农民贫困的制度滞后分析，本文主要内容关键词为：贫困论文,农民论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
对于我们这个农业人口占国家绝大多数人口比重的国家来讲，农业问题是一个涉及到国家稳定和富强的基本问题。从目前来看，农民的贫困问题已成为制约农业持续发展的关键。在改革开放之初，随着土地承包到户，农民的劳动积极性高涨，农民收入也得到显著改善；但随着改革的持续深入，改革的重点开始由农村转向城市，农民收入的增幅逐渐趋缓，特别是在上世纪90年代后期以来，农民收入增长相对于城市居民收入增长（8％以上）已出现停滞状态（不足3％）。现在，如何有效增加农民收入已是摆在我们面前的一个刻不容缓的重要课题。
造成农民贫困的问题很多，有主观的原因，也有客观的原因，但总的来看，制度创新供给不足和有效制度滞后是造成农民相对贫困的重要原因。制度创新不足和制度滞后主要体现在农地使用制度、户籍制度和农业税费制度和农村基层行政管理制度四个方面。
一、解决农民贫困问题有效制度滞后的理论探究
从对制度滞后的一般考察来看，在制度变迁中现期的制度供给并不是满足人们当期需要的制度，现期的制度供给主要是受先期既得利益集团的效用变化的影响和老制度的惯性影响所决定。人们现期所需要的制度并不可能马上得到，这是因为，制度的供给有一个设计、学习和实施的滞后过程。另外，现期的制度供给受制于先期人们效用变化的影响，所以现期的制度供给滞后于现期的制度需求。这一滞后过程的存在是因为在新制度的供给过程中，人们的效用同时也在发生变化，此时所建立的新制度本身已经落后于人们对制度的重新需求。所以，我们可以认为制度供给滞后是制度变迁中一个普遍存在的结构问题。对上述思想的表述按照塞特菲尔德的解释是：“由于一个变量的过去值对已定的外生变量、系数及结构方程有影响，而且已定的外生变量、系数及结构方程又赋予了决定此变量的系统以特征。因而，当一个变量之长期值依赖于这一变量的过去值时，滞后就出现了。在某种制度渊源中，在当前制度影响当前经济行为之性质，进而又影响以后的制度形式时，滞后就会存在。”
解决农民贫困问题有效制度滞后的出现根据上述分析既有老制度习惯势力沿袭的路径依赖影响，又有新制度学习、设计和实施时滞的影响。其实除此之外，各利益主体的效用变化也会直接影响到制度变迁的方向和制度滞后的程度。农业制度变迁可以用中央政府、地方政府和广大农民的博弈来分析。制度变革中的利益格局的变化不仅仅是政策法规调整的问题，也不是仅仅由中央政府做出决策，大家来贯彻执行的简单问题，而是一个各方面利益主体的博弈过程。从各博弈主体的力量来看，农民虽人口众多，但由于缺乏组织，也缺乏强有力的代言人，在农业制度变迁的博弈过程中相对处于弱势地位，这必然决定提供对农民有利的农村制度创新不是一件容易的事情。另外，中央政府在决定制度供给时不仅仅考虑国家经济的增长，农民群众福利水平的提高，而且还要考虑中央政权的稳定，国家税收的增加，当这两个方面出现矛盾时，也会制约中央政府的有效制度供给和强化政府继续采用无效率的制度安排。由于以上两方面的偏差，就必然决定农村有效制度的供给必定滞后于广大农民对农村有效制度的需求，解决农民贫困的制度滞后是一个牵涉到政府悖论和博弈力量对比的一个社会现实问题。其实，即便是各级政府不考虑自己的利益，而最大限度的考虑农民的利益，但由于上面分析中提到的制度供给的学习、设计和实施时滞存在，有效制度供给滞后于制度需求也是不可避免的。
通过上面对制度滞后的一般原理分析和对解决农民贫困问题的有效制度出台的滞后分析可以看出，在解决农民贫困中制度滞后既是一个制度变迁过程中普遍存在的一个结构问题，又是一个不同利益集团因博弈而产生特殊博弈后果的实际问题。从这两方面的分析可以得出结论解决农民贫困问题的制度滞后是客观存在的一个社会现象。虽然制度滞后在某种程度上是不可避免的，但如果我们能认识到当今农业制度的滞后特性，并采取一系列有助于农业制度创新的举措，那么，对于我们最大限度的消除制度滞后的不利影响还是有积极意义的。
二、制约农民贫困的主要滞后制度考察
1.农地使用制度的滞后分析
现行的农地制度主要是指目前正在使用的家庭联产承包责任制和在此基础上形成的一系列土地使用制度。该制度在改革之初取得了巨大的成效，使我国农村发生了翻天覆地的巨大变化。然而，到了20世纪90年代中后期以来，农业增长乏力，农民收入增长停滞的现实使我们不得不对上述土地制度予以重新思考和评价。经过对目前土地使用制度的考察，我们发现有三个方面存在较大的问题，而这些问题又直接导致了农民的贫困：
第一、土地的小块经营，农民难以获得规模收益
现行的土地制度把土地按人头平均分配给每一个农户，每个农民家庭都可以获得一小块土地，由于土地规模小，农民无法利用现代技术进行规模生产，而只得靠人力进行小农经营。这种结果就会使得大量农业劳力被束缚在这一小块土地上，造成粮食生产的成本很高，而生产效率却非常低。随着世界经济一体化的进程和中国融入世界大市场的步伐越来越快，国外的农产品正源源不断的进入我国市场，由于国外农业生产的机械化程度高，规模经营效益明显，粮食生产成本远远低于我国农产品价格，而使得我国农民“种粮无效益”、“增产不增收”，这也必然导致农民收入的低水平徘徊。
第二、土地产权残缺，农民的土地收益难以保障
在现行的土地制度下农民只有一定期限内土地的经营使用权，而无其他的处置和交易土地的权力，农民的土地产权表现的非常不完整。即便是农民经营承包期内农民的土地经营权也是残缺和模糊的，这主要表现在两个方面：一是农民经营土地在遇国家建设急需征用时，农民必须无条件服从，国家征地时的补偿标准也按国家有关条例执行，农民无权提出额外要求；二是一些村镇干部可以借各种冠冕堂皇的理由对农民承包土地进行调整，农民的合法权益无法得到保证。由于土地产权的残缺，必然导致农民对土地养护和土地肥力的漠视，使得土地状况恶化，土地肥力的下降又会影响到农民种粮的积极性和农民的种粮收益。
第三、农地无法流转，农民受到农地的束缚
根据我国现有法律，农民无权进行土地交易，更无权将土地改作它用。由于农民无法转让自己的土地使用权，虽然很多农民感到农业生产成本很高，种地无利可图，但也没有办法，还只得维持下去，因为土地抛荒还要交土地抛荒费。另外，在我国目前条件下，农村社会保障制度还没有建立，农民不种地就无法生存，这也迫使农民即使种地无利可图，但为了生存也必须维持目前的农业生产。
土地是农业生产的基础，由于农民土地产权残缺、模糊和缺乏可流动性，土地小块经营和不规模经济必然造成农民农业生产成本高、效益差，从而导致农民贫困。
2.户籍制度的滞后分析
1958年《中国人民户籍登记条例》把人口分为农业户籍和非农业户籍，并严格控制农业人口流向城市，该《条例》规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录用证明，或者城市户籍登记机关的准迁入的证明，向常住地户籍登记机关申请办理迁出手续”。该条例在城市与农村之间筑起了一道高墙，使得城乡人为的割离开来。
从这以后的户籍制度变化来看，1975年《宪法》修正案，取消了公民迁移自由的条文；1977年《公安部关于处理户籍迁移的规定》确立了从农村迁往城市、从小城市迁往大城市的控制原则；1997年《公安部关于小城镇户籍管理制度改革试点方案》开始小城市户籍制度改革试点；1998年《公安部关于解决夫妻当前户籍管理几个突出问题的意见》开始解决夫妻投靠等部分城市户籍迁移当中的突出问题；2001年《公安部关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》开始把小城镇户籍制度改革推向全国。总的来看，中国的户籍制度从1958年以来没有什么大的变化，农业人口被人为的排斥在城市之外。
从户籍制度的建立来看户籍制度是与计划体制紧密联系在一起的，户籍制度的实施正是为了有效的进行计划管理，无论是粮食、副食品和各类消费品的供应与计划都需要各个城市和地区有稳定的人口。另外，从社会稳定来看，对人口进行户籍管理对于维护社会秩序和保障社会稳定都有积极意义。
但是，我们应该看到户籍管制的成本和弊端还是很大。首先，它剥夺了人们的迁徙自由，特别是对于广大农民来讲，平等的公民身份不复存在，农民天生就只能呆在农村，农民不能离开土地，农民即使是到了城市也只能是打工者，只能是二等公民。其次，在我国现行的社会主义市场经济条件下，要素市场流动是市场经济的基础和前提，而现行的户籍制度却人为的限制了要素的流动，加大了市场的交易成本，造成了极大的社会浪费。第三，现行的户籍制度由于限制了农民富裕劳动力的流动，也就人为限制了农业的规模经营和农业生产方式的更新。第四，现行的户籍制度滋生了大量腐败和寻租问题的产生，造成了社会资源的极大浪费。
现行户籍制度的最大受害者就是农民，长期以来在现行户籍管制制度的制约下，逐步形成的以城乡分治的行政建制为基础的、城乡分离的“二元社会”人为的把农民和城市居民分离开来，透过这种不平等的户籍制度，使许多与之有关联的社会福利和权益使农民无法享受到。总的来说，现行户籍制度的最大弊端就是把农民束缚在产权残缺的小块土地上，人为的阻碍了城市化的进程和农村产业结构的调整，这也是直接导致农民的贫困的重要因素之一。
3.税费制度的滞后分析
农民的负担问题不仅仅是一个重要的经济问题，也是一个重大的社会问题和政治问题。农民税费负担是指农民向国家、集体和社会无偿支付和承担的一切费用、劳务和压力的总和。农民的税费是一个广义的概念，它不仅包括农民所承担的税收和法定负担，而且还包括各种非法定负担（收费、集资和摊派等费用）。
农业税、农业特产税、三提五统、教育集资金、义务工、积累工等都有明确的法律依据，但无法律依据的一些地方收费、地方集资、地方摊派以及乱罚款和乱加码也都是农民税费负担的组成部分。除此之外农民所消费的各种基础设施的费用也是高得吓人，让农民谈之色变。就改革开放二十几年来看，给农民“减负”的口号已提出多次，但结果却是“久减不轻”，这里面存在的问题其实就其本质来看是一个体制问题。
现行的农业税主要沿袭1958年公布的《中华人民共和国农业税条例》，而农业特产税是1988年新设的（1994年改为农业特产农业税），农业税从80年代末由实物缴纳形式改为货币形式。比较来看，大多数国家都没有单独面向农民和农业的税种，而我国单独面向农民和农业收取农业税是有欠公平的，且农业税率（含特产税）远高于发达国家和周边国家的增值税率。其实就目前农民的收入来看，绝大多数农民远未达到城市居民缴纳个人所得税（月收入800元以上）的收入水平。其次，从“三提五统”来看，这其实是人民公社时期的计划体制的产物，在目前条件下，是一种极不合理的税费制度，它变相地侵犯了农民的财产权力。而义务工和积累工更是计划体制下的产物，早该取消却仍实施至今。另外，义务教育的责任和义务其实应该在政府，而在农村把这项重任压在农民头上其实也是不合理的。
就目前来看，农民的负担不仅包括上述有法律依据的税费项目，一些没有法律依据的“五乱”收费项目也是名目繁多，中央政府虽三令五申予以取缔，但县乡（镇）村各级政府却“上有政策，下有对策”，继续变相推出一些向农民摊派和集资的一些乱收费项目。
4.农村基层行政管理体制改革滞后分析
农村县乡（镇）村各级政府只所以向农民收取名目繁多的各种费用，其实说到底还是各级政府改革滞后的原因所致。这主要反映在县乡（镇）村地方政府机构庞杂、臃肿、效率低；同时地方政府为了炫耀政绩而不顾自身财力热衷于搞一些形象工程，在入不敷出的条件下，向农民摊派也是农村地方政府能够采取的唯一选择。另外，一些农村基层工作人员和其他有某些权力的人员，由于自身素质差，而地方政府又缺乏有效的约束和制约措施，这些人也会为了谋取好处而用各种手段刁难农民，从而加大农民的负担。
就目前来看，农村基层政权的机构膨胀、人员膨胀、权力膨胀和利欲膨胀表现的非常突出。在改革开放的二十多年的时间中，乡镇政府由过去的公社八大员已膨胀至百人以上，按理说，随着人民公社的取消和农村生产责任制的实施，地方政府的权力和责任应该比计划体制下要有限的多，但为什么会出现地方政府的机构膨胀、权力膨胀现象呢？这主要还是与地方政府的权力主义和政绩之上有关。一般来讲，地方政府官员很少关心政府的运作成本，更多关心的是工作业绩和与上级部门的关系。在这种情况下，农村基层政府机构膨胀也就不足为奇。所以，就目前来看，农村地方政府的行政和机构改革已到了刻不容缓的地步，其改革的成效直接关系到农民减负真正落实和农民税费负担问题源头的解决。
三、解决农民贫困的制度创新对策
帮助农民解困是一个复杂而艰巨的社会重任，它不仅是一个经济问题，更是一个涉及到社会安定和国富民强的国策问题。就目前来看，要想从根本上解决农民贫困问题，必须进行制度创新，以有效的制度来解决农民的贫困问题。制度创新可以从下面几个方面着手考虑：
1.完善农民土地产权，调整农地使用制度
把现有城市土地所有权和使用权分离的制度用于农地使用制度改革之中，把农地在某一时间限度内的使用权完整地赋予农民，让农民有使用、占有、收益和转让的权利。当然，农地的使用条件和用途必须按《土地利用总体规划》的要求来使用。总的来看，调整农地使用制度的核心是建立农地使用权流转制度，把农地和农民从僵化和生硬的体制中解脱出来。
通过农地市场化制度的运作，可以保障农民的权益和减少各种寻租、腐败问题的发生，更重要的是可以让农民有选择从事农业生产和选择进行其他经营的权力。这既有利于保持和养护土地资源的肥力和质量，也有利于农业的规模经营和提高农业的劳动效益。
总的来看，调整后的土地使用制度只有把土地承包经营权视为农民不可侵犯的财产权才是解决问题的关键。因为农村土地的集体所有的实际处置权掌握在村政府手中，他们可以借助各种冠冕堂皇的借口侵犯农民的权利。而在目前这种集体所有权界定模糊不清的情况下，如果不上升到法律的高度来认识该问题，任何谈论完善农民土地产权的议题都是没有任何意义的。
2.改革户籍制度，打破二元社会结构
在一个国家内把人口分为农业户籍和非农业户籍，实行城乡隔离的政策在全世界范围来看也是绝无仅有的。它一方面剥夺了广大农民的基本人权，使农民没有迁徙的自由；更严重的是它束缚住了广大农民的手脚，把农民限制在生存空间有限的狭小农地范围内，并导致广大农民的贫困和对新生活追求的桎梏。
废除二元户籍制度，推倒城乡之间的“柏林墙”是广大农民渴望已久的心声和期盼，也是推进城镇化和推动产业结构调整的必要条件和前提。户籍制度的改革可以为广大农民脱贫致富和改善自身的生存空间开辟道路。
从目前来看，将日益放开的户籍制度从小城市扩大到大中城市是当务之急。必须纠正过去那种保护大中城市的做法，应该因势利导、变堵为疏，从平等竞争和适者生存的市场角度出发，给广大的农民兄弟一个在大中城市能够公平竞争的权利和机会。因为，从目前来看大中城市仍是广大农民涌入的主要“淘金地”；而小城市虽在理论上更能有利于吸纳农民进城，但由于小城市规模小和功能不足，其第三产业、建筑业和大规模的劳动密集型产业往往都不发达，而这些行业却都是农民有效进入的主要领域。所以当务之急须打开大中城市的大门，减少和放弃对农民工的限制和歧视，就目前来看，大中城市对农民工的依赖也是越来越大。但现在仍有许多大中城市仍然有各种政策限制和剥夺农民工工作的权利，如北京市政府就制定政策，把农民工从事的行业限定在200个以内，稍好一点的工种农民都不能从事。这种歧视政策就是让农民只能从事城市人不愿干的工作，农民在打工中的合法权益更是无法与城市职工相提并论。所以，打开大中城市的大门，撤除城乡分治和“一国两制”是目前解决问题的所急。
3.有效降低农民税费负担，改善农民的贫困状况
现有的税费体制已给广大农民造成了极大的压力和负担，使本来就处于收入底层的广大农民更是雪上加霜。所以，就目前来看，减轻农民负担不能光说在嘴上，而应该在实际中体现出来。各级政府应重新审视和制定有关农民和农业的税费体系，对于年收入在贫困线以下的农民应给予税收减免和照顾；另外，要坚决制止任何人把各种借助于冠冕堂皇借口的费用摊派到农民身上。
就目前来看，改革传统税费制度，取消一切不合理收费是降低农民税费制度和改善农民贫困状态的突破口和切入点，就税费改革而言，取消农业税和特产税，将其分别并入相应的增值税、所得税、消费税和资源税是非常有必要的，只有这样才能把农民和其他社会成员在纳税上做到一视同仁。另外，三提五统、教育集资金、义务工、积累工等不合理负担政府应考虑早日取缔和减免。
根据西斯蒙第提出税制制定的三个原则：①本钱不可侵犯原则；②最低扩大再生产资金不可侵犯原则；③最低生活费不可侵犯原则，税制的制定不是随意的，它的制定必须和纳税人的纳税能力相对应。2000年，我国城市居民人均可支配收入6280元，按照城市个人所得税缴纳标准，年收入在9600元（月收入800元）以下者无需缴纳任何税费；而2000年农民人均收入2253元，低收入者只有几百元，但他们却都要照章纳税，许多农民是靠出外打工挣的钱才能缴齐各种税费，所以目前的农村税制是到了非改不可的时候了。农村税制的改革可以循序渐进分阶段来进行。第一步对那些不合理的三提五统、教育集资金等农民负担彻底取消；第二步将农业税和特产税并入个人所得税，并在局部地区进行城乡统一的税制制度改革试验；第三步在全国实行统一的城乡税制改革。
4.加快农村基层政府体制改革，精简乡镇政府规模
现在乡镇地方政府规模的膨胀已给地方政府的财政和预算带来了巨大的压力，有些乡镇的财政已出现赤字，许多基层工作人员和乡镇教师的工资的发放都出现问题。这说明目前乡镇基层政府改革已到了刻不容缓的地步。基层政府的臃肿既影响政府的工作效率，又直接导致了农民税费负担的增加。
就乡镇政府的现状来看，乡镇政府进行大规模精简是农村地方政府机构改革的核心，乡镇政府应加大精简力度，许多从县区级下放的权力应收回到县区一级。另外，乡镇一级政府可由农民进行直选，这样能使乡镇政府更加切实关心广大农民的疾苦，而不要老是眼睛往上看，而对下层的广大农民视而不见。
就农村基层财政困难和税费居高不下的直接原因来说，乡镇政府供养的人口太多以及农村里的各类达标升级活动，面子工程等是造成乡村财力空虚，入不敷出的主要原因。据统计，现在全国每个乡镇吃财政饭的平均有300人，“食之者众，生之者寡”必然造成乡镇财政困难和税费的居高不下。所以，农村进行行政体制改革和精简机构是根治农民贫困的治本举措。在农村行政体制改革中，首先要尊重农民的意愿，最好可对乡镇一级政府由农民进行直选，从而增强农村基层政府对农民的亲和力和扶植力度；其次，对乡镇政府裁减下来的人员可顺势安排到县城或乡镇企业工作，从而减轻农村基层改革的压力和难度。
5.加快小农经济向农业产业化的转化并积极开展“新农村运动”
就我国目前农业的发展现状来看，与较低生产力水平相对应的小农经济仍是其主要特色。造成这种情况的主要原因是生产要素的社会转换不发达造成的，而不是技术水平的约束造成的。在这种情况下，加快生产要素的转换，解放农村劳动力是小农经济向农业产业化方向发展的前提。就中国的国情来看，发展农业产业化必须从国际分工，农业产业结构调整和农业生产机械化、集约化和现代化来通盘考虑。具体来讲，农业产业化是通过“公司＋农户”的参与市场竞争的运作模式来进行的，在农业产业化的过程中农民非农化是解决问题的关键。只有通过农业产业化的运作才能彻底改变农村贫穷落后的旧面貌和农民的贫困。
另外，林毅夫教授从加大农村地区的基础设施的投资入手，从而拉动内需和增加农民福利的“新农村运动”也是改善农民福利的一项好的举措。通过修建农村道路、架设乡村电网、建立自来水供应系统、开设通讯网络和加大农村教育资本和人力资本的投入来带动乡村经济的需求和持久发展，这从长远来看也是缩小城乡差距、提高农民素质和增加农民收入的有力措施。在目前条件下，农民已成为社会的弱势群体，此时，国家和政府加大对农村和农民的政策倾斜已成为刻不容缓的头等大事。
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