民族地区反贫困战略研究，本文主要内容关键词为：贫困论文,战略研究论文,民族地区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
始于80年代中期的中国反贫困行动取得了具有世界意义的历史性成就。全国农村贫困人口占总人口的比重由1978年的26.0%下降到1995年的5.36%，同时期占世界贫困人口的比重由1/4降低到1/20，约有1.85亿贫困人口摆脱了贫困，解决了温饱，并逐步向小康生活水平迈进。但是我国目前尚有5800万贫困人口温饱问题未解决，2000多万人口刚刚解决温饱问题，收入低而不稳，返贫的可能性极大。这部分剩下的贫困人口主要分布在中西部边远地区，尤以少数民族地区贫困问题最为严重，这里贫困面最大，贫困发生率最高，贫困程度最深，因此少数民族地区贫困问题的解决是我国今后反贫困的关键。
1 民族地区贫困的成因
贫困是一个复杂的涉及多方面，由多种原因引起的问题。根据贫困人口低收入的产生，可以把贫困划分为两类：一类是由于财产占有和收入分配不公平及在市场竞争中失败而产生的贫困，这类贫困既存在于人均收入高的地区，也存在于人均收入低的地区；另一类贫困是由于经济不发达而产生的。我国少数民族地区的贫困主要与这些地区的经济落后、社会发育程度不高有关。
80年代中期国家确定的331个重点扶持的贫困县中，有少数民族贫困县141个，占42.6%（注：国务院批转国家民委、国务院贫困地区经济开发领导小组关于少数民族地区扶贫有关政策问题请示的通知1988年，转载自刘江主编《中国西部地区开发年鉴，1979-1992年》，改革出版社，1992年）。1993年国务院制定的《国家八七扶贫攻坚计划》确定的国家重点扶持的贫困县全国共有592个，其中民族地区有257个，占总数的43.4%。在我国各省区中，贫困县最多的是云南和西藏。在我国东中西三个地带中，贫困县最多的是少数民族集中分布的西部地带，1986年有贫困县261个，占全国贫困县总数的39.31%，1988年为347个，占44.78%，1992年307个，占51.86%（注：刘长茂、叶明德，中国贫困地区人口、资源与社会经济发展《人口与经济》1996年第1期）。1993年农民人均收入在300元以下的县，全国有70个（除西藏外），包括人口1783.9万人，其中贵州、云南和宁夏就有53个，占75.7%，涉及人口1398.8万，占全国78.4%（注：农业部《1993中国农业统计资料》，中国农业出版社，1994年）。我国少数民族地区贫困的长期存在，既有地区不利因素的影响，又有外界环境不利因素的制约。
1.1 “边际”地理区位
“边际”地理区位是我国民族贫困地区的典型特征。首先，它们位于西南、西北边疆，远离国家政治核心区和经济核心区；其次，它们又位居于各省、区的边缘地带，远离主要经济中心和交通干线，交通通讯的通达性差，导致与世隔绝的封闭状态，造成闭塞的环境，闭塞的社会、闭塞的人、再次这种“边际”区位还表现在，贫困地区大都处于国界、省界、陆界的三界地区。全国三界贫困县共438个，占全国贫困县总数的56.52%，其中内蒙古、广西、贵州、云南、西藏、青海、宁夏、新疆共153个，占三界贫困县总数的34.9%（注：刘长茂、叶明德，中国贫困地区人口、资源与社会经济发展《人口与经济》1996年第1期）。这些地区一般是“三不管”地区，制度缺位，行政管理不力，投资不足。
1.2 恶劣的自然环境
在全国141个国家重点扶持的少数民族贫困县中，大约1/2分布在南方大石山区，1/4分布在青藏高寒山区，1/4分布在北方干旱、半干旱和荒漠草原牧区，这些地区生态环境脆弱，旱、水、雪、风、雹、沙尘暴等自然灾害频繁，同时这些地区又是致病水土区，地方病和传染病流行，有效生存空间狭小分散，构成反贫困的严重障碍。尽管这些地区有丰富的其它资源，但农业资源贫瘠，土地生产潜力相当低，人们为了生存就不断砍伐森林，扩大耕地面积，引起资源破坏、环境退化、陷入贫困，环境与发展的恶性循环而无法自拔。
1.3 人口数量增长快，人力资本水平低
贫困在大多数情况下总是与人口的快速增长、极低的人力资本水平相关的。普查与统计表明，我国民族地区人口增长速度快，人口年龄构成轻，人口再生产潜力大（见表1）。尤其是这些地区的少数民族人口和贫困地区的人口，人口增长更快，往往要比全国平均数高出40-100%，形成“越穷越生，越生越穷”的恶性循环。
另一方面，虽然民族地区的文化教育、医疗卫生事业在建国后几十年里取得了很大的进步，人口素质有了明显提高。但同时应看到，民族地区由于地理区位的边际性、自然环境的相对不利、经济发展水平低，加之许多民族贫困地区地居克山病、大骨节病、地方性甲状腺肿和地方性氟中毒等地方病多发区，人口的人力资本水平仍很低，极大地阻碍着民族贫困地区的发展，主要表现在总体教育水平不高，人口中文盲半文盲比例高，医疗卫生水平也较低（表1），有些民族贫困地区文盲率高达60%以上，例如贵州罗甸县65%的劳动力不识字。
高人口增长，低人力资本水平，形成人口、环境、贫困的两个高相关的恶性循环。一个是人口高增长必然使生态环境和自然资源基础的压力加大，结果草原退化、土地沙化、气候恶化、水土流失进一步加剧，最后经济落后的“人口增长——环境退化——经济贫困”的恶性循环，另一个是“人力资本水平低——观念落后，工作能力不高，难以进入资本市场，缺入创新精神——贫困”的恶性循环。而且这两个高相关的恶性循环很难从内部打破。
1.4 经济发展水平低
无疑，绝对贫困的范围首先取决于一个地区的经济发展水平。在其它条件不变下，一个地区的发展水平越低，贫困的范围越大。我国少数民族地区由于内在和外在因素的长期综合作用，经济发展水平低，这首先表现在民族地区人均收入水平不仅远低于东部发达地区，而且低于全国平均水平，且差距还在扩大。发展速度长期低于全国平均水平，例如1979-1992年人均GDP增长率全国平均为7.6%，而青海近4.5%，宁夏为6.4%，西藏、内蒙古为6.7%，广西为6.5%。由于发展速度不高，加之起点低，致使与全国及东部地区差距不断扩大。其次，经济结构水平低，非农业经济不发达，传统农业经济比重大，经济的“二元度”高，民族贫困地区经济基本上还是单一的农业经济。第三，经济体制改革滞后，对外开放程度低。我国民族地区经济体制改革和对外开放要滞后于东部地区10年左右，目前非国有经济的比重尚不及浙江、福建、广东1978年的水平。出口依存度1994年广西为11.67%、云南10.5%、内蒙古7.79%、新疆7.35%、西藏10.14%，大大低于沿海的福建、广东，也低于全国平均水平。由于经济落后，致使民族地区绝对贫困面大，贫困度高。
1.5 基础设施落后
基础设施供应不足是民族贫困地区普遍存在的劣势之一。据调查，贵州、云南、西藏、青海、宁夏、新疆等的贫困地区，单位面积的铁路里程、公路里程和邮局数量分别是全国平均水平的6.4%、44.4%和27.2%。交通通讯的相对落后状况在进一步拉大。贫困地区人均市场数量和单位面积的市场数量分别是全国平均水平的72%和18%。由于交通通达性差，交易费用高，贫困人口与外界的交易机会少，甚至没有交易机会，结果限制了市场范围的扩展，限制了分工，致使这些地区的比较优势难以发挥。形成所谓“富饶的贫困”（注：王小强、白南风，《富饶的贫困》，四川人民出版社，1987年）。
1.6 非正式制度的约束
贫困和落后不仅仅是一堆能勾勒出社会经济图画的统计指数，贫困也是一种心理状态。这表现为缺乏效率与个人效能感、缺乏突破陈旧方式的创造性想象和行为、自信心差甚至对现状麻木不仁、被动地接受命运等。我国民族贫困地区由于上述诸种不利因素综合作用，再加上不少少数民族在进入现代社会以前社会发展程度很低，所形成的行为规范、惯例、行为的自我强制准则等，不仅不利于商品经济观念的形成，而且严重地束缚了人们的进取精神。这种非正式的制度约束，不仅提高了交易费用，而且有时使交易成为不可能。这极大地限制了分工的发展，从而不利于劳动生产率的增进。
2 民族地区反贫困的特殊战略意义
加快少数民族贫困地区的经济开发，尽快减缓并最终消除少数民族地区的绝对贫困，不仅对于民族地区的经济发展意义重大，而且关系到国家安全，各民族团结进步和共同繁荣。
2.1 民族贫困地区的强盛是祖国边疆稳定可靠的保证
我国民族贫困地区大部分地处西南边疆和西北边疆。其中西藏的全部、新疆的西南部、云南的西北边境、南部边境都是贫困县集中分布地区，它们与10多个国家为邻，有近2万km的国界线，位居国防要冲，地缘战略意义重大。而且有30多个民族跨界而居，形成跨界民族，跨界民族分布地区形成“敏感地带”，因此，民族贫困的开发对于边疆安全、国防巩固、国家统一具有十分重要的意义。
2.2 民族贫困地区生态环境的保护整治是我国生态可持续性的关键环节
我国民族贫困地区在生态区位上，地处生态环境脆弱带。如青海、西藏、云南西北部处于地形第一台阶，是长江、黄河及其他大江大河的发源地区，高寒低温。青海、西藏、新疆、宁夏、内蒙古的贫困县又是缺水和少水、水源严重短缺的干旱缺水区。新疆、青海、宁夏、内蒙的许多贫困县地处沙漠边缘地带，降水少，沙暴威胁着这些地区的经济发展。青海、宁夏的贫困县又大都位于黄土沟谷区，水土流失严重。贵州、云南及的贫困地区是石灰岩分布区。同时，我国少数民族地区的贫困县都在山区，这里高差大、坡度陡、土层薄、土质差。总之，民族贫困地区生态环境脆弱、稳定性抗干扰能力弱，可以恢复原状的机会小。所以民族贫困地区的合理开发，有利于改善全国生态环境的整体质量。
2.3 民族贫困地区资源的合理开发对于维持乃至改善我国的自然资源基础意义重大
内蒙古、广西、贵州、云南、西藏、青海、宁夏、新疆是我国少数民族分布集中的地区，同时也是民族贫困地区分布的主要地区。这些地区被刻画为“富饶的贫困”。所谓富饶就是这些地区自然资源储量丰，品种全，在全国资源地理格局中占有非常重要的地位。据统计，上述八地区土地面积占全国58.5%，耕地占全国17.7%，林地占全国34.8%，草地占全国69.3%，待开发土地资源占全国61.5%，地表水资源占全国42.0%，铁矿占全国11.4%，其中富铁矿占40.6%，煤矿占39.3%。此外，铜、铅、锌、铝土、磷、钾盐等都占全国重要地位（注：刘江主编，《中国西部地区开发年鉴》，1979-1992年》，改革出版社，1992年）。自然、人文旅游资源更是多姿多彩，生物资源也具多样性。所以合理开发、持续地利用和保护这些自然资源，不仅对促进民族地区发展和民族贫困地区贫困的缓解和消除，而且对全国自然资源基础的维持意义重大。
2.4 民族地区反贫困是加强民族团结的重要保障
我国民族地区贫困面大，贫困度高，而且少数民族人口的贫困更重，这已成为民族地区发展的障碍。从而民族地区与发达地区的发展差距不仅大，而且差距还在进一步扩大。因而加速民族贫困地区的开发进程，对于缩小民族地区与发达地区的发展差距，改善民族关系，加强民族团结，促进社会稳定具有重大战略意义。
3 民族地区反贫困的战略选择
自80年代中期中国政府开始大规模推行反贫困措施以来，少数民族地区一直是全国扶贫工作的重点和主战场，经过10年的努力，民族地区贫困有所减轻，但反贫困任务依然相当艰苦。
针对我国少数民族贫困地区的特殊性，在反贫困的战略选择上，一方面要加快少数民族地区的经济开发进程，实现民族地区整体经济实力的增长和自我发展能力的提高。另一方面，反贫困战略的目标要瞄准民族贫困地区的贫困人口，使贫困人口为反贫困的直接受益者。之所以如此，原因在于我国民族地区的贫困迄今主要与该地区的不发达相关，因此，区域性瞄准的反贫困战略的目标在于实现民族地区整体经济增长，这必然带来全体居民平均收入水平的提高，这是缓解民族地区绝对贫困的根本举措。同时，在民族地区经济增长过程中，由于自然条件和基础设施空间分布的不均衡，因而投资的空间分布不均衡，加之居民利用和竞争经济机会的能力的不均衡，结果不同居民群体的人均收入提高的幅度不同，贫困人口由于居住地区自然条件恶劣，基础设施落后，自身竞争经济机会的能力低下，因而从区域经济增长中受益较少，和其它人口相比相对贫困问题日益加剧，因此，反贫困战略除了以民族贫困地区为对象外，还应瞄准民族地区的贫困人口，正确处理效率与公平的关系，努力实现各民族的共同繁荣。
3.1 制度创新
民族地区反贫困的制度创新主要包括：首先，政府的反贫困工作由道义性扶贫向制度性扶贫转变。减缓贫困是政府的一项主要职能，政府的扶贫工作应具有制度保证，特别对于少数民族地区，中央政府不仅应认识到民族地区的政治稳定的重要性，更应认识到占全国陆地国土面积近2/3的民族地区摆脱贫困、走向发展，不仅是实现稳定的前提，又是实现共同富裕，国家强盛的基础。因而政府在民族地区的反贫困和发展中，不仅要通过立法和政策提供间接支持；以鼓励民族贫困地区的各族人民通过自己的努力改善收入和生活水平；而且要在基础设施、医疗、人力投资和农村用水等的供应方面提供直接支持，以帮助他们收入和生活水平的改善。其次，建立起规范的、有效的财政转移支付制度。中央财政转移支付制度，是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平的均等化为主旨，而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。而我国目前的政府间转移支付本质上是对高收入地区和经济发达省份有利。因此要改革和规范财政转移支付制度，使财政能力差的民族地区利用这种转移支付对贫困人口实施救济，并保证本地区的社会服务的经常性支出。再次，积极推进民族地区经济改革。创造一个有活力的市场经济是克服贫困和不发达状态的一个基础。而我国民族地区市场经济还极不发育，因此，要加快经济体制改革促进市场经济体的建立和完善，这包括：①完善联产承包责任制并因地制宜地进行土地制度创新；②界定并有效实施资源开发中的财产权利，这点很重要，民族地区有丰富的地上和地下资源，这些资源原则上属国家所有，但实际开发时既有国家、地方、集体，又有个人和团体，资产开采权利不明晰，导致“飞地式”开发和资源的不合理开发，既不能带动地方经济的发展，还导致资源的破坏和生态环境的退化，因此界定明晰资源开发的财产权利至关重要；③大力发展非国有经济；④促进市场发育，建立市场体系，逐步把民族贫困地区纳入全国统一市场，实施市场导向型的反贫困战略；⑤精简政府机构，转变民族地区政府职能，建立与市场经济相适应的行政活动程序；⑥改革人才配置制度，鼓励有才干的“能人”走向市场，走向生产部门。人才在市场部门和非市场部门之间的配置对于经济发展具有重要意义，民族地区人力资本水平低，人才短缺。而仅有的人才多配置在行政机关等非市场部门，不利于民族地区的发展和减缓贫困，因此，要从制度上引导人才流向市场部门。最后，改革反贫困行动的组织结构和管* 制度，提高扶贫资金的使用效率和扶贫效益。
3.2 强化人力投资，提高贫困人口竞争经济机会的能力
控制人口增长，强化人力投资是克服贫困和不发达状态的另一基础。贫困地区的经济开发归根结底是人的智力开发。如果没有对贫困人口人力资本的大量投资，减轻贫困的计划在长期中是不可能有多大成功机会的（注：世界银行《1990年世界发展报告》，中国财政经济出版社，1990年）。因为健康和营养的改善有助于贫困人口生产性地利用其劳动力；普通教育和职业培训计划有助于改进贫困人口的人力资本存量，从而使他们愿意并有能力采用新的农业生产技术，增强对更先进技术知识的吸收能力，进而改善其获得收入的机会和在市场经济内外作出决策的能力。同时贫困人口人力资本水平的提高有助于减低人口出生率，这是摆脱“贫困——高生育”恶性循环的动力。从长期看，人力投资也是贫困地区非正式制度发生变迁的动力。因此，大力加强民族贫困地区人力投资是反贫困战略的中心环节。它包括：第一，控制人口增长。第二，普及义务教育。基础教育的公共物品性质决定了它的供给方是政府。政府要转变投资职能，全面地、无偿地为民族地区各族人民提供基础教育，尽早普及九年义务教育。第三，多渠道全方位发展职业技术教育，提高劳动者的生产技能。特别是象“希望工程”这样的社会捐资助学，其目标应瞄准贫困家庭子女非义务教育阶段的中等（包括职业技术）教育和高等教育。第四，在民族贫困地区专门人力资本的形成上，一方面要发展民族高等教育，为民族地区培养出一批有企业家能力，技术创新能力和管理能力的专门人才，其次是通过特定制度安排，激励发达地区的人才向民族地区流动，最后，大量启用民族贫困地区的乡土人才。第五，提供初级卫生保健服务。如在贫困地区建立村级卫生医疗网点，免费为贫困人口的婴儿提供免疫服务等。
3.3 加强基础设施建设，改善发展环境
“基础设施完备与否有助于决定一国的成功与另一国的失败，无论是在使生产多样化，扩大贸易，解决人口增长问题方面，还是在减轻贫困及改善环境条件方面，都是如此。”（注：世界银行《1994年世界发展报告》，中国财政经济出版社，1994年）阻塞我国民族贫困地区贫困人口获得健康和教育服务的最大障碍，从而也是阻碍民族贫困地区发展的最大障碍，是缺乏基础设施。所以，加强基础设施建设，提高供给能力，是民族地区反贫困战略的又一重要内容，它包括：根据各族贫困地区的特点建设适宜的区内和区际交通运输通道，邮电通讯、人畜饮水工程和农田基础设施等。中国反贫困实践表明，“以工代赈”政策是改善贫困地区的道路，饮水和农田等基础设施硬件建设的特别具有吸引力的反贫困政策（注：朱玲、蒋中一，《以工代赈与缓解贫困》，上海三联书店，上海人民出版社，1995年）。
3.4 加快开发
民族地区的“临边”地理区位，其在和平时期的接触功能独具优势。所以，抓住历史机遇，争取外部条件，通过沿海、沿边、沿江、沿路等多渠道，扩大对外开放，发挥民族地区在世界范围的比较优势，是民族地区摆脱贫困，走向发达的合理选择。
3.5 开发经济资源
民族地区经济资源的开发与农业、加工业与服务业的发展，是民族地区经济实力增长和自我发展能力形成的主要途径，同时也是为贫困人口提供经济机会。首先，大力发展优势产业。民族贫困地区要充分运用《民族区域自治法》赋予的自治权利和中央政府的各项扶持政策。充分发挥地区比较优势，大力发展非国有经济，促进当地资源开发。其次，建立并完善资源市场机制，理顺资源性产品价格体系，使资源开发主体获得正确的价格。第三，改善农业生产条件，提高土地生产力，特别是大力发展社会化服务体系，为贫困人口提供有效的产前、产中、产后服务，减少他们走向市场的阻力和风险。第四，技术开发与推广。贫困地区的技术开发与推广是一个薄弱环节，少数民族贫困地区就更薄弱。一方面，各级科研机构在民族贫困地区资源开发技术的研究中做得不够，尤其是民族贫困地区土地改良技术，品种改良技术方面更如此。另一方面民族贫困地区科技推广近乎瘫痪。这不仅不利于民族地区资源开发和反贫困，也和我国经济发展趋势相悖。因此，加强民族贫困地区的技术开发与推广应用工作，是促动民族地区摆脱贫困，走向发达的重要选择。
3.6 建立社会安全保障网络
我国民族贫困地区由于多数分布于致病水土区，地方病和传染病流行，又由于自然灾害频繁，成灾面大，因此，面向病残人口、受灾人口的补贴计划和社会安全保障网络是民族地区反贫困战略的重要组成部分。它们包括食品价格补贴、配给食品补贴、食品券补贴和补充性赈济计划，及提供老年养老保险、医疗保险，保证残疾人和失去劳动力的贫困人口的基本需求得到满足。