完善乡镇财政管理体制的思考，本文主要内容关键词为：管理体制论文,乡镇财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着农村税费改革的全面推行，农业特产税的暂停征收，教师工资上划县级管理，县、乡机构改革的逐步到位，我省乡镇财政职能、财政收支范围及规模都已发生了较大变化。原有的乡镇财政体制已经不能适应新的形势。收支矛盾突出、基层财政运行较为困难已成为乡镇当前较为普遍的问题。因此，继续深化财政改革、及时调整乡镇财政体制是各级财政与时俱进的必然选择。
一、乡镇财政体制调整势在必行
（一）调整乡镇财政体制有利于财政改革目标的实现。党的十六大已经明确提出了财政改革的方向是建立公共财政框架，作为维系广大人民生活的乡镇财政能否在改革中求发展举足轻重，为此，我省提出了以区、县为基础建立公共财政框架的改革任务。实践表明：我省乡镇财政体制已经不适应公共财政的要求，乡镇财政收支已经不能体现公共财政职能的作用，只有及时调整乡镇财政体制才能确保建立公共财政目标的实现。
（二）调整乡镇财政体制有利于转换乡镇行政职能，规范政府行为，理顺县乡政权关系，结合实际，发挥各自优势。由于完善分税制体系、农村税费改革、乡镇机构改革等的实施，县乡两级事权范围变化很大，通过体制调整，重新划分县乡在教育、卫生、社保、公务员队伍建设等事业发展方面责任，促进县乡各自优势发挥显得十分迫切。
（三）调整乡镇财政体制有利于促进财政支出结构优化，确保基层政权稳定。优化财政支出结构是建立公共财政框架的措施之一，调整乡镇财政体制在减轻乡镇事权范围的同时，有利于集中财力保障重点支出，促进财政支出结构的优化，维护基层政权的稳定和发展。
二、乡镇财政体制调整的对策建议
（一）统一思想，合理确定改革基本原则。乡镇体制改革要按照建立地方公共财政体制的要求，充分发挥财政职能作用，调动乡镇政府增收节支的积极性，规范乡镇财政收支行为，促进乡镇依法组织收入，确保乡镇基本支出需要，逐步缩小乡镇之间的财力差距，提高公共服务水平，缓解乡镇财政困难，防范和化解乡村债务风险，维护农村基层政权稳定，促进县域经济和社会事业健康发展。主要遵循以下原则：一是以县为单位，分类指导的原则。对经济较为发达、财政收入规模较大的乡镇和经济欠发达、财政收入规模较小的乡镇，分别制定和实施不同的改革办法。二是预算管理权限不变原则。按照《预算法》规定，县级总预算包括县本级和乡镇级，实行一级政府一级预算。乡镇政府在县级财政主管部门的指导下，编制本级预算、决算草案和本级预算的调整方案，组织本级预算的执行。三是资金所有权和使用权不变的原则。按现行财政体制的规定，乡镇财政资金的所有权和使用权归乡镇，资金结余归乡镇所有；乡镇原有的各项债权债务仍由乡镇承担。四是财务审批权不变原则。属于乡镇财权和事权范围内的支出，仍由乡镇按规定程序审批。
（二）因地制宜，积极推行“乡财县管乡用”预算管理方式。县级财政部门按有关政策，结合乡镇应有的财力实际、兼顾需要与可能，明确预算安排顺序和重点，提出乡镇财政预算安排的指导意见，报经同级政府批准；乡镇政府根据县人民政府批准的县级财政部门具体指导意见和要求，编制本级预算草案，报本级“人大”批准。在年度执行中，乡镇政府提出的预算调整方案，需报县财政审核；调整数额较大的，需报经县政府批准，并向本级“人大”报告调整情况。
（三）实事求是，合理确定乡镇事权和收支范围。根据农村税费改革、乡镇机构改革以及财政改革的要求，重新划分县乡两级事权，明确各自责任，主要将原乡镇的教育卫生事业、公务员队伍建设、离退休人员经费和优抚对象优抚金等社会保障事业划归区县级管理。划分后，乡镇的主要职责是负责乡村正常运转，除教育卫生外的乡镇事业发展及公共公益事业发展等。同时，乡镇财政体制调整应结合事权，赋予乡镇相应的财权，合理划分乡镇固定收入、县级固定收入、县与乡共享收入。县乡收入划分要因地制宜，不搞一刀切，要符合两级利益，调动积极性。一是对于经济发展快，财政收支规模大的乡镇可实行收入分税制，如我省双流县在体制调整中将除农业税外的收入（包括工商各税、耕地占用税、农业特产税、契税等）按属地原则实行乡镇共享。同时，县本级将农业税政策性增收部分全留乡镇。政策性减收部分则由乡镇财政共同承担；对新办企业的工商税收，乡镇可在原有基础上再度提高分享比例，这样，既分散乡镇的减收风险又调动了乡镇发展经济、培植财源的积极性。二是对于经济欠发达、财政收支规模小的乡镇，其收入划分可根据自身情况实行包干制或分税制。县本级应承担波动较大的收入责任，减轻乡镇收入压力。我省达州市在指导乡镇体制调整时，就针对其乡镇经济薄弱，财政收支总量小的特点，将乡镇的工商税收全部划归县级财政管理，乡镇主要管理农业税收、非税收入、农村税费改革转移支付中必须用于事业发展的专项经费，部分基金及预算外收入等。这样，区县承担主要的经济发展和培植财源，降低了部分工商税收波动对乡镇运转的影响，减轻了乡镇的征收压力。
体制调整应结合事权合理确定乡镇财政支出范围，将乡镇财政支出范围界定为承担乡镇机关所需经费及公共公益事业和其他事业发展所需资金，对区域经济发展及财源培植支出应根据乡镇自身财政经济发展水平进行。
（四）兼顾利益，合理确定乡镇财政体制。乡镇体制调整时要合理确定财政收支基数，在保证乡镇既得利益的基础上实行增量调节，确保新老体制的平稳过渡。乡镇财政体制的确定一般按照一县一制，一乡一策的原则，但乡镇财政体制的调整方向通常是县对乡实行税收分享或转移支付补助的体制形式，逐步取消定额上解、递增上解、超收分成等体制形式，同时积极推行“乡财县管乡用”的财政体制。
建立对乡镇财政的转移支付制度。县级要积极优化财政支出结构，压缩本级财政支出和专项拨款等方式，调剂出部分财力，针对新增工资、农村教育和卫生等公共服务建立相应的专项转移支付制度，切实帮助解决乡镇财政困难；要管好用好上级下达的财政转移支付资金，在安排和使用转移支付资金过程中，要重点照顾困难乡镇。
（五）促收节支，建立合理激励约束机制。在乡镇财政体制运行中，应建立合理的激励约束机制，调动乡镇两级增收节支积极性，保证财政体制良性运转，促进县域经济的发展。要根据乡镇经济发展水平和税源状况并结合政策变化，实事求是、积极稳妥地编制地方财政收入预算，杜绝寅吃卯粮、不切实际编制收入预算的行为，制止不顾实际硬性下达财政收入目标任务的做法。要通过建立激励约束机制，对乡镇财政收支和管理实施动态综合考核，将经济增长质量、收入征管、基本支出保障、财政供养人员控制、财政平衡、财政改革进程等纳入综合考核范围，在转移支付补助和专项资金分配中体现奖惩，从机制上调动乡镇发展经济、增收节支、自求平衡的积极性。
三、做好乡镇财政体制调整的配套措施
（一）以财政改革促体制调整。通过不断深化财政改革，为积极推行“乡财县管乡用”等预算管理方式创造条件。一是继续深化乡镇综合预算改革，进一步集中财力为体制调整提供物质保证。通过对原行政事业单位实行的预算管理形式改为“核定收支，定额或定向补助，超支不补，结余留用”的管理方式，加大收支管理的力度，必须辅之以“以收定支，收支挂钩”及清理银行账户等配套管理措施，以确保财政综合预算收支的正常运行。二是在综合预算的基础上有条件的实行部门预算。县本级通过实行部门预算，增强地方政府及财政部门的宏观调控能力，增强地方财政预算的约束力和地方财政预算的综合管理能力，保证乡镇上划人员的经费开支。三是改革会计核算方式，乡镇财政资金实行集中收付办法和分级分户核算收支。取消乡镇金库，乡镇各项预算内收入和预算外资金分别缴入县财政国库存款账户和预算外资金财政专户。乡镇财政资金由县财政国库支付（会计核算）中心办理支付，在实际支付时，乡镇财政所提出申请，由县财政国库支付中心按照批准预算和资金用款计划，将资金拨付到预算单位在县财政支付中心开设的账户上，再由预算单位会计直接拨付到收款单位或收款人（商品和劳务供应者），并将乡镇行政事业单位人员工资全部纳入县财政直发范围。建立公务支出备用金制度，乡镇财政所开设一个小额现金账户，办理日常现金支付活动，县财政国库支付中心按时将资金拨付到该账户；相应取消乡镇财政原在各金融机构开设的所有银行账户。县财政及国库支付中心按收支类型设置总分类账和明细分类账，并按乡镇设置分类账户。乡镇财政所统一管理乡（镇）、村会计核算工作，并代管村级资金。乡镇各项收支日常记账和会计核算工作由财政所负责，并按时编制年终决算和会计报表，接受审计监督等。各乡镇设立“村级资金专户”，由财政所负责管理，专门用于办理各项村级资金收付活动，确保村级资金专款专用。四是推行政府采购制度，乡镇政府采购由县级集中采购机构统一办理。纳入政府集中性采购目录及限额标准以上的乡镇政府采购项目，按政府采购管理程序统一由县政府采购中心组织实施，采购资金由县财政国库支付中心直接拨付到供应商。乡镇财政所负责对采购货物（工程、劳务）的验收工作。
（二）以事权改革促体制调整。本着有利于区域经济发展，有利于精简基层干部、提高工作效率，有利于提高政府服务和管理水平的原则，进一步调整基层行政区划，合理分解乡镇政府职能管辖范围。同时，继续抓好乡镇机构改革，特别是事业单位改革，严格实行定编定员，对超编人员和自聘人员要采取措施，限期清理辞退，优化教育资源配置，合理调整中小学布局，以减轻乡镇财政负担。
（三）以壮大收入促体制调整。基层财政特别是县本级要加大财源建设力度，努力增加财政收入和可支配财力，为财政体制调整提供有力的物质保障，强化县本级的调控力度，进一步提高乡镇财政自身保障程度。
（四）以化解债务促体制调整。目前，我省乡村两级政府债务数额庞大，债务已成为基层政权社会事业和经济发展的绊脚石。应全面清理乡镇银行账户和票据，摸清乡镇收入家底。认真清理核实乡镇债权债务，将乡镇各项债权债务逐一登记造册报县政府备案，严禁新增负债，并采取积极有效措施，通过采取核清债务、处置资产、划转债务和安排专项经费等方式努力化解乡村债务，为基层政权发展创造良好的环境，确保乡镇财政体制调整的顺利实施。
（五）以强化自身建设促体制调整。要根据各乡镇经济规模、财政收支任务、工作繁简情况以及财政承受能力，本着“精简、高效”原则配备人员，并实行乡镇两级共同管理。各级财政部门应加强对乡镇财政的业务指导，加强对乡镇财政干部的教育和业务培训，提高乡镇财政干部的业务水平和政策理论水平，适应乡镇财政体制改革的需要。
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