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中图分类号：D262 文献标识码：A 文章编号：1671-394X（2008）02-0003-08
我国反腐败与廉政建设的基本战略，是在“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的反腐倡廉方针引领下，以建立健全“教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系”为战略目标。这一战略目标遵循着两条基本途径：一是全面加强监督体制与机制建设，着力提升专门监督机关的监督能力；二是积极推进党内民主制度的建设，夯实反腐倡廉的政治制度基础。党的十七大提出了一系列“政治体制改革需要继续深化”的重要举措，尤其是“完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制，选择一些县（市、区）试行党代表大会常任制”的提出，是“更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败”的策略选择，具有伟大的创新意义。
一、党代会常任制的基本内涵及演进过程
党代会常任制是党内民主制度的核心，是变“对上负责”为“对下负责”的创新性制度。即从根本上改变现行政治制度所带来的两大结构性问题：一是权力过度集中，党的主要领导无法监督到位；二是决策缺乏民主，公共决策缺乏民意，随意性太大。
具体而言，党代会常任制是指：“党代会年会制、全委会常设制、党员任期制，三者统筹兼顾，相互制约，互为补充”。其基本逻辑是：第一，通过党代会年会制，确保党代会的宏观决策权和对全委会、纪委的监督权，维护党代会最高决策机关和最高监督机关的地位；第二，通过党的全体委员会常设制，对接党代会，履行党代会休会期间的宏观决策的执行权和部分具体决策权，解决权力过度集中的问题，屏蔽主要领导权力滥用的风险；第三，实行党代表任期制，即党代表真正成为党代会的权力主体和民意代表，在任期（5年）内，依据《党章》和《党内监督条例》等党规党纪赋予的职权，行使党内民主决策权和对党代会、全委会和纪委的监督权。
中国共产党自1921年成立以后，1922年二大通过的党章、1923年三大通过的修正党章、1925年四大通过的第二次修正章程、1927年6月中央政治局受五大委托通过的第三次修正章程决议案，以及1928年六大通过的党章，都规定每年召开一次党的代表大会。从实际执行情况看，六大以前，大致上做到了每年召开一次党代会。但六大以后直至1945年七大前，由于战争环境等原因，整整17年都没有召开党的代表大会。这期间，党的代表大会的职权基本上由中央委员会和中央政治局代理行使。考虑到年会制难以贯彻，1945年七大通过的党章将党的代表大会改为每隔三年召开一次，期间可以举行党代表会议。
第一次提出党代表大会常任制思想的是毛泽东。1956年4月28日，在中共中央政治局扩大会议上，毛泽东提出：“是否可以仿照人民代表大会的办法，设常任制代表。我们有人民的国会，有党的国会，党的国会就是党的代表会议。设常任制代表有什么好处呢？就是可以一年召开一次代表会议。我们已经有十年没有召开党的代表大会了，有了常任代表制度，每年就非开会不可。”
第一次正式提出党代表大会常任制问题，并从制度层面加以设计的是邓小平同志。邓小平在党的八大会议上所作的《关于修改党的章程的报告》中说：“为了把党的民主生活提高到更高的水平，党的中央委员会在党章草案中，决定采取一项根本的改革，就是把党的全国的、省一级的和县一级的代表大会，都改作常任制，多少类似各级人民代表大会那样”，“这三级代表大会一律每年开会一次”，使之“成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关”。党的八大后，1957年至1958年初，全国各地都召开了本届党的代表大会的第二次或第三次会议。1958年5月，党中央召开了第八次全国代表大会第二次会议。但1958年5月以后，党的民主生活出现不正常现象，党代会常任制没再继续实行。
党的十一届三中全会以后，随着党的工作重心的转移，面对不断变化的新形势，党的代表大会在党和国家的政治生活、经济社会发展中的地位日益凸显，健全和完善党的代表大会制度、维护代表大会的权威、充分发挥代表大会作用显得非常重要。从1988年开始，中央有关部门先后在5个省的12个市县区进行了党代表大会常任制的试点工作。但由于在理论指导、制度设计等方面的不足，十六大前，全国首批开展党代会常任制试点的12个县市，除浙江的绍兴市、瑞安市、台州市椒江区和山西的晋中市榆次区、和顺县等5个市县区还在试点外，其他7个单位已停止试点工作。
二、现行党的代表大会制度运行中存在的问题
从目前情况看，党的代表大会制度主要存在4个问题和不足。
（一）党的最高权力机关的控制力有待进一步加强
从时间段上看，党的代表大会每5年召开一次，长于远期规划，短于具体操作，权力控制缺乏连续性。在社会形势日新月异的情况下，对很多重大问题不能及时做出权威性的决策，其居于党内最高地位的权力只能让渡给具体的执行机构——委员会，对委员会代为履行职权的情况则缺乏有效控制，致使权责不相称。
从组织结构上看，代表大会是立法机关，是政策的制定者；委员会是执行机关，是政策的执行者，二者是权力授受关系、领导与被领导关系。按照这样一种权力架构，党的代表大会控制力的大小与委员会执行政策的好坏应该成正比例关系，党的代表大会对委员会的控制力大，则委员会就认真执行党的代表大会的决议决定；如果党的代表大会对委员会控制乏力，就难以防止委员会执行决议变样，甚至另起炉灶。按照现行党的代表大会制度，从代表大会到党的委员会，再到常委会，类似于金字塔形的权力结构体系，其法定权力大体上是从前往后递减的。但是，在实际操作中，这种权力关系被搞得比较模糊，甚至被颠倒过来，形成一种倒金字塔形权力结构，党的代表大会作为最高权力机关的权威没有得到应有的维护，其对自身产生的组织机构的控制力很软弱，缺乏刚性。
从管理幅度看，党的代表大会的管理幅度太大。作为党内最高权力机关，应该更加突出党内立法权的权威，不应该过多地涉及一些具体事务。从目前情况看，这种立法权除了体现在修改党章、换届选举等方面外，对经济、政治、文化、社会发展中的一些具体问题管得太多。由于党代会召开间隔时间太长，待问题信息传递到党的代表大会时，大多已经过时，没有了实际价值。所以，党代会制定法规的权力也就自然让渡给了委员会。
（二）代表作用发挥应更充分
1.代表的产生方式不够科学
党员是党的主体，党员代表的产生方式实质上直接涉及党的代表大会制度的合理性、合法性及其功能的发挥。从我党现行代表大会制度看，党执政的环境已经大大改善，代表的产生也已经执行了选举原则，但选举的过程还存在不少问题：一是缺乏程序性。基层党员和党组织推荐候选人后，党的领导机关的“集中”（或叫“平衡”）显得较为模糊，缺乏程序性，最后的结果往往成为领导人意志的体现或领导机关内定方案的实现方式。二是缺乏竞争性。候选人确定后，未能安排竞争性演讲之类的形式让党员了解候选人的履职能力，而是由有关组织进行考察确定。
2.代表的权利应得到更有效的保障
从选举权看，虽然实行了一人一票制，但由于差额选举的比例很小，甚至是等额选举，这种票选实际上很难保证党员自由、独立的选择权。从代表权行使的时间段看，党代表的权力仅局限于开大会的那几天，会议结束了，责任和义务也就完结了。即使是在开会的那几天，党代表把更多的时间用于评议委员会的报告，独立地提出问题的时间受到很多限制。同时，由于党代表长时间不参与党代会事务，知情权受到一定的限制，对党内情况了解不充分，甚至对一些重大问题不知情，势必影响到其选择权、参与权的行使，影响其行权能力。另外，党代表对党组织和领导干部的质询权也没有具体的保障措施。
3.代表构成不够合理
《中国共产党地方组织选举工作条例》对代表的构成比例有明确的规定，但在实际操作中，因为不同类型党员有交叉现象，比如：专业技术人员中担任领导干部的占哪个类别，妇女中的领导干部占哪个类别，不好区分。最后导致党代表中领导干部的比重高达75％以上，党员代表的产生未能充分兼顾党内不同层次的党员的利益。有一点必须指出：领导干部都是党内的精英，其议事能力相对普通党员来说要强，但党的代表大会不是党的工作会议，其价值取向在于反映党内不同阶层的意志，汇集党内各种需求，实现党内民主，而不完全是为了解决经济社会事务中的具体问题。可以说，在代表性方面，一个农村的普通党员比一个农业局长更了解农民需要什么。所以，我们在强调代表议事能力的同时，不能形而上地搞唯能力论，必须考虑中国的实际情况，充分考虑国情、党情。
（三）决策制度应更科学
党的代表大会的主要职能包括：党的全国代表大会具有修改党章的职权，除此以外，党的全国代表大会和地方党的代表大会具有三项职权：一是听取和审查全委会和纪委的报告；二是讨论本地区范围内的重大问题并做出决议；三是选举同级党的委员会和纪律检查委员会。前两项内容实际是决策权的履行，只不过第一项是间接决策，第二项是直接决策。党的代表大会闭会期间，其决策权由党的委员会代为行使。无论是党的代表大会的决策，还是党的同级委员会的决策，共同的特点是属于群体性决策。
群体性决策的优点是决策民主、集思广益、贯彻实施顺利。但由于群体性决策的择案规则比较复杂，不同的择案规则产生的效果不同。由于我们党实行的个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央的组织制度，这就决定了我们党的代表大会制度在决策方面还存在不少需要改进的地方。从决策范围看，党的代表大会5年才召开一次，决定了其决策的事项内容大而虚，大部分是方针政策性的，一些具体事务，如事关全局的重大决策、经济发展的重大项目、党政主要领导干部的任命以及关系到人民群众切身利益的重大事项，都是由党的委员会决策完成，实质上是由党的委员会的常委会决定的。从决策权力大小看，党的代表大会的决策方式主要是代表听报告、讨论、提意见，代表处于被动的位置，党的委员会想通过的报告，就基本能通过，代表的主体地位得不到有效保障。从议事规则看，无论是党的代表大会还是全委会、常委会，表决大都是采用举手方式，最终的结果往往是一致通过。任何一项决策，如果得到与会人员的一致赞成，其表决效果都值得推敲。即使现在我们党的代表大会制度里增加了代表质询权等权利，但要做到真正的质询，真正的畅所欲言，仍需要勇气。
（四）监督制约还需进一步加大力度
党的代表大会既是党的最高领导机关，同时也是党的最高监督机关。但从目前情况看，党内在权力的监督制约方面还存在许多不够合理的地方，权力过分集中、监督机制脆弱已经严重影响了党的建设，并成为党内腐败的一个重要根源。
1.权力授受关系不清，监督缺乏权威性
在现行党的代表大会制度中，存在一个授权者不能对受权者进行监督的缺陷。以党的全国代表大会为例：党的代表大会选举产生新一届中央委员会、中央纪律检查委员会（“两委”）之后，党的代表就完成了他们的使命。该届“两委”的工作报告，由下一届代表大会的党代表们进行审议，在这5年的时间里，党代表并没有对“两委”进行监督。也就是说，每一届党代表审议的“两委”报告，是由上一届党的代表大会所选举产生的“两委”的报告。由于他们之间并不存在选举与被选举、授权与被授权的关系，因而也就难以形成监督与被监督的关系。地方各级党的代表大会制度存在同样的问题。也就是说，“两委”名义上是同级党的代表大会产生的，但实质上他们是上一届党的代表大会产生的，而那一届党的代表大会已经不再履行党的最高权力机关的职责了。
2.专门监督体制不够顺畅，监督缺乏应有的独立性
《党章》第43条规定：党的纪律检查委员会在党的中央委员会领导下进行工作。党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作。该两条款的内涵可以概括为三点：一是明确了纪委在党内的专门监督机关的地位；二是明确了纪律检查机构的双重领导体制；三是纪律检查委员会受同级党委领导和监督。
这两项规定在加强党的建设方面有着积极的意义：一是树立了党的纪律检查委员会在党内监督方面的法定权威，使党内监督工作有了明确的主体。二是明确了中央及以下纪律检查机构必须接受同级党委的领导，避免了同一级党组织出现“两个核心”，有利于政治稳定。三是有利于纪律检查机构在工作中正确处理部分与整体的关系，推动全局工作的开展，并在此基础上取得党委的支持，推动反腐倡廉工作的开展。四是有利于纪律检查机构在业务上取得上级纪律检查机构的支持和指导，较为客观地履行监督和执行纪律的职责。
如果进行深入的分析，上述体制在领导与被领导、监督与被监督的关系上存在三个逻辑悖论。
（1）纪委与同级党委在监督关系上主客不顺。纪委和同级党委都是党的代表大会选举产生的，他们共同对党的代表大会负责，二者只是分工不同而已，之间没有相互负责的关系。落实到监督工作上，纪委作为党内专门的监督机关，对党代会产生的任何党组织都有权监督，对同级党的委员会也不例外。但由于在人、财、事三权上，各级纪委常委会委员和纪检干部的提名、任命、调动，纪检机关的经费、福利等都掌握在同级党委手中，纪委与同级党委事实上形成一种领导与被领导的关系，使纪委对同级党委的监督很难到位。如果同级党委及其领导成员接受监督的意识强，纪委还能部分地履行职责，反之，纪委的监督能力则大打折扣。在监督工作机制上，对一些重大案件，纪委必须要向同级党委汇报工作，最终决定权在同级党委，这可能会导致有的案件查不下去。尤其是涉及到同级党委领导成员的案件，一旦同级党委抱有“家丑不可外扬”的心理，纪委就很难进行查处。
（2）纪委与党代表大会在监督关系上主客脱离。没有监督的权力必然会导致腐败。纪委是党内监督的专门机关，那么纪委行使监督的权力由谁来监督？从权力授受关系看，党的代表大会是最高决策机关和最高监督机关，只有党代会有权对纪委进行监督，但党代会5年才召开一次，怎么监督？纪委不是生活在真空里，只要掌握着一定的权力，就存在着腐败的可能性，近几年纪委内部违纪违法现象呈上升势头，如何加强对纪委的监督，是摆在我们面前的一个新课题。
（3）上级纪委对下级纪委业务领导缺乏权威。对一些具体案件，如果纪委的结论得到同级党委的认可，上级纪委就不能轻易予以改变。即使确实要改变，也要征得做出决定的党委的同意。如果做出决定的党委拒不改变，上级纪委只能通过做出决定的党委的上级党委予以改变。在这个过程中，上级纪委的权威性就显得比较软弱。现在有人提出纪委实行垂直管理，脱离同级党委的管辖，这从纪委业务开展上有一定的可取之处，但在现行党的代表大会制度下，从法理上又很难找到依据。所以问题的症结，不在于是否垂直领导，而在于如何调整纪委与同级党委的关系。因此改革现行的党的代表大会制度显得非常重要。
三、党的代表大会常任制试点情况
十六大后，广东、浙江、湖北、四川、山东等省开始选择部分市县进行党代会常任制试点，有的省是在原来试点的基础上进一步深化试点工作。全国有代表性的试点市县区有：浙江台州市椒江区，湖北省罗田县、宜都市，四川省雅安市，山东省威海市，深圳市宝安区等。
（一）有代表性的试点模式
1.椒江模式
（1）年会制与党代表常任制。每年召开一次党代会年会。有关党建、经济和社会发展等重大问题，都要在党代会年会上讨论，并形成决议，指导年度各项工作落实。
（2）委员制。党代表变成常任后，椒江区委取消常委会，改由委员会直接负责闭会期间党的工作。重要决策部署、重大问题决定、重要人事任免、大额度资金使用直接由委员会决定。委员由代表大会直接选举产生，且代表资格届期内有效。同时，党代表直接选举区委领导。
（3）票决制。区管干部任免实行委员会无记名票决制度，得票超过到会委员的1／2为通过。
（4）党代表听证制度。区委对重大问题、党员群众关注的焦点问题，事先提交代表团讨论或向代表发送征询意见书，或组织党代表恳谈，听取代表意见，然后进行决策。
2.罗田模式
（1）年会制和党代表常任制。实行党代会年会制。党代会由过去的5年召开一次，改为每年召开一次。党代会年会的主要任务是听取和审议县委、县纪委工作报告和县人大党组、县政府党组、县政协党组的书面工作报告；讨论和决定全县政治、经济、文化、社会发展和党的建设方面的重大问题；对县委委员的年度工作进行评议。
（2）党代表直选制。党代表由过去的间接选举改为竞争性直选。罗田县的党代表由党员直接提名，通过竞争性选举，由所在选举单位的党员直接投票产生。
（3）县委委员制。取消了县委常委会，由党代会选举产生的委员会代行其职能，在党代会闭会期间领导党的日常工作。书记办公会成为委员会的议事机构。实行委员制后，县委全会由“虚”变“实”，成为县级党代表大会的常设机构，领导全县党的日常工作，执行代表大会决议，对代表大会负责，接受代表大会监督。
（4）重大事项表决制度。党的代表大会前，广泛征求党代表对会议议题和需要表决重大事项的意见建议；会议中，让党代表充分发表意见，对涉及全县长远性、根本性的重大事项，提交全体党代表进行投票或采取其他方式表决；闭会期间，对全县经济建设、党的建设、精神文明建设、干部任免等重要事项，由委员会民主决策。书记办公会在决策中起着酝酿议事和协调作用。
（5）考核评议制度。全体党代表对县直机关部门的班子建设和整体形象进行考核投票。按照评议制的要求，要把县委委员工作业绩的评判权交给党代表。按照委员会新的工作运行规则，每个委员都要向党代会提交述职报告，还要根据评议结果写出自查报告，交县委讨论；对委员考核分为考核投票和信任投票。
3.威海模式
（1）年会制和党代表常任制。
（2）评议监督制度。由党代表在年会上对市委、市纪委领导班子和市委委员进行评议监督，重点围绕思想政治素质、组织领导能力、工作作风、政策水平、工作实绩、廉洁自律等方面。在代表大会召开期间，党代表可以对市委、市纪委委员提出质询。
（3）工作通报及征求意见制度。市委每半年向代表通报一次工作情况，不定期地向代表通报中央、省委和市委的重要会议精神，以及涉及全市经济建设、社会发展、党的自身建设等方面的重大决策和重要部署。市委在做出重大决策前，采取多种形式征求代表的意见和建议。
（4）对代表的评议监督制度。每年由代表所在选区或所在基层党组织，在年度评议党员时对党代表进行评议。党代表要进行述职。对评议中不合格票超过30％的，进行组织谈话诫勉；超过50％的，责令辞去代表资格。
（二）三种模式述评
椒江模式、罗田模式和威海模式都实行了年会制、党代表常任制，这是实行党的代表大会常任制的基本内涵，但三种模式又各有特点和不足。
1.特点述评
椒江模式更加注重权力的制约。一是取消了常委会。党的领导机构变成了党的代表大会和委员会两个层次，代表大会成了真正的最高决策机关和监督机关，重大事情由年会决定，委员会成为名副其实的执行机关，领导党的日常工作，贯彻执行代表大会的决策。二是委员会委员人数减少，不设候补委员。这既避免了权力过分集中，又保证了集体领导的效率。三是形成了委员会新的领导方式、工作方法。委员会工作的日常事务，在委员会内以民主集中制原则进行决策，然后由有关部门和分管委员实施。这种做法，对于我们如何调整和理顺党代会、委员会和常委会之间的关系，提供了一种新思路。但由于打破了原有的“三会”权力运行模式，对原体制的冲击过大，不利于保持政治连续性。
罗田模式更加注重党内民主。一是实行了重大问题票决制。对领导干部任免、重大资金安排、经济社会发展重大决策事项，由全体委员采取无记名投票方式表决。二是实行了党代表直选制。实行了竞争性选举，党员直接选举党代表，改变了以往选举的民主程度不够的状况。同时，党代表候选人经过答辩、演讲等过程，有利于整体素质的提高。
威海模式一个最大的特点是实行市、县（市）、镇三级联动，在所辖的乳山市及该市的部分镇推行了党的代表大会常任制，并在镇级实行了党委班子由党代表直选制度。最大的亮点是，在党代表组成人员中，有来自农村和私营企业的代表，有的还成了市委委员，有一名外商独资企业的党员成了党代表。但威海模式没有从根本上解决现行党的代表大会制度民主程度不够高、权力运行机制不够科学等问题。
从总体上看，党的代表大会常任制试点工作开展得比较顺利，但随着工作的不断深入，新体制和旧的组织结构不协调、理论指导滞后等问题暴露得越来越明显，还存在一些问题。
2.存在的问题
（1）关于常任制的核心价值观问题。在试点工作中，对党代会常任制的认识和实践都存在着一些值得注意的问题。一些地方只是把常任制作为党委领导下发扬党内民主的一项具体工作，或然性很大；不少党组织对常任制的认识远没有达到最高决策机关和最高监督机关的境界，在实践上缺乏积极性和突破传统的权力过分集中体制的决心；在制度机制的设计和实践上，基本上囿于党内传统的权力格局，尤其是常任制的监督功能明显弱化。
（2）关于设立党代会常设机关问题。实行党代表大会常任制后，党代会在闭会期间必须有一个组织载体，才能更好地发挥作用。从试点情况看，各单位都设立了类似党代表联络办公室之类的机构作为一种常设机关，这种做法的优点是避免增加新的职能机关，减少党务成本，符合精简高效的原则。但这个新设机关挂在党委的组织部门，实际上还在原来的组织体系内运作，很难体现最高领导机关的权威性。
（3）关于党代会的代表问题。从试点情况看，有三个问题必须引起重视：第一，党代表人数过多。从实际操作的角度看，代表人数过多不利于深入讨论问题和审议议案，从而使民主受到限制。第二，在党代表中领导干部所占比例过大，普遍占到了70％以上。第三，党员代表产生的程序不规范，公开程度不够。党代表的产生，在基层党员和党组织推选候选人后，由党的领导机关进行“集中”，显得较为模糊，公开性和可监督性不够，有时往往成为领导人意志或领导机关内定方案的实现方式。
（4）关于党代会与党委、纪委的关系问题。党代会常任制要解决的核心问题是党内权力结构问题，使党代会成为真正的党的权力机关、决策机关和监督机关。从试点情况看，在解决党代表个人行权层面、扩大党内民主层面，都有不小程度的改进，但在党代会、党委、纪委的职能划分上，基本没有触动原有的权力格局，党的委员会集决策、执行、监督于一身的状况没有得到改变。
（5）关于党代会、全委会、人大会的议题重叠问题。每年召开一次党代会，对全局性工作进行部署，与接下来的党委全会、人大会的议题基本是一致的。从降低行政成本的角度讲，会议过多会造成严重的浪费。从宪政的角度看，党代会召开过频对人大会的权威是一种削弱。
四、对党的代表大会常任制的基本构想
以上分析说明现行党的代表大会制度在部分环节上已经不太适应改革开放的新形势。提高党的执政能力和领导水平迫切要求实行党的代表大会常任制。但这是党的政体的重大改革，必须慎重考虑，周密部署，逐步推行。
（一）实行党的代表大会常任制的路径选择
实行党的代表大会常任制，就是要确立党代会作为党内最高权力机关的地位，通过较长时期的改革，逐步建立起以党代会为权力中心的党内领导体制。
（1）党内权力逐步向全委会和党代会转移。改变实际运作中存在的常委会取代全委会、全委会取代党代会，党代会的权力集中在常委会特别是集中在少数主要领导手中的权力关系倒置、权力流失与改向的现象。党内权力逐步从常委会过渡到全委会和党代会，由党代会、全委会、常委会行使不同层次的决策权，过渡到党代会和全委会行使不同层次的决策权，取消党委常委会。
（2）逐步建立起在党代会领导下的决策权、执行权和监督权相互牵制的权力格局。党通过代表大会立法、决策、监督，实施统一领导，保证党的团结统一。建立党代会领导下的决策机关、执行机关和监督机关分设的领导体制，党代会履行决策权，全委会履行执行权，党代会和纪委履行不同层次上的监督权。
（3）对党代会时问安排进行调整。由5年召开1次，改为每5年召开1次全体代表大会，履行包括换届选举在内的党代会的一切职能。5年期间每年召开1次代表会议，履行除选举之外的其他职能。
（二）党的代表大会常任制设计架构
1.建立竞争性选举制度
无论是现行的党的代表大会制度，还是党的代表大会常任制，都是一种代议式民主，党员是党的主体。这样一种民主形式，党员代表的产生是一个至关重要的问题。可以说，党代表的产生实质上直接涉及党代会常任制的合理性、合法性及其功能的发挥。党代表人选一般有两种情况：一种是现任党委班子成员，或拟进党委班子的人选，这种人选由党委指定分散到各选区选举，不占选区党代表的名额；另一种是分配到各选区的名额。不管哪一种情况，都必须严格按照产生党代表的程序，采取自下而上的方式由党员经过充分酝酿后选举产生。可以将广东省惠州市的“两上两下”法与湖北罗田市的平等竞选法融合到一起。占选区名额的代表的选举，先由支部党员大会推荐，报上级党委。上级党委根据推荐情况，结合组织考察情况，按照界别比例，研究确定人选名单，连同直接分配到各选区、不占选区代表名额的候选人选名单，在选区公示后进行正式选举。正式选举前，选举机构要向选举人介绍被选举人基本情况，被选举人要与选举人见面，并发表竞选演说。正式选举时，实行无记名投票。
实行竞争性选举最大的好处是保证代表的素质，党代表不是一种荣誉称号，而是要参政议政的，是要管大事、议大事的，只有高素质的或具有普遍代表性的代表才具备相当的参政议政能力。
2.调整权力机构的设置
党的代表大会常任制的核心是要维护党代会最高决策机关和最高监督机关的地位。所以，最重要的工作是对党内权力进行重新划分。这种划分应坚持三个原则：一是“护法”，即维护党代会的权威；二是限权，即不可使某一权力机构处于难以控制状态；三是顺政，使各权力机构相互牵制，但不能相互掣肘。关键要解决三个问题。
首先，必须设立党代会常设机构。如果没有行使权力的常设机构，最高领导机关的地位就有名无实。
其次，要削减党委的权力。目前的党委职权存在诸多弊端：一是权力过大。集决策权、执行权、监督权于一身（前文已有论述）。二是管理层次太多。全委会、常委会、书记办公会，整个党委整天忙于大量的事务，根本没有精力议大事、抓大事。三是决策不科学。书记办公会本不是一级议事机构，但现实中，只要是书记定下的事情，就基本上是最终的决策。再加上信息不畅通，就很难保证决策的科学性和合理性。
再次，要明确和强化纪委的职权。现在纪委在职权方面处于十分尴尬的地位。一是职权不明确。按照党章的规定，纪委是党内的专门监督机关，但党章同时又规定，纪委协助同级党委组织协调党风廉政建设和反腐败斗争。既然是协助，一方面表明无权做主，所有的工作都是建议性的；另一方面权力没有边界，“纪律检查是个筐，什么都可以往里装”。二是职权太弱。从目前情况看，纪委的工作手段是强硬的，比如“双规”、“双指”，令腐败分子闻风丧胆，但具体到个案（主要是指大要案），是否深查细究，对人的处理与否，纪委必须向同级党委汇报。三是职权不够实。比如纪委最主要的职能是保证党的路线方针政策在各地的贯彻落实，而这项工作本是各级党代会的工作，纪委监督起来不免乏力。
基于以上分析，笔者建议对各权力机构进行重新划分：设立党代会常务委员会，对党代会负责，向党代会报告工作，主持闭会期间党代会的日常工作。取消党委常务委员会，全委会改称执行委员会，职能限定为党代会的执行机构，向党代会报告工作，设立书记处，负责协调执行党代会决议的执行工作。纪委机构不变，但职能作出调整，即专门监督全委会的执行工作，纪委原有职能进行重新划分：将政府监察部门的职能划分出去，将部分全局性的监督职能划归党代会，纪委要向党代会报告工作。
3.调整权力机构的职权
按照公共管理学观点，职权设定的原则是因职设权。按此原则，应对上述机构的职权进行调整。
（1）党代会的主要职权。在党章规定职权的基础上，增加以下内容：第一，讨论本地区范围内党的建设、经济和社会发展的重大问题并作出决议；第二，听取和审议党的路线方针政策在本地区范围内的贯彻执行情况；第三，听取和审议代表议案办理情况的报告；第四，听取和审议党代会常委会、全委会、纪委会的工作报告；第五，选举、增补和罢免党委委员、纪委委员；第六，对党委委员、纪委委员进行质询。第七，对领导班子和领导干部年度或任期工作进行考核和测评。
（2）党代会常务委员会的职权：第一，听取和审议重要决定、重大事项、重要人事任免、大额度资金使用情况（三重一大）；第二，组织对执行委员会和纪委年度工作进行评议。第三，对下级党政正职、党委政府部门主要负责同志的任免，提名党代会投票表决；第四，负责抓好本地党的建设的日常工作；第五，负责抓好本地各级班子和干部队伍建设的日常管理和考核工作。
（3）执行委员会的职权。执委会实行委员负责制，对照《中国共产党地方委员会工作条例》，对原有职权进行调整：第一，对贯彻落实党代会决议问题作出决策，并组织实施；第二，对本级各部门完成任务的情况进行评议认定；第三，听取和审议各委员工作情况汇报；第四，自觉接受党代会和纪委的监督。
（4）执委会书记处的职权。第一，主持执委会日常工作；第二，协调各委员开展工作；第三，对各委员和各部门工作进行考核；第四，对各委员的思想、作风、廉洁、勤政等情况进行监督；第五，定期听取主要项目、重点工程进展情况的通报。
（5）纪委的主要职权。除党章规定的职权外，增加三项内容：第一，自觉接受党代会的监督，接受党代会的评议；第二，对各级党组织和主要领导干部落实党风廉政建设责任制情况进行考核；第三，对执委会落实党代会决议情况进行监督检查。
4.与党代会、人大会、政协会的关系
党委在党内重大问题决策、重要干部任免前，应通过召开政协会等形式与政协委员、政协代表进行民主协商，发挥政协民主监督和参政议政职能；逐步改变目前政协过多地参与协商政府事务的现象，真正体现人民政协“政治协商”的职能，实现政协工作重点向参与党的建设、党的重大问题决策等参政议政职能的转移。党代会应将主要职能和职责定位在健全和完善党内民主、加强党内监督、改善党的领导上。党代会、人大会应各自按照宪法、法律和党章的要求，明确各自的职权范围，而不能越俎代庖，避免出现“以党代法”、“以党代政”的现象。
收稿日期：2007-10-25
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