北洋政府“维持外交”论析，本文主要内容关键词为：北洋论文,外交论文,政府论文,论析论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：K258.2文献标识码：A文章编号：1000-2987(2003)06-0082-04
北洋政府是在新旧冲突并存、中西撞击与交融的历史背景下取代清王朝而建立起来的。这种承上启下的历史大背景决定了这个政府的内政外交方针既有延续晚清的特点，同时也具有半资本主义的性质。特别是北洋政府前期的外交路线更为突出，基本是因袭晚清传统，继承“以夷制夷”的外交策略，试图通过维持帝国主义在华的既得利益来壮大自己的势力、巩固自己的政权，这一外交策略对北洋政府之后的军事外交政策也有不可忽视的影响，但目前对北洋政府初期“维持外交”的探讨还十分薄弱，笔者不揣浅陋，想做此尝试。
一
外交是政治的延续，外交政策的制定和实施于政局治乱关系甚大。作为转型与过渡时代的政府，北洋政府面临的最大难题与症结是政局不稳和派系间的激烈争斗。1912年2月袁世凯上台后，面临的国内局势严峻复杂，资产阶级革命派虽将政权拱手相让，但依然保留有巨大的力量，在临时参议院中占有绝对优势，革命军还控制着南方各省，由孙中山颁发的《临时约法》也有力地限制着袁世凯的行动。此外，各种政治势力之间的冲突仍然十分尖锐，这就大大分散了新建伊始、立足未稳的北洋政府的精力，削弱了其外交活动能力。在袁世凯看来，外交上的一切措置都必须有利于保证其刚刚获得的权力，为此，他不惜采取妥协退让的办法来换取自己在中国政治舞台上主座地位的稳定，这就决定了其外交指导思想是“委曲求全”，“息事宁人”。
辛亥革命暴发后，各帝国主义列强为维护自己的既得利益，互相勾结，进行多边或双边合作，向中国施压，致使中国西南、西北、东北边境出现严重危机。而此时的中国既无自由、平等的国际地位，又无可靠的支持者和同盟者。这种格局的严重性使北洋政府意识到：早日得到各国正式承认，恢复晚清外交原状，是其当务之急。因为这不仅是袁世凯对内巩固统治的重要条件，而且在外交上也是稳定边境局势的必要前提。 北洋政府前期奉行“维持外交”路线，从客观上讲是国内外的严峻形势所必须，但本质上仍是由北洋政府政权性质决定的。袁世凯是在帝国主义支持下窃取政权的，帝国主义所以把袁世凯锁定为代言人，也是认定他可以维护他们的既得利益，因此袁世凯政府十分清楚自己的荣辱存亡与列强的态度有密切关系。国内民众的反独裁浪潮一浪高过一浪，更何况晚清留下的是虚微的经济，被分割的江山，无数割地赔款的卖国条约，收拾这种破乱不堪的残局，最显而易见的解决办法就是以换取支持来维持生存、镇压反对派，这是袁世凯必然而无奈的一种选择。审视当时中国的国力，要在国际舞台上谋得一席之地可以说只能是一种奢望，既然不可能求得独立自强，自然选择了维持这一最折中的办法。
二
为了推行其“维持外交”，袁世凯首先瞄准了南京临时政府的《临时约法》。这一约法是实行其“元首外交”，独揽外交大权的最大障碍。
该约法强调国会在外交上的权力，规定临时大总统在行使宣战、媾和、缔约、制定官制官规及任免官吏之权时须得国会同意；关于宣战、构和、缔约等外交案都必须经过国务会议共同议论决定，即实际的外交决策须由国务院作出等。这些规定自然不能为袁世凯所容忍。1914年5月1日，袁世凯正式公布所谓《中华民国约法》，同时废除《临时约法》。袁氏约法强调“大总统为国之元首，总揽统治权”，“对国民之全体负责”，在外交方面，有权独立决定有关宣战、媾和、接受外国使节以及制定官制官规、任免职宫等事宜，同时改《临时约法》规定的内阁制为“总统制”，这样袁世凯直接操纵外交大权就有了法律依据。
为了博取列强的支持，袁世凯毫无例外地一概承认列强在华所得特权，“所有满清前与各国缔结各项国际条约，均由中华民国担任实行上之效力”；“凡己结未结及将来开议各项交涉案件，均即由驻在之临时外交代表继续接办”等规定[1]，表明了北洋政府全盘继承晚清外交格局的立场。1913年10月，袁世凯为了就任正式大总统前争取各国承认北洋政府，于6日拟定了对外政策演说稿，秘密照会各国，说明在取得各国同意后将以大总统对外宣言形式声明：“所有前清及中华民国临时政府与各外国政府所订条约、协约、公约，必应恪守。又各外国人民在中国按国际契约及国内法律，并各项成案成例已享之权利并特权、豁免各事，亦切实承认，以联交谊，而保和平”[2]。10日，袁世凯就任正式大总统，并在就职演说中公布了对各国的承诺，北洋政府由此恢复了晚清外交格局。
更有甚者，袁世凯坚持奉行“委曲求全”、“息事宁人”的外交指导思想，至民族利益于不顾，对英、日、俄等诸列强在边疆问题上做了种种的妥协让步。1911年12月1日，在沙俄驻库伦总领事馆的指挥下，宣告外蒙古“独立。12月16日，叛乱分于正式宣布成立所谓“大蒙古国”，并于1912年6月向北洋政府提出三项条件，作为中俄商谈蒙古问题的依据：(1)中国不得在外蒙驻兵；(2)中国不得向外蒙移民；(3)外蒙如取消“独立”，其内政应由蒙人自治[3]，公然策动外蒙独立。1912年11月3日沙俄与外蒙签订了所谓《俄蒙协约》以及其他条约、协定。通过这些条约、协定，排斥了中国在外蒙的主权，使外蒙成为沙俄独占的殖民地。《俄蒙条约》的签订，激起全国人民的愤慨。北洋政府虽曾正式声明：“蒙古领土权完全属中华民国”，“蒙古与他国所定协约，一概作为无效”[4]。但沙俄利用袁世凯急于要求列强承认和接洽贷款的迫切心情，联合各国向袁世凯施加压力，迫使北洋政府妥协。1912年11月至1913年5月，中俄两国通过谈判，最后议定关于外蒙事宜的六款协定。在协定中，沙俄以表面承认“蒙古为中国领土完全之一部分”[5]等条件，换取北洋政府承认外蒙古“自治”以及沙俄在外蒙古的重大权益。其时，正值“二次革命”前夕，该协约的草签标志着袁世凯为了全力镇压革命党人反抗，不惜屈从沙俄压力，使沙俄实现了预期的目标。这个协定被北京参议院否诀之后，袁世凯即改用《声明文件》的办法，保留了该协约的主要内容。1914年9月至1915年6月，在恰克图举行的所谓中俄“蒙”三方会议，最后签定了《中俄蒙协约》，在形式上取消了外蒙的所谓“独立”，但又承认了“外蒙自治政府”有和外国订约之权，全部保持了沙俄在制造外蒙古“独立”时所窃取的各项殖民特权。
辛亥革命爆发后，国内政局动荡。英帝国主义便乘机加快了分裂西藏的步伐，他们挑动西藏上层集团中的反动分子发动叛乱，宣布脱离中国，成为“独立国家”。北洋政府派军队进藏，予以镇压，即遭到英帝国主义的反对。1912年8月英国照会中国政府，公开出面干涉中国内政，袁世凯立即采取了妥协的态度。9月中旬，袁世凯下令进藏军队暂停前进，并把“征藏总司令”易名为“川边镇抚使”。接着表示要派代表去拉萨，和西藏地方当局进行谈判，以解决中央政府和西藏地方当局的争端。英国对此仍表不满，并要中国政府必须对英国8月照会进行答复，否则，英国将不与中国商谈有关西藏的任何事宜。北洋政府被迫于12月23日对英国8月照会进行答复。这一照会，基本上表明了自卫的立场和态度，驳斥了英国对中国内政的无理干涉。对于这个答复，英国表示极大不满，并扬言，如果中国拒绝他们提议签订新约的要求，他们将与西藏当局缔约。北洋政府虽已表明对西藏的主权，但还不能以武力解决西藏问题，同时又想在借款等方面有求于英国，所以一方面推行与西藏地方政府和解的方针，以抵制英国侵略西藏的措施，另一方面屈服于英国的压力，同意与英国会谈，议定解决西藏问题的条约。1913年10月6日，中英藏三方会议上中国代表陈贻范提出7项驳复条款，力争维持晚清原状。
为了得到日本对北洋政府的承认，在满蒙问题上袁世凯更是步步退让。1912年，10月1日，与日本签署《中日铁路联络条约》，使得日本与中国心脏地区的铁路联络通行无阻。欧战爆发后，1914年8月日本出兵山东，北洋政府对此除幻想外力予以阻止外，根本不敢对日本有任何反抗的表示。日本对德宣战后，要求北洋政府将山东的“黄河以南划出中立外区域”以便行军，并要求中国驻军从胶济铁路沿线及潍县一带撤出。对此无理要求，中外舆论哗然。北洋政府既不便立即答应，又不敢得罪日本，只好秘密向日本表示，如日军在中立地区登岸，中国只提抗议，决无抵抗之行动，并可“暗中给以行军便利”[6]。同时，北洋政府还参照1904年日俄战争的先例，在龙口、莱州及接连胶州湾附近各地方不负完全中立之责任。这实际上承认日军可以侵犯上述地区。在北洋政府退让、纵容下，日军在上述地区肆意进行骚扰，把中国人民完全当成被奴役的对象。之后，日本公使于1915年向袁世凯提出了灭亡中国的“二十一条”。袁世凯为了能维护其反动统治，并实现称帝的目的，竟同意与日本举行谈判。在日本的武力恫吓和英美的诱劝下，北洋政府签署了《民四条约》，基本上包括了除第5号外原来“二十一条”要求的全部条件，是“二十一条”要求的翻版。
善后大借款是晚清遗留产物，北洋政府承袭了清朝政府衣钵，“善后借款”就是在清朝借款交涉的基础上进行的。此借款是列强和袁世凯之间的一笔政治交易，袁世凯在篡夺辛亥革命成果后，一直以谋取列强各国的支持为要务，而列强各国也以支持袁世凯并稳定其统治作为保障其在华利益的措施。正是在袁世凯准备与革命党人决裂的关键时刻，列强各国为他送来了这笔巨款，袁世凯得以实力大增。《善后借款合同》签署后，尽管全国一片反对之声，袁世凯却自恃有帝国主义作靠山，拒绝将该合同交付国会表决，反而兴师动众，组织对于革命党人的反击。7月，袁世凯利用这笔借款，血腥镇压了国民党人发动的二次革命，稳定了北洋军阀的统治，中国的外交大体恢复了晚清原状。
必须指出，近代中国外交，是在敌强我弱、敌众我寡的背景下展开的，从本质上讲，是一种防御性外交。因此，“以夷制夷”成为历届统治者的重要外交策略方针。执掌晚清外交大权30年的李鸿章曾极力主张让各国都来占有特权，利用他们间的矛盾以为牵制，实行的结果，虽也取得某些成效，但从总体上说则是不幸的。进入民国后，由于中国的虚弱地位和各国侵占中国的格局并无变化，李鸿章的外交策略虽已留下诸多失败的记录，却仍先后为北洋政府和尔后的南京政府所继承。他们的共同之处在于：以有利于中国的方式将各国势力引入东亚的权利均衡之中，始终是中国官方的外交目标。袁世凯全盘继承了晚清李鸿章让各国都来占有特权，利用他们之间的矛盾作为牵制的外交策略，在各国间“走钢丝”。然而，这一策略方针的实施，却常因帝国主义之间的妥协和背约，而不断使中国得不偿失。
三
诚然，笔者以为北洋政府初期外交也具有值得肯定的一面，不能一概否定。近代以来，入侵亚洲的欧洲国家无论多么强大，都不能长期控制亚洲国家，只能在均势中利用外交手段和不平等条约维护各自的利益。晚清政府适应这种关系是极为被动的。然而，北洋政府时期与世界各国发生联系，就显然带有某些程度的收回利权的主动精神。北洋初期外交不是简单的排外与制夷思想，而是积极的妥协思想和对外依赖思想的结合。北洋政府初期外交多集中于满蒙藏地区中外利益的冲突上。北洋政府关于中英藏问题的交涉谈判是成功的，它坚决拒绝承认英藏间所谓“西姆拉条约”和“麦克马洪线”，使英国分割我国神圣领土西藏的阴谋活动丧失了法律依据。一战后，中国作为战胜国力图抓住时机争取独立、自由和平等的国际地位。从巴黎和会到华盛顿会议，北洋外交尽管没有获得完全成功，但争回了部分主权。“九国公约”的成立、“蓝辛一石井协定”的取消及“英日同盟”被拆散，均有利于中国。从这些斗争的成果可以充分表明北洋外交思想及实践已进入了一个新的时期。北洋政府在民意推动下，主动争取失去的国家权利，也说明依赖主义的外交思想已开始向国际平等主义外交思想转变。
由此可知，北洋外交思想还是有民族主义思想于其中的。为捍卫中华民族的利益、领土、主权等国家根本利益而进行外交斗争，因此招致外力的冲击和破坏，列强总是曲解并妄图遏止中国的民族主义，但北洋外交为此起而抗争。虽然它的妥协退让是显而易见的，但从当时国内外政治环境看，从某种程度上它是被迫积极的妥协，是为避免列强支持清廷残余势力反攻立足未稳的民国，对外国做的有限度的让步。过去，人们总是全盘否定北洋政府的外交策略，认为北洋政府与帝国主义是相互勾结、狼狈为奸的关系，并有程式化倾向。北洋政府的外交方针存在妥协的一面，同时也存在着开放的、力争收回主权的一面，应该实事求是地予以评价。钱亦石在评论中国近代外交史时这样指出：“中国实在没有外交史，只有丧权辱国史、卖国殃民史。或者从对方来讲，只有帝国主义侵略中国史，压迫中国史。或者从另一方面讲，中国只有外交失败史。”[7]这样评论清王朝外交是正确的，而评论北洋外交则欠之公允，它有失败之处，但客观的史实表明，北洋政府作为转型期和过渡期的政府，其外交思想确实比晚清政府前进了一步，这是时代和社会的发展造就的。
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