化解地方政府债务的目标设计与制度选择，本文主要内容关键词为：地方政府论文,债务论文,目标论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前世界范围的金融危机使中国宏观经济增速放缓，中央适时启动新一轮积极财政政策，各地也配合中央投资项目加大了配套资金的投入力度。在这样的宏观背景下，地方政府显性、隐性赤字规模都将进一步放大，尽快设计化解地方政府债务的战略目标及配套制度架构，已经凸显出其防范债务风险、保障财政安全、遏制金融危机向财政危机传导升级的现实意义。那么如何评价、界定、量化各种形式的地方政府债务？怎样才能适度控制并有效化解地方政府长期累积存压的巨额债务负担？这既是中国政府、学术界乃至全社会关注的重要问题，也是尚待破解的遗留难题①。本文试图从新的理论视角给予解答。
一、化解地方政府债务亟须创新量化方法
1998年积极财政政策实施以来，以世界银行专家白海娜提出的政府债务分类方法为基础②，国内涌现出大量的地方政府债务的研究文献。可达成普遍共识的观点包括：中国的省、市、县、乡四级地方政府均隐含着一定程度的债务负担，并且数量与行政级别在边际上呈显著的累退性分布；地方政府负债主体不仅包括各级地方政府及其所属职能部门、事业单位、公益性社会团体，还包括一些具有政府背景的企业；大量已经逾期的或有、隐性债务积压在基层财政，很多县乡财政部门仅能通过技术手段维持预算收支年报中的虚假平衡；由于各级政府偿债职责不清、事权界限不明，地方政府债务并非局囿于地方内部自行化解，一旦累积债务额超出基层财政的承受能力，势必逐级向上转嫁偿债压力，直至冲击中央财政安全；化解中国的地方政府债务，应适度赋予地方政府举债权、多方筹资且多措并举削减债务存量、适当控制债务增量、完善相应的政策与制度体系等③。但由于目前尚未形成与中国地方经验相容的债务估测、预警方法，基于不同研究进路所提出的债务控制化解策略尚缺乏在统一目标约束下的有效整合。
为了量化地方政府债务，国外一般采用“线性指标体系”、形象地以“警戒信号灯”监控债务规模，并针对危险警源采取相对应的控制化解措施④。其基本理念是：首先，从不同视角设定一套详细的指标体系，内含债务负担率、债务依存度、还本付息率、违约债务比率等指标，尽可能全面反映债务期限、结构、余额、违约等情况；其次，根据以往政府债务风险的发生概率，辅以计量方法或经人为判断方式设定每种指标的风险临界区间，风险程度越高的区段警戒级别也越大；再次，通过判定每项指标处于何种警戒信号灯区，针对已明显跨越安全警戒线的债务指标采取相应的债务控制和化解策略。由于国外政府间财权事权划分明确、统计资料相对完备，中央财政能够利用这套量化思路及时监控、调节下级政府的债务运行情况。
鉴于线性指标体系所具有的简易、直观、操作性强的优势，国内诸多文献沿循其基本思路分析中国宏观经济中蕴含的政府债务风险，但引介到地方政府债务领域，线性指标体系却难以克服如下问题：(1)指标设置。完整涵盖各种债务类型是决定线性指标体系适用性的关键，但国内多数研究只是针对直接显性债务设置了相应指标，或有和隐性债务大多不在考察范围之列。由于指标选取随意性较大，研究结论也相差甚远、难以统一；更主要的是，中国地方财政普遍存在社保基金缺口、粮食企业亏损挂账以及各种政府担保债务，仅以显性指标反映债务风险是片面的，甚至可能是误导的。(2)基础数据。中国地方政府长期以来不具备发债权，但各级地方政府在经济发展过程中或受可用财力束缚，或在政绩考评机制激励下追逐短期利益，往往绕开预算法的相应规定隐匿举债，债务总量到底多大目前尚无定论。特别是基层财政，往往通过列收列支、买卖税款、拨款空转、寅吃卯粮等手段掩饰债务，“削足适履”谋求收支平衡，研究人员很难掌握真实有效的基础数据。(3)主导警源。由于整个经济系统是开放而复杂的，一些指标很可能是其他指标以非线性方式作用后的内生结果，从而危险警源未必是带来风险的主导警源，由此配套衍生的债务控制化解策略难免有“头痛医头、脚痛医脚”之嫌。事实上，针对跨越警戒线的指标所采取的防控策略，往往在解决凸显问题的同时诱发了其他伴生问题，而核心策略仍游离于政策目标之外。(4)风险测度。分析债务风险程度时，国内文献一般在“线性指标体系”的基础上衍生出“风险预警指数”，即通过将指标归类、赋权重，逐层汇总将指标值转换成概念化的预警指数，利用指数值测评风险规模。但这种研究方法的多重共线性、结论不稳健、无法做动态预测等问题，遭到学术界比较多的质疑。
由此看来，破解中国地方政府债务的遗留难题，不能再遵循传统研究范式。我们可以通过对债务传导模式、层级架构、量化思路的理论阐释，从公共经济学、制度经济学、博弈论等理论视角重新解读地方政府债务的形成机理及潜在威胁，进而设计出化解债务的渐进性战略目标及配套制度安排。理论界业已提出的诸多应对策略应融合到不同阶段的目标之中，依重点、分步骤操作实施；而制度安排可视为实现化解目标的外部约束条件。
二、中国地方政府债务：传导模式、层级架构与量化思路
(一)传导模式
当地方政府由于资不抵债而处于“破产”境地时，上级政府承担救助责任是世界范围内的普适经验，于是，理论上地方政府债务会沿着从低到高的行政链条依次传导、逐级转化，最终全部成为中央财政的债务负担。但中国地方政府债务的传导模式又有其区别于国外的特殊形成机理，需要做更细化的考察。
图1 地方政府债务的循环传导路径及传导模式
举债本身并非导致地方政府债务危机的充要条件，在对举债项目实施可行性论证、债务能够及时清偿的前提下，地方可以迅速解决财源不足的弊端，拉动本地经济实现持续较快增长。一些经济相对发达的东部沿海地区，政府举债规模超过落后地区，但其经济发展速度能支撑高债务总量；而财政风险相对集中的落后地区往往大搞形象工程和政绩工程，却不考虑投资项目能否取得稳定而持续的利润流，项目失败后，投资冲动造成巨额亏损拖欠又会使潜在的偿债压力与日俱增⑤。从这个角度分析，地方政府债务的传导机理可表述为：当以往多头举债形成的密集偿还期到来时，如果政府财力严重不足，或者投资项目失败难以按时归还借款，会产生大量债务违约和逾期；逾期债务逐年累积，势必给财政带来巨大偿付压力，使各级政府或者采取隐匿手段寻求预算外财源，或者降低预算内某些项目的支出标准，造成为弥补隐性赤字而继续举债的恶性循环。当逾期债务累积存压到一定程度，而地方政府迫于经济和社会压力又不得不履行清偿义务时，债务的逐级传导转嫁也就成为必然。
正如图1所示，以逾期债务为链接媒介，地方政府债务形成两个相互区别又紧密联系的循环传导过程：其一是地方政府内部的循环传导，其二是地方政府与中央政府间的循环传导。地方政府债务在地方内部的传导模式是显性化的，从地方政府举债到产生大量拖欠、延期、挂账、缺口等政府逾期债务，再到为弥补债务赤字而继续举债，这样的传导模式普遍存在于各级地方政权，特别是县乡政府。而地方与中央间的传导模式更趋隐性化，在全面危机爆发前，逾期债务以隐匿形式堆积在地方。由于中央政府需承担最终的“兜底责任”，很多文献把地方财政风险看作中央政府的“或有隐性负债”；而中央对地方的无限救助责任成为对地方政府负债的一种“隐性担保”，激励地方政府逆向选择扩大举债规模。
(二)层级架构
由中国地方政府债务的传导模式可进一步引申出债务层级架构，以便探求有效化解地方政府债务的政策突破口。中国地方政府债务既表现出政府债务的一般规律，又有其鲜明的异质性特征。我们可以根据这些不同特征，厘清通常赋予地方债的口语化表述，重新予以归类界定。
首先看原始举债。如前所述，原始举债并非地方政府债务传导转化的深层次诱因，只有当地方偿债能力不足时，才会向上级财政转嫁风险。国内学术界早已认识到单纯考虑举债规模而不分析偿债能力是债务分析的薄弱环节，但即便对原始举债规模的分析，也大多在概念上没有界定清楚。例如，口语化表述中经常提到的各种缺口、欠款、挂账并不能归属原始举债范畴，而是举债后由于清偿能力不足形成的各种债务违约和逾期。进一步分析，地方政府的原始举债当然可以归属到白海娜所提出的四种债务范畴，但林林总总的原始举债其实也可以简单归并为两类：有限期界债务和无限期界债务。有限期界债务指在法律和契约约束下有明确偿还期限的债务，属于地方政府的主动举债，主要用于地方财政的资本性项目支出，如政府投资项目借款、对外主权借款、基础设施和公共设施建设劳务支出等；无限期界债务则是政府为履行其公共职能和社会稳定需要而在政权存续期间始终会面临的债务诉求，属于地方政府的被动举债，主要用于地方财政的消耗性项目支出，如公教人员工资支出、社会保障支出、环保支出、突发事件应急处理等⑥。将两种债务分类方法结合起来，有助于设计与之相对应的化解策略。
财政风险主要来源于债务违约。如果各级地方政府有能力自行消化各种原始举债，那么债务既不会在地方和中央间反复循环传导，又不会使风险累积扩散到中央财政难以应对的局面；但当地方财力不足以按期偿还有限期界债务或满足无限期界债务支付需求时，就会出现债务违约和逾期，债务风险也随之凸显。我们分别从流量、存量两个角度考察债务违约情况。从流量角度界定的债务违约可称之为“新增违约”，考察期限以年、季度或月计量。如果以同财政预算周期相一致的“公历年”作为考察期限，那么新增违约是每个财政预算年度期间新出现的债务违约额，通常的口语化表述是“新增粮食企业挂账”、“新增社保基金缺口”、“新增工资拖欠”、“新增基建项目欠款”等。新增违约逐年“滚雪球式”累积，便形成作为存量概念考察的“逾期债务”，即各种缺口、欠款、挂账的历史余额。当然期间也可能对以往债务违约予以部分清偿，俗称“清欠历史旧账”，将清欠额扣除后即可得逾期债务的精确规模。逾期债务这一概念的引入，恰恰弥补了现有文献仅考虑举债规模而不分析清偿能力的缺陷⑦，有助于我们剔除各种扰动因素后捕捉到引致风险的主导警源。
由此，我们可确定出中国地方政府债务的三梯度层级架构：原始举债→新增违约→逾期债务，其相互关系是：原始举债未能及时清偿形成新增违约，新增违约逐年累积构成逾期债务，为削减规模庞大的逾期债务又可能形成新的原始举债，这也正是地方政府债务传导模式的形象化体现。
(三)量化思路
欠缺同中国地方经验相容的债务估测、预警量化方法，始终是化解地方政府债务的最大掣肘。受定性研究视角所限，国内已有文献提出的债务化解策略大多缺乏数据支撑，仅通过批阅前贤论著而泛谈理论，削弱了理论与实践的有效衔接与融合；而以线性指标体系做量化分析又很难规避前文所述的各种问题。
根据中国地方政府债务的层级架构，其量化思路可作如下几方面设计：(1)量化原始举债规模，应掌握每种债务的举债总量和分期偿还约束，并根据有限期界和无限期界债务作区别分析。有限期界债务一般规定了偿还期限、期数、本金、利息、违约赔偿，其总量和余额的量化程序相对直观；无限期界债务是各级政府在每个财政预算年度都会面临的债务诉求，这个过程是重复而连续的，不妨将分析视角缩小为以预算年度为考察期的流量支出，考察年度内不再细分偿还期，而是通过对冲或加总将预算年度内的支付需求予以归并，其优势是有利于简化后续测算程序。(2)新增违约是地方政府债务传导、累积、转嫁的起点，量化时需要掌握考察年份内每个偿还期的实际还款或支出数额，实际还款额低于应还数额时，便出现新增违约，地方政府债务的循环传导由此展开，债务风险也逐步累积扩散。无论哪种债务类型，都存在地方经济和财力发展较快从而提前还款的可能性，这将使新增违约出现代表风险程度有所减缓的负值，但发生几率不大。实际测算时，新增违约与地区总产值的周期性波动应具有一定的反向交替特征。(3)逾期债务是地方政府债务累积存压的直接体现，也是导致地方政府债务风险和财政运行风险的主导警源。新增违约的历史累积额扣除“清欠历史旧账”后，净值即为逾期债务存量，随新增违约在零值上下的震荡而呈一定的反复波动趋势。因此，新增违约决定了逾期债务的边际增减，如果地方政府并未履行清欠义务，新增违约等同于逾期债务的边际变动额。所以，当一个地区持续出现欠债形成的新增违约时，即便年度违约额并不大，也会使逾期债务叠加扩张到财政难以为继的局面。(4)对债务风险状况的评估、预测应围绕“逾期债务”这一中心环节展开。可用消除量纲后的逾期债务占地区总产值比率作为相对衡量指标，根据历史警情险兆、区域横向对比和国际经验确定风险阀值，并利用以增长比率反映的弹性指标观察风险变动趋势。预测风险状况时，以概率论和随机过程方法设定权重递增的概率分布函数⑧，根据以往年度由于财力薄弱造成债务违约并转化为逾期债务的情况，估算后续偿还期债务余额转化为逾期债务的可能规模，结合区域经济发展评价结果预判风险走势。
由于缺乏有效的量化方法，或有及隐性债务的测度问题在多数文献中被回避。基于上述分析框架，或有及隐性债务的量化思路如下：对各种政府担保债务来说，需研究担保债务转化为政府直接债务负担的比率，估算给政府带来偿债压力的担保债务额度，即将测算出来的新增违约、逾期债务和风险状况用经验比率值加以修正；而对于国有企业经营亏损和人员安置、金融机构不良资产、突发性公共事件处理等无限期界的或有隐性债务，可根据用款部门与财政部门之间互动博弈后的财政实际补助额，结合以往风险处置情况确定实际补助额与需求额的缺口⑨，进而测算其新增违约、逾期债务和风险状况。
三、化解地方政府债务的渐进目标设计
鉴于中国地方政府债务的隐匿性、强传导性和错综复杂性，化解债务不可能一蹴而就。那么，如何才能按照中国现实国情、地方财力状况和债务轻重缓急程度设计出渐进性的化解战略目标，并在大的目标指导下整合各种具体应对策略？结合对地方政府债务传导模式、层级架构和量化思路的分析，设计化解战略目标时，应注重切断地方政府债务在上下级财政间的传导链条，通过贯彻风险自担理念、安排偿债基金和选择适宜制度，将其控制或化解于基层风险源。
(一)调节总量：严控举债规模
地方政府举债是债务累积、传导、转嫁的初始关口。自“分权让利”的市场化改革以来，各级地方政府都有非常强烈的投资冲动。伴随增长过程的竞争观念以及以增长为核心的政绩观，使“抓机遇、争资金、上项目”成为地方共识；而政府部门自身难以克服的“X低效率”问题，也意味着尽量扩大预算外资金规模的动机，迎合了地方官员带有自利色彩的执政偏好。很多地区不顾自身经济与财力条件举债投资于生产建设项目，产业结构趋同、产能效率低下、重复建设严重始终困扰着中国的经济体制转轨进程；更有甚者将举债资金直接用于政府耗费的非生产性支出，造成对民间盈利性资本和消费的“挤出效应”。由于中央和地方政府间的偿债责权事权尚未明晰界定，财权上移、事权下放的财政管理改革取向，使地方政府在承接教育、环保、卫生等多重事权的同时却未获得相应的财力，从而更加重了地方政府规避预算法律约束的举债动机。如果将中央政府看作提供区域性公共产品和实施行政、经济事务管理的委托方，将地方政府看作相应的代理方，那么，中央政府对地方政府并未通过明晰界定偿债事权的方式施加契约约束；地方政府也清楚中央在“隐性担保”中对地方政府举债采取了“默许”的态度，于是，这样的制度框架会在“道德风险”驱使下助长地方政府举债冲动，冲击中央财政安全。
化解地方政府债务的首要目标在于，严格控制和适度调节地方政府举债务规模，从源头上规范地方政府的举债行为。当前中央财政通过代地方发行债券的方式，开始赋予地方政府适度举债权。但地方政府应加大对项目实施可行性的前期研究，确保举债项目在地方经济发展状况和财力条件允许限度内，获取稳定的投资回报并能及时清偿；而中央也应调整传统政绩考评观念，结合对地方政府举债能力、偿债责任、还债信用的综合评判，确定地方政府发债融资的允许规模，引导地方政府合理举债、适度举债。对于社会消耗性举债项目来说，一方面有赖于中央与地方间财权与事权的清晰界定，还原中央对区域外溢性强烈的全国性公共产品(如义务教育、环境保护)的支出责任；另一方面，当务之急是遏制地方官员通过隐匿举债手段扩大自身预算掌控规模，用于建造楼堂馆所、购买公务用车、出国考察等自利性的纯消耗支出项目，蚕食本能满足公共福祉的有限财政资源。为分散偿债压力，地方政府应调整政府债务期限、利率结构，避免未来还款过分集中；而调节举债规模的终极目标是应达到债务资金投放、回收的良性循环，以及政府职能的正常履行和机构的合理运转，使举债总量在逆经济周期波动中全面盘活。
(二)控制增量：防范新增违约
严控举债是化解地方政府债务的初步战略目标，相比而言防范新增违约显得更为关键。由于大多数地区目前并无足够财力清偿历史积压的逾期债务，在调节举债规模基础上，有效规避各种途径的新增债务违约、强化地方政府对本级负债的当前偿债责任，也就成为控制风险的核心步骤。在地方政府与中央政府的博弈中，中央政府并未明确承诺当地方出现债务危机时的救助责任，承诺的缺失进而延伸到地方各级政府之间，使债务扩张→违约→再扩张→再违约成为地方政府的理性选择。在地方官员的效用函数中，既有追逐政绩和行政升迁的强烈激励，又不用承担债务违约的即期成本；而社会公众由于监督、谈判成本高昂以及掌握的信息量不足，往往对地方政府违约采取“理性忽视”的态度，事实上也难以构成对违约行为的外部硬约束，结果政府信用缺失的低廉成本及背离“贝克特效应”的地方官员利己偏好，进一步助长了地方政府的违约动机⑩。此外，财力薄弱使基层政府无力保障预算年度内的所有支出需求，只能捉襟见肘安排可用财源，甚至压缩社会保障、公教人员工资发放等具有民生性质的支出，造成消耗性项目违约。为保持预算平衡，地方财政往往将支出缺口转嫁给部门，通过预算外收费方式能够“自给自足”的部门尚可维持运转，不具备收费职能的部门只能“曲线自救”，致使欠款、挂账、应补未补款等各种违约现象成为财政与职能部门博弈后的非均衡常态。
控制新增违约的战略目标在于，即便地方不能尽快削减逾期债务，至少也不会使其在持续违约的过程中叠加扩散到财政难以应对的局面。这就需要上级财政部门明确对下级部门的救助责任，释放“有限救助”信号，使基层政府形成一种良性预期：新增债务违约需要本级政府承担成本，上级部门未必施以援助之手。这将逼迫地方政府在最初的举债环节便开始考虑债务能否及时清偿，尽自身最大努力预防违约，未能有效控制新增违约的地方官员将面临地方人大质询乃至被追究行政责任。中央政府也可采取第二道防线控制新增违约，即通过财政法令形式要求地方政府设置偿债基金，其来源包括年度预算拨款、财政结余调剂、债务投资项目效益一定比例的划转等。设置偿债基金的初期目标可定位为控制新增违约规模，即当地方政府预算年度内的举债项目出现拖欠时，及时动用财政储备金化解风险。这就要求地方政府根据其经济发展速度、财政赤字总量、偿债基金预留份额等数据，研究每个预算年度所允许的最大新增违约额。控制新增违约的终极目标是使其在不超过最大允许额度的前提下逐年减缩，直至彻底杜绝，后续问题便是如何处理逾期债务存量。
(三)削减存量：清偿逾期债务
清偿逾期债务是化解地方政府债务的最终落脚点。从财政收入渠道看，地方政府除用税收手段筹资外，另外可行的方式就是政府借贷或向公众发放债券。由于长期以来中国限制地方发债融资，地方政府只能隐匿举债，但不管公开举债还是隐性举债，如果政府履行偿债责任，都会以未来的利润流或征税收入逐步偿还债务，因此，举债从本质上说相当于纳税人延期支付当期的税收负担，或者将当代人的税负抛给后代。但如果政府举债用于基础设施或公用设施建设，后代人又能从公共工程中获取稳定收益，因此合理规划、及时清偿的政府举债相当于将公共成本分摊到世代交叠中的所有收益人，既满足资源配置效率，又能体现公平。由此不难看出地方政府逾期债务的实质：长期违约积累的逾期债务实际上相当于地方政府将偿债责任无限期后移，即所谓“代际转嫁”。在尚未爆发全面危机之前，现届政府始终在侵蚀后代的可用财力资源，并将债务处理责任“甩包袱”给继任官员；随着逾期债务的持续叠加，地方政府不但没有提供有效的公共产品或服务，以便对未来公众进行补偿，反而加重了继任官员处理巨额债务赤字的成本。如果未来政府通过增税方式化解逾期债务，后代人将承担本属于前代人的税收，加重税收的代际超额负担；而从社会消耗性逾期债务来看，地方政府不仅将偿债责任转嫁给后代，显然也直接降低了现期公众的福利水平。
削减地方政府逾期债务存量，需要从资金和政策两套机制上入手。在资金方面，地方政府设置的偿债基金满足控制新增违约目标后，应逐步用于削减以往累积的逾期债务，并且限制偿债基金通过发行地方债券的方式筹集补充，否则有可能使地方政府落入不断借新债还旧债的“连环信陷阱”。地方政府应编制详细的逾期债务清偿计划，合理设计偿债进度、规模，将逾期债务清偿支出纳入财政预算管理。由于清偿逾期债务有助于削减各级地方财政风险，相当于一种外溢性强烈的“公共产品”，中央财政应承担部分偿债责任，在自上而下的转移支付资金中，增加对经济落后地区的偿债基金扶持力度，并在偿债缺口扩大时予以特别救助。在政策方面，可按照分类处理原则分批化解逾期债务。对直接显性债务，估测其未来的逾期规模，预留偿债基金弥补偿债缺口；对或有显性债务，按照明晰偿债权责后的“谁借谁还”原则清偿债务，必要时动用法律手段加以追讨；对或有隐性债务，则尽可能在经济、社会领域“就地”化解，对确实无法追讨或化解的或有隐性债务，再纳入直接显性债务清偿计划。通过资金与政策双重机制的构建，逾期债务有望在偿债基金良性运转过程中逐年萎缩，直至全部清偿。
整体看来，化解地方政府债务的战略目标设计沿循了调节总量→控制增量→削减存量的动态演进路径，而在每个大的阶段目标下又可细分出若干具体的渐进子目标。在实际操作中，地方政府可以对逼近各子目标的应对策略区别重点、交叉实施、稳步推进、分类整合，从而逐步滚动实现三大战略目标，将风险遏制在隐匿状态和萌芽阶段。
四、配合渐进目标的财政制度选择
地方政府债务的有效化解固然取决于选择适宜的量化框架、制定符合本地情况的实施目标，构建与化解目标相配套的制度体系也是硬约束条件。市场经济发达国家大多允许地方政府以发行债券方式融资，地方债券在金融市场的开放式流通交易，使中央政府能够根据市场信号，利用线性指标体系监督、控制地方政府的借贷行为。但中国地方政府长期以来并不具备发债权，更不可能依靠金融体系分散风险，处于转轨体制夹缝中的地方政府只能利用制度罅隙隐匿举债。因此，假如说各种形式的违约和逾期是地方政府债务累积、传导、转嫁的直接体现，那么制度缺陷才是这一现象的本源。
在中国经济分权、政治相对集权的现实状况下，化解地方政府债务很难依赖市场机制驱动下的诱导性制度变迁。如果没有外部力量强行介入干预，那么，诱导性制度变迁往往要经历较长时期的演化过程(11)，使债务风险趋于恶化。化解地方政府债务的关键步骤在于，打破传统制度体系中对于低效制度的“路径依赖”，创新以“行政控制”为理念的一系列制度安排，必要时以中央政府自上而下主动采取的“强制性”制度变迁配合化解策略的操作实施。其中需解决的主要财政制度性问题包括：
(一)提高债务信息透明度
公开透明的债务信息资料是实施量化核算的基础。中国基层政府普遍采取技术手段藏匿真实信息、谋求虚假平衡，政府预算中缺失或有、隐性债务资料，而反映债务违约、逾期状况的调研报告更是凤毛麟角，这种做法既背离了政府预算应具备的公开、完整属性，也为地方政府的低效举债行为创造了条件。为了提高地方政府债务信息透明度，中央应借助允许地方发债融资的“破冰”契机，以法令形式要求地方政府编制债务收支计划，在不变更其经常性收支预算报告内容的前提下，试行更为全面的地方财政复式预算，突出反映债务收支信息，并以中长期滚动预算预判债务收支走势、以债务绩效预算评价举债资金的运用效果。提高债务信息透明度将有助于中央逐步摸清各级地方政府的举债总量、偿债需求、实际还款、违约数额等底数，提前制定债务风险防范预案。债务预算的初步阶段可以仅反映直接显性债务情况，其后逐渐增加信息披露范围和内容，将或有及隐性债务列入预决算报告，从而为地方人大、社会公众和专业性研究机构提供真实全面的数据资料，强化债务行政管理及社会舆论监督。当然，对或有负债与隐性负债的记账方法、风险预算与部门预算的有效衔接、债务期限与预算期限的相互融合等问题，尚有待在实际操作中深入研究。
(二)合理划分财政偿债责权
中国地方政府债务在地方与中央间的循环传导，归根结底是由于风险自担理念缺失导致的利益与风险不对称、风险责任不明晰。分税制改革以来，中央并未明确地方出现偿债危机时的救助责任，也未提供给地方履行职能的足够财权，这样的制度安排催生出中央与地方博弈后的低效纳什均衡：“地方违约、中央默许”。在此过程中，中央向上集中财权而下移支出事权，地方则获取了多渠道融资扩张预算规模的隐性收益，双方实现了某种短期利益上的共赢，但却增大了逾期债务持续累积的长期风险。解决这一问题的根本措施在于合理划分财政偿债责权，即中央应根据地方提供的区域性公共产品特征，增加对效益外溢性强烈的公共产品的转移支付力度，或通过更为规范的税收划分给予地方相应财权，增强其社会消耗性举债项目的偿付能力。对资本性举债来说，应使社会每个成员、机构、政府都具有明确的风险责任，形成一种具有法律效力的风险分担机制。这就要求上级财政部门将其对下级部门的救助责任显性化，明确财政危机的救助范围和救助程度，形成一种“有限承诺”的制度导向，将风险遏制在基层政权。为避免财政投资对民间投资的挤出效应，地方政府可以通过土地、建筑物、市政道路等有形资产及其冠名权、广告权、经营权等无形资产的重组盘活，以多种融资方式吸引民间资本参与基础设施和公用设施建设(12)，分散政府偿债压力。上下级政府之间、政府与民间偿债责权的明晰划分，能够抑制政府举债与偿债中的“败德行为”，缓解债务循环传导局面。
(三)构建地方财政偿债机制
化解地方政府债务必须通过构建地方财政偿债机制，从制度上规范偿债基金的合理运用，有条不紊地削减和清偿逾期债务。地方财政偿债机制的构建有助于避免因债务密集偿还期到来，可能造成的对正常预算支出的挤压，保证财政偿债资金有稳定的来源渠道偿还违约债务，降低偿债风险。各级地方政府应组织严密的债务清理排查，针对经常性债务和资本性债务、直接债务和间接债务、显性债务和隐性债务进行分类交叉登记，根据各类债务的历史逾期存量、新增违约流量和自身拥有的财政资源情况，制订中长期偿还计划。考虑到地方政府债务类型错综复杂、规模庞大和偿债的长期性，偿债基金一旦建立，就应保持其连续性，在部门预算内设定为固定支出项目，随地区经济、财政运行状况做相应调整。各级地方财政衡量自身偿债基金规模和各类债务的最低偿债金比例，对于有部分偿债能力的项目，财政可要求项目单位制订出偿债计划，督促其按时将偿债资金汇入财政部门专门设置的偿债基金专户，统一由财政部门负责资金的管理和还本付息。偿债基金除用于防范新增违约和清偿逾期债务外，待条件成熟后，还可委托专业机构投资于低风险债券组合，将投资收益并入该基金，实现偿债资金不断保值增值。
(四)健全债务管理配套机制
健全债务管理配套机制，有助于政府和财政部门随时监控地方政府债务运行状况、降低债务违约风险。根据地方政府债务管理现状，有待逐步完善的制度建设如下：(1)实行举债项目归口管理。应扭转债务管理上的多头无序状况，明确财政对政府举债的管理职能，由财政部门统筹负责举债审查控制、偿债计划编制、偿债资金筹集、偿债资金调度等工作，实行“财政部门审批、同级政府审定、上级政府复审”的举债项目管理体制。(2)建立债务风险预警机制。地方政府可组建隶属于财政部门的债务风险运行监控室，抽调专业统计人员承担数据收集与汇总、系统维护升级、信息发布等工作，根据掌握的原始举债、新增违约、逾期债务、债务余额等时序数据定期估测风险状况、提交监测报告，并对偿债资金运用提出合理化建议。(3)健全债务监督检查和责任追究制度。中央应强化对地方债务资金使用情况和偿债计划落实情况的审计监察，将政府债务管理绩效作为考评地方政府官员业绩的核心指标，对债务管理混乱、超越警戒线仍违规举债、逾期债务恶性膨胀的地区，采取行政制裁手段追究地方官员及相关负责人的责任。各种债务管理配套机制的协调搭配，有望逐渐规范地方政府举债、偿债程序，在中央实施新的积极财政政策的宏观战略背景下，逐步推动实现地方政府债务防范、控制和化解的渐进目标。
注释：
①根据国务院发展研究中心的调查结果，“中国地方政府债务风险实际上已经超过金融风险，成为威胁中国经济安全与社会稳定的头号杀手，处于失控边缘”；在温家宝总理主持的《中国生产力发展报告》(2005)中，同样将地方政府债务风险定位为“威胁我国经济安全与社会稳定的头号因素”。
②Hana Polackova Brixi,"Contingent Government Liabilities:A Hidden Risk for Fiscal Stability",The World Bank Working Paper,1998.白海娜(1998)在这篇颇有影响力的文献中将政府债务分为四种类型：直接显性债务(direct explicit liability)、直接隐性债务(direct implicit liability)、或有显性债务(contingent explicit liability)、或有隐性债务(contingent implicit liability)，并对各种债务范畴列出具体的细目。
③刘尚希：《财政风险：一个分析框架》，《经济研究》2003年第5期；张志超等：《财政风险：成因、估测与防范》，中国财政经济出版社2004年版；丛树海：《财政扩张风险与控制》，商务印书馆2005年版；樊丽明、黄春蕾、李齐云：《中国地方政府债务管理研究》，经济科学出版社2006年版；李朝鲜、陈志楣、李友元：《财政或有负债与财政风险研究》，人民出版社2008年版。
④Jun Ma,"Monitoring Local Fiscal Risks:Selected International Experiences",The World Bank Working Paper,2000; Richard Hemming and Murray Petrie,"A Framework for Assessing Fiscal Vulnerability",IMF Working Paper,2002; Hana Polackova Brixi and Allen Schick,"Government at Risk:Contingent Liabilities and Fiscal Risk",The World Bank Publications,2002.
⑤郭玉清：《创新、经济增长方式转型与财政目标取向》，《天津社会科学》2008年第5期。
⑥白海娜(1998)在其财政风险矩阵中，对各种无限期界债务同样表述为“预算法规定的支出”、“公务员工资和养老金支出”等；国内大量文献将“挂账”、“缺口”、“拖欠”视同地方政府举债，并用经验判断方式估算“债务总额”，其实是混淆了原始举债与逾期债务的区别。
⑦Hana Brixi(1998)、平新乔(2000)、刘尚希(2003)等也曾意识到仅考虑政府举债行为对研究财政风险的局限性，于是他们建议应根据政府掌控的资源设置与债务矩阵相对应的风险对冲矩阵(risk hedge matrix)，本文从逾期债务角度分析地方政府债务问题，恰是将他们的研究思路进行了补充和扩展。
⑧“权重递增”即各期权重视其距离预测期的远近具有累退性特征，距离预测期越近的年份赋予的权重值越高，从而体现出以往年度的逾期债务转化比率对预测期“惯性”影响的动态差异。
⑨或有隐性债务并不一定需要财政实施救助，实际部门也可能自行消化债务，因此可从“财政实际补助额”这一视角做量化分析。由于地方财力有限，财政部门只能根据各种支出的轻重缓急，确定对或有隐性债务的实际补助额，由于财力薄弱导致实际补助额和实际需求额之间产生缺口是非常普遍的。
⑩阿耶·希尔曼：《公共财政与公共政策——政府的责任与局限》，中国社会科学出版社2006年版。“贝克特效应”(Becket Effect)借指马克斯·韦伯提出的官员利他精神，即服务于行政机构中的公务员群体与市场中追求私利的人不同，是具有公益思想、投身于服务公众利益事业的人，这与公共选择学派的理论假定完全背离。
(11)柯武钢、史漫飞：《制度经济学——社会秩序与公共政策》，商务印书馆2000年版；道格拉斯·C.诺思：《制度、制度变迁与经济绩效》，上海人民出版社2008年版。
(12)政府吸引民间投资的政策方向可确定为：对盈利性基础设施和公用设施建设项目，采取政府规划、招标竞争的方式，吸引民间资本投资建设；对属于可产生部分收入但不能保证盈利的项目，采取参股、贴息、定额补助等方式，鼓励民间资本参与建设，减轻财政压力。
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