邻里回避运动的治理：台湾的经验与启示_风险社会论文

邻避运动治理：台湾地区的经验和启示，本文主要内容关键词为：台湾地区论文,启示论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      邻避(“Not In My Back Yard”，简称“NIMBY”)，即“不要在我家后院”，指公民都不希望将那些能够为整个社会带来福祉，但会产生一定负外部效应的设施建在自己家附近。邻避既是一种态度、一种运动，也是一种政策失败的表现。邻避运动指在现代化与都市化的过程中，许多集体消费之必要公共设施与非集体消费之生产设施，面临因设施之外部性扩散，而引发设施周边居民反对与抗争的现象。自20世纪70年代中期，美国出现因垃圾处理设施选址引发的一系列邻避运动后，世界各国及地区都不同程度地受到了因邻避设施选址而引发的邻避运动的挑战。台湾地区的邻避运动开始于20世纪80年代初，其后，抗争事件呈快速发展之势。

      一、台湾邻避运动的特点

      随着经济的成长和人民生活水平的提升，台湾地区不断兴建垃圾焚化炉、电厂、加油站等各种公共设施，加上戒严令的解除以及人们环境保护和权利意识的高涨，导致邻避运动接连不断。丘昌泰教授将2001年以前的台湾邻避运动发展分为4个阶段：以中小型工厂污染为抗争对象的萌芽阶段(1981-1986年)；以石化业及核能设施为诉求焦点的高潮阶段(1987-1991年)；以设厂为抗争主题，并与全球化议题挂钩的转型阶段(1992-1996年)；以电厂和焚化炉为主体的成型阶段(1997-2001年)。虽然，邻避运动在世界各国及地区都存在，但在不同的国家有其不同的表现形式，台湾地区的邻避运动主要有以下两个特点。

      (一)邻避运动的边陲化

      台湾的邻避运动并不是由精英阶层发起并主导的由上而下的运动，大多数是源自“爱乡爱土”的草根运动，具有强烈的地方性。邻避运动所动员的对象都是当地居民，而且通常只限于邻、里、村等较小的基层单位，外界介入不多，他们往往通过成立自救会等组织，捍卫自己的家园。与我国大陆地区当前邻避运动多出现在城市特别是大城市不同，台湾的邻避运动虽遍及各县市，但多发生在乡镇，其中受工业化冲击较大的乡镇发生的次数较多。特别是“一县市一焚化炉”政策的实施，使得台湾乡村的抗争运动一波接着一波。在1980-1996年期间，台湾乡村和都市的邻避运动事件数量分别为901件和301件，乡村的抗争事件是都市的3倍，乡村邻避运动的件数和发生频率远远高于城市，特别是处于边陲的乡镇地区爆发的环境抗争次数占了邻避运动的绝大部分。大林镇反焚化炉抗争运动就是邻避草根运动的典型。大林镇位于嘉义县北端，抗争事件发生时全乡10 392户，共36 238人，是一个典型以农业为主的经济不发达的边陲小镇。因为该乡青壮年严重外流，当地居民多为老人和幼年人口，冲突事件的主体是老农夫和农妇，他们站在第一线与厂商、镇公所进行抗争。2001年4月11日，乡民们以举办“联合护土祈安祭典”仪式来阻止厂商进场。他们请来舞龙狮的阵头，并摆了好几十桌流水席，堵住唯一进场的道路，反对焚化炉复工。造成邻避运动边陲化现象的主要原因是，决策部门在进行邻避设施选址时，采用的是“最小抵抗路径”(Least resistance path)原则，将邻避设施建在特定的地点及特定人群的生活领域中。所谓这些特定地区一般都是偏远与贫穷地区，而特定人群，则是各弱势族群。正是因为这样的决策思路，导致了“环境殖民”现象，过去，这些地区的在地居民由于缺乏环保意识和社会动员能力，只能被迫接受这些设施。但随着民主进程的加快，居民开始意识到环境的重要性，便不惜采用各种方式进行抗争，邻避运动不断增加。

      (二)邻避运动的泛政治化

      邻避运动不仅涉及权利和利益问题，也是关切到政治更迭和社会稳定的问题。在台湾，邻避运动经常被政治人物作为政治竞争的诉求议题，成为各种政治势力竞相表现和操纵的公共空间和政治舞台。冲突发生的当地政治人物，下至村长、乡镇代表，上至县市议员和立委等各级民意代表，都利用邻避运动这样的政治机会，主导体制外的社会运动力量，积累个人政治资源，以赢得选举。在台湾，因为在地居民反对邻避设施的建设，要求公投或提起当地行政首长罢免案的事例并不鲜见，其中最典型的案例是“核四兴建案”。在台湾，“反核”有时是“反独裁”的同义词，“反核”人士旗帜鲜明地指出，他们反对的是核能资讯不公开、民众参与不够的威权政治决策方式，认为其中的决策过程是不透明的黑箱作业，充满了威权主义的色彩，要求政府以整体利益为重，以公开讨论、尊重民意的方式抉择核能政策，甚至有些反核运动者将自身的主张定位为“权威与民主”的抗争。1994年，民进党主席林义雄先生为争取核四公投宣告禁食，6天得到了超过10万人的声援。但是当年立法院仍表决通过了核四的八年预算，于是催生了“核四公投促进会”，民进党继而将“反核四”列为其党纲的行动纲领。2014年，修了20多年还没建成的台湾第四核电厂，又再次陷入了声势浩大的反核风暴，3月初，台湾爆发了近10万人的反核大游行，台湾“反核”再次成为政治秀场，反核运动演化为“政治对决”“公民投票”的政治事件。

      表1 邻避运动的管理对策

      

      二、台湾治理邻避运动的主要经验

      邻避问题对于世界各国及地区来说，都是一个难题。台湾地区邻避运动有30多年的历史，在处理不断涌现的邻避运动中，台湾逐渐探索出一些处理的原则，形成一套体系和运作模式(见表1)。

      (一)风险消减

      邻避运动的产生主要源于公众对邻避设施可能产生的潜在的威胁生活品质与财产价值风险的感知，源于对风险不确定性的担忧。一般来说，专家从技术角度定义风险，而公众对风险的认知更多来自于主观感受。在邻避设施中，公众认为核能设施带来的风险最大，其次分别是大型石化厂区、一般化学工厂、垃圾掩埋场、地区焚化炉等。如果公众认为某项设施带来的健康风险越大、财产损失越多，伤害速度越快、损害可能性越高、可控制性越低，邻避效应就越明显。如果设施在运营过程中能严格控制令人厌恶的成分(恶臭、空气或水源污染、戴奥辛危害等)，邻避情节将会舒解。因此，为避免邻避运动，就要防止邻避设施可能产生的不良影响，尽量降低可能发生的污染及其污染程度，并根据设施造成负面影响的可能性，通过为居民提供应对可能损害的保险性措施，来减轻居民的预期恐惧与不安，弱化产生冲突的动机(见表2)。

      台湾的风险消减方案主要有三种形式：一是安全保证与环保标准。邻避设施如果符合安全保证和环保标准，在建设时可以减少民众的冲突行为。1995年，台湾通过《环境影响评估法》，规定公共设施或企业投资项目的审议过程中，业主必须提交《环境影响评估报告》并向当地民众说明。二是环境监测。为保证设施在运营过程中达到安全保证与环保标准，政府会派员监测其操作过程，社区居民也可委托专业团体或环保团体进行不定期监测，并随时向公众提供资讯，以消除民众心理上的恐慌。三是环保协定。政府和在地居民签订环保协定或公害防止协定，协定中明确环保标准、损害赔偿和对业者违约时的处罚，如果没有达到约定的标准，业者应当立即停止设施的营运，直到达到标准后才能继续经营。

      表2 风险消减方案对民众态度的影响

      

      (二)经济引诱

      邻避设施最主要的特点是利益与风险的不对称，设施所产生积极效应为广大地区的使用者共享，但其产生的负面影响却由设施附近的居民来负担。早期台湾“邻避行动”有一个响亮的口号——“鸡屎拉在我家后院，鸡蛋却下在别人家里”。因此，在治理邻避运动中，通过金钱或非金钱等方式补偿民众因设施的建设所承受的风险、不确定的心理压力、财产权自由开发的限制或房地产的下跌等损失，增进地方福祉，是一种极其重要的解决策略。

      台湾面对公共设施环境污染所造成的邻避问题，常以制度性的经济回馈方式作为解决方案(见表3)。比如减免电费、减免土地相关税赋、给予奖学金、设立公园、图书馆、运动中心、温水游泳池供附近民众免费(或打折)使用等。台湾的回馈案例可以溯源自1987年的林园事件和1990年的五轻设厂案。特别是林园事件，当时经济部长陈履安承诺由各石化厂赔偿居民约新台币13亿元，换取居民停止围厂抗争活动，创当时台湾公害史上最高赔偿额。虽然有人认为，补偿有可能被视为“贿赂”而引起反效果，或可能被视为一种“救济”而非补偿，充其量是达成“环境正义”的一种“亡羊补牢”的手段，但是经济诱因在邻避设施建设过程中仍扮演举足轻重的角色，经济性回馈制度的推行，大大降低了集体行为的凝聚力，有助于转变公众的态度和矫正公共设施的负外部效应。

      表3 台湾各县市垃圾焚化厂营运阶段回馈金制度

      

      (三)民众参与

      威权时代的邻避决策多采用的是“决定-宣布-辩护”模式。邻避决策只需经行政机关内部的讨论，甚至领导人的指示即可达成。虽然有咨询专家的意见，但未必受到重视，大众则大多成为与决策无关的群体。随着台湾民众权利意识的高涨，这种单纯由上而下的决策方式受到挑战。也因此，在邻避运动中当地居民往往会发出这样的质疑：“为什么决策规划过程中没有告知我们，直到结果确定后才被告知？”也正是因为缺乏完善的沟通和参与机制，常常会造成公众对专家与精英体系的信任危机，引发邻避运动。有学者认为，邻避运动不仅反对政策分析家将他们的家园作为政策目标，同时也反对政策分析家对问题的界定方式，以及反对以政策官员及科技专家掌握政策最后决定权的决策模式。因此，邻避决策参与的时机、范围、程度成为影响民众是否接受设施的重要因素。台湾比较常用的民众参与方式有四种(见表1)。一是提供资讯，即政府主动向民众提供充分正确的信息。二是问卷调查或民意访谈，让民众在匿名的情况下表达自己的意见。三是召开公听会，让设施各方利益主体彼此交换自己的观点，通过互动达成协定。四是协商，即通过面对面的沟通和讨论，各自作出让步和妥协，以合理解决问题。有学者指出，协商或民主审议至少可以发挥以下功能：促进集体决策的正当性；鼓励提出对公共议题具有公益性的观点；促进相互尊重的决策；协助公民、官员及专家修正在集体决策过程中所可能犯的错误。当然，为了提高民众参与的效度，必须建立一系列的机制，确保每一个人都能在自由及自愿的情形下进行参与，保障每一位公民在决策过程中能够被平等地加以对待，保证协商的持续性，并使参与者享有平等的资讯获取机会。

      三、台湾邻避运动治理启示

      近年来，由于垃圾处理厂、核电厂、污水处理厂等邻避设施的兴建，我国大陆地区的邻避运动也不断增多。从厦门PX事件、上海磁悬浮沿线居民的抗议行动到广州番禺垃圾焚烧厂建设事件，再到大连PX项目事件和四川什邡公众抵制钼铜冶炼项目等，说明我国大陆地区的“邻避运动”已达到高潮，甚至有人认为，我国大陆地区已经全面进入“邻避运动时代”。在我国大陆地区邻避运动频发且又缺乏解决经验的情况下，台湾地区邻避运动的演进历史以及在治理邻避运动中遇到的问题及成功的经验，可供参考和借鉴。

      (一)以“环境正义”理念为支撑，实现社会正义

      邻避运动不仅表现为“小我”与“大我”的取舍，更凸显了风险不公平分配于少数人群或低收入、“低话语权”弱势地区的“环境不正义”。环境不正义是自由市场经济结构性扭曲的结果，当金钱向上流社会流动时，许多经济的外部性或因环境污染所产生的社会成本却由非主流社会或弱势群体来承受，导致“金钱往上流、污染往下游”。环境正义主张，包括少数民族及弱势团体在内，皆有免于遭受环境迫害的自由，每个人、每个社会群体对干净的空气、水和其他自然环境有平等的享用权，保证社会资源的公平分配和资源的永续利用以提升人民的生活品质。虽然将邻避设施建于人口稀少地区，可以减少对大多数人所造成的风险，但这样的政策本身却无法证成当地居民必须接受这样的负担、以成就他人福祉的正当性。环境正义要求，政府应该同等重视每一个人的利益与福祉，在执行每个政治性决定时，应平等考量每一个人的利益，不能为成就多数人的利益而牺牲少数人的利益。

      面对邻避运动，依据环境正义原则必须解决以下两个问题。

      一是必须客观审慎地衡量这些设施建设的必要性。例如：面对日益增加的垃圾问题，台湾当局一度将焚化炉作为解决垃圾问题的最终手段，台湾的焚化炉数量越建越多，甚至出现了焚化炉垃圾进场不足的状况，以焚化为主的垃圾处理政策受到了质疑，民众会重新考量和评估是否需要设置焚化炉。大林反焚化炉抗争事件中，当地居民明确指出，嘉义县政府已在鹿草乡斥资兴建大型焚化炉，而且大林镇当地也另开垃圾掩埋区，大林没有必要兴建焚化炉。广州番禺垃圾焚烧厂事件的抗争者们也提出了通过垃圾分类、回收和利用而实现减量的政策倡导，以反对将焚烧作为垃圾处理的主要手段。因此，在每个邻避设施兴建之前，必须要有审慎的评估过程，以免造成不必要的损害，从源头上防止不正义现象发生。

      二是校正环境利益分配时强势群体对弱势群体行为的不正义现象。罗尔斯曾提出正义的两个原则：每个人对与所有人拥有的是广泛平等的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利；社会和经济的不平等应这样安排，使它们在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益；并且，在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放。依据罗尔斯的第二个原则，当该社会成员在社会上或经济上须面对难以避免的不平等时，必须促进其“处境最不利”的成员能够获得最大的利益，也就是要通过社会的再分配和补偿程序，使社会成员尤其是利益受损群体能取得较平等的地位。如果说邻避设施的兴建是不得已的“恶”的话，必须对因为邻避设施建设和营运中的环境不正义行为而受害的群体给予合理且充分的赔偿，使其身心所受到的危害得到弥补和复原。

      (二)引入公民参与，创新治理方式

      过去，邻避设施的建设和管理通常采取的是“自上而下”的单向管理模式，整个过程缺乏公众的参与。邻避项目一般先由内部决定，然后宣布实施，突袭式进行建设，最后在遭受质疑时，则以专家的意见和现代科技的发展足以控制风险为由，试图强迫居民接受。在无法说服公众的情况下，大多以项目“暂停”“暂缓”而搁置，这样的处理方式不能从根本上解决问题。从这个意义上说，邻避抗议运动挑战的是自上而下的社会管治模式，因此，治理邻避运动必须实现治理模式的创新，特别是要引入参与式治理模式。参与的基本观点认为，官僚体制内的专家无法获得制定政策所需要的全部信息，甚至得不到正确的信息。因此，如果排除公众对重要决策的参与，将会造成政策上的失误。在对待邻避设施的问题上，不同利益集团由于各自不同的利益关系对之有不同意见。例如：社区居民主要关心其健康与财产是否受到不良影响；社区的企业团体可能关心其生意(如旅游业)是否受到不良影响；政府主管机关只关心其主管的法规能否顺利执行；而民选的首长比较关心其竞选连任是否会受到影响；开发者希望其设施能顺利建设并有效运转。这些受邻避设施影响的团体都有权对设施的兴建和管理发表意见。

      在地居民参与邻避运动治理需做两个方面的工作。一方面，积极主动公开与邻避设施相关的资讯信息。以往，政府和企业都担心主动宣传会强化邻避设施的负面影响，妨碍工程的实施，故意隐瞒。但在信息时代，新媒体的发展无限扩大了民众信息来源的渠道，隐瞒只能加大民众对政府和企业的不信任。与其如此，不如主动发布信息，了解民众的心声，建立政府与民众的良好互信关系。另一方面，持续良好的对话和沟通。公共政策应通过对话过程产生，特别是对复杂困难的决策，政府更不应限制参与而应鼓励参与，主动与民众沟通。虽然，良好的风险沟通，不一定能保证风险目标的顺利达成；然而，不当的风险沟通，必定会激化冲突，造成管理上的困难。以台湾大林焚化炉事件为例，面对抗议民众黑箱作业的质疑，厂商代表居然以“该公司兴建焚化炉的讯息早已在网上公布，可自行上网了解”来回应，然而对于一群上了年纪的老农民而言，他们基本不会操作电脑，怎么可能上网了解信息呢。在这种情况下，抗议民众怎么可能耐心地听那些专家、官员说一些他们听不懂的所谓解释呢。这样的回应，不仅无效，反而容易激怒民众。因此，只有诚心倾听民众的意见，了解居民的需求，鼓励民众参与，通过持续有效的沟通，才能从根本上化解民众对政府的不信任，解决邻避运动，真正实现环境正义。而“环境正义≠环境不正义+回馈制度”，只有通过协商对话，在当地居民愿意接受的情况下，“环境正义=环境不正义+回馈制度”这一公式才能成立，才真正符合环境正义的理念。

      (三)注重永续发展，建构社区生活共同体

      面对邻避运动，当前我国大陆地区许多地方政府往往出于维护稳定的考虑，采取息事宁人的态度，有的马上宣布“停建”，有的无原则地满足民众的要求，以高昂的代价“一赔了事”。而且地方政府认为，只要设施建好了，民众就不得不接受。事实上，邻避设施的兴建仅仅是邻避问题的开始，绝不是终点。在邻避设施运行过程中，如果不能严格执行环保标准、履行回馈协议，不加强与当地居民的沟通，缺乏适当地在地管理措施，随时都有可能再次引发邻避冲突。有效的解决办法只能是坚持永续发展的原则，无论是设施运行企业还是在地居民必须树立“共同社区”的理念，建立共同的社区认同感，共同营造社区，成为社区生活的命运共同体，共享社区福利。

      对于邻避设施的建设和运营者来说，要成为当地居民的“好邻居”，在规划邻避设施时就要做好社区远景的营造计划，并征求社区居民的意见，而不是事后被迫出于赔偿或补救去建立一些设施。在设施运营过程中，积极为社区居民创造就业机会，主动邀请居民参与环境监测与控制，减少对当地居民的负面影响，真正与社区居民融为一体。在社区共建中，台湾新竹垃圾焚烧厂就是一个成功的案例，焚烧炉规划时，厂商专门邀请著名华裔建筑设计师贝聿铭设计焚烧炉的外形，兴建后主动做好社区绿化，不让周围居民闻到任何异味，焚烧厂还辟出专门的区域开设恒温游泳馆和灯光球场等，供当地社区居民免费使用，而且当地环检署也搬到焚烧厂办公，不仅让社区居民放心地居住在这里，还让焚烧厂成为社区居民休闲娱乐的好去处。作为社区居民，也必须认识到，邻避设施已客观存在，必须与之共存，要重新建立对邻避设施的认同感，积极参与设施运营中去，建设性地解决设施运营中存在的问题，使设施更多地发挥积极社会效益，从而实现邻避设施与社区居民共生共荣的局面，打造大家共同的幸福社区家园，变“邻避社区”为“迎臂社区”。

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