥，同时“命令控制中心主义”也因欠缺自主性机制诱导，已面临“合法性危 机”与“合理性压力”，故须实现“多元化”变革，拓展行政方式，实现管理向治理发 展，建构基于“市民认同”的“自主自律内生秩序”。而温州的三大内在运行机制的经 验，能为此种变革提供借鉴；也为环境问题解决提供了一个很好的借鉴摹本，因为它们 在本性上是可以契合的，以主体的利益追求为驱利机制，以不同主体间的合作与竞争为 权利维护手段、资源配置方式，以政府与其他主体的利益平衡为激励机制，其目的就是 为了在各方主体都能参与的情况下寻求一种稳定的、长期有效的资源(包括环境资源)利 用方式，其将在更为广泛、更为深远的层次上来解决环保与经济发展、社会进步之间的 冲突。同时也给我们带来进一步的思考：如环境问题的解决有许多自己的特性，还包含 许多一般理论所无法解答或解决的问题；“温州模式”的研究视角尚待转换(如如何从 环境保护角度去研究“温州模式”的内涵及其运行机制、去研究社会及经济体制的转型 等)，而若仅从经济领域去研究“温州模式”无法真正充分发挥其的潜力与示范功能。 环保与经济发展的衡平需求也给我们提出了新的课题——研究领域的界限必须被打破， 守着研究领域分流窠臼的作法既无战略也不经济，我们必须实现传统研究领域界限的突 围，并夯实温州“环保内涵”，为温州模式走“环保经济双赢模式建构路径”，真正实 践温州模式的内生式超越提供思路。当然这种契合性思考仅是一个开始，尚有诸多问题 都需要我们进一步去思考与解决。
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