国企改革再上路——1.重启有时间表的国企民营化改革——2.明确定位，分类推进国企改革——3.从法律上看国有企业的再定位——4.国企、国资管理体制再改革，本文主要内容关键词为：国企改革论文,国企论文,上看论文,重启论文,时间表论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
重启有时间表的国企民营化改革
张文魁
新一轮国有经济改革，应该在五年内，重启民营化，显著收缩国有经济战线，实现多数国有大公司大集团的股权多元化或法人整体上市。
自2002年中共十六大之后，中国对国有资产管理体制进行了重大改革，并对整个国有经济产生了重要影响。当时确定的改革方向是，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产与管人、管事相结合的国有资产管理体制。转眼间七年过去了，在2010年这个富有意味的年份，在“十二五”即将到来之际，全面评估过去七年的国资工作，在此基础上布局未来五年的国有资产管理和国有经济改革，很有必要。
国企表现不值得夸耀
总体而言，由中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产与管人、管事相结合的国有资产管理体制目前已经基本形成。这种体制，有利于实现政资分开，有利于分级行权履责，有利于由一个机构集中行使所有权职能，对于促进国有资产的商业化运营、提高国有资本效率、防止国有资产流失是有好处的。
2003年之后，全国国有资产增值速度达到很高水平，国有部门营业收入和利税大幅度增长，也成为许多人论述这一轮国资改革成功的最重要证据。客观地讲，近几年国有经济状况的明显改善，的确与国资体制改革有一定关系。即使从门面上来看，各级国资委在对国有企业负责人的考核、激励与选拔方面，在改进国有企业治理结构和管理控制方面，在堵塞国有资产流失漏洞方面，成绩有目共睹。
但是，仅仅这样来评估过去几年国资改革和国有经济发展，不公允不全面。我们的研究发现，非国有企业的表现在过去几年比国有企业更好。根据国家统计局的数据计算发现，2003年到2008年，在中国规模以上工业中，国有企业工业总产值、资产总额、主营收入和利润总额分别增长2.7倍、2倍、2.5倍和2.4倍，而外资企业增长3.4倍、2.9倍、3.4倍和3倍，私营企业增长高达6.5倍、5.2倍、6.7倍和9.7倍(见表1)。显然，私营企业发展更快。
而将国有企业进行纵向比较，业绩指标确有较大幅度改善，净资产收益率由1998年的不到2％，上升到2003年以后的10％以上。但是，横向与其他类型企业比较，在各个时期，国有企业的业绩指标都明显低于私营企业和外资企业。特别是在2008年，由于受到金融危机的影响，国有企业的净资产收益率下滑到11.71％，而私营企业继续上升，达到25.12％的水平(见表2)。
如果剔除垄断型和寡头型企业，国有企业的效益水平与其他企业的差距更要大得多。2009年，规模最大的三家企业——中国石油、中国石化和国家电网——营业收入占到全部129家央企的30％、资产总额占四分之一；三家最盈利的企业——中国移动、中国石油和中国石化——为全部央企贡献了44％的利润，占全部国有企业利润总额的五分之一以上。129家央企的资产回报率(利润总额/资产总额)为3.9％，比全部国企的2.9％高出1％，收入利润率(利润总额/营业收入)为6.5％，与全部国企水平持平。我们的测算发现，如果扣除利润总额最高的前三家，剩余126家央企的资产回报率和收入利润率只有2.5％和5.8％，均低于全部国企平均水平。可见，极少数垄断性企业的盈利抬高了央企整体盈利水平。
在过去几年，国有企业的营业收入、资产总额、所有者权益每年都以较高速度增长，国有资产保值增值速度达到前所未来的程度。但要看到，过去几年是中国宏观经济景气期，不光是国有企业，其他企业的营业收入都在快速上升、资产都在快速增值。相比较而言，国有企业的资产增值速度、营业收入增长速度比私营企业要慢得多(见表3)。
因此，对国企进行纵向比较，国企今天的表现值得赞赏，将国企的表现与私企的表现进行横向比较，国企的表现不值得夸耀。国资改革、国有经济改革还需要作出很大努力。
国有经济布局很不合理
即使不考虑国有资本的效率，从行业分布来看，国有经济布局仍过于分散。我们的研究发现，在国民经济95个大类中，国有经济涉及94个行业。其中，在396个国民经济行业类中，国有经济涉足380个行业，行业分布面达96％。如批发零售餐饮业，目前还有2万多家国有企业，是国有企业分布的第二大领域，占全部国企的17.8％，但从业人员占5.8％、国有资产仅占3.7％。
我们还发现，国有资本一方面不断向重要行业和关键领域集中，另一方又四面出击，在许多与国民经济命脉和国家经济安全毫无关系的行业抢占地盘，由此引发了“国进民退”现象。像商业性房地产开发领域，120多家央企中竟然有80多家涉足，那些号称与国家安全有关的军工企业、航空工业企业也置身其中，真是洋洋大观。目前，仍有约2/3的企业、40％的国有资产分布在一般生产加工行业和商贸服务及其他行业(见表4)。
国有企业一方面舍不得从一般行业中退出，但对一些公用事业和重要工业领域，又通过各种方式阻碍行业开放，民间资本难以进入。尽管不久前国务院又通过了鼓励民资的“新三十六条”，但在国有资本分布如此宽泛、国有资本退出迟迟不动的情况下，很难想象民资进入能取得多大进展。
由于从总体看国有企业盈亏相抵是盈利的，而且盈利额较大，企业亏损问题容易被忽视或有意视而不见。即使在近几年的高速增长期，国有企业仍有大量企业亏损。在2005年—2006年，全国国有企业亏损面高达40％以上，2007-2008年，全部国有企业的亏损面接近30％，其中，一级企业的亏损面高达45％以上(见表5)。
新一轮国企改革应以五年为限
未来的国资改革如何进行？是继续在国有企业建立董事会吗？这样的举措在十几年前已经搞过了；是去重组国企和减少国企数量吗？这样的举措在许多地方已经搞过好几轮了；是搞一搞高管竞聘和薪酬改革吗？在上个世纪80年代有比这更大胆的举措；是进一步加强考核改善指标吗？这些方法已经屡试不灵了；是推推整体上市搞搞国有资产证券化吗？证券市场是承担不了那么多东西也实现不了那么多目的；是搞一些国有资产经营公司“做做生意”吗？这种诱惑很大，但可能不得要领。
我认为，未来的国资改革，并不是无的放矢，其根本目的是要有利于国有经济正确地和更好地发挥作用、有利于国有经济效率和效益的提高。未来几年的国资改革，必须要有利于推动下一步的国有经济改革。
未来几年，需要启动新一轮国有经济改革。新一轮国有经济改革，应该是目标明确有时间表的改革。这个目标就是，重启民营化，显著收缩国有经济战线，实现多数国有大公司大集团的股权多元化或法人整体上市。这个改革的时间表，应该以五年为限。
在目前国有经济状况总体较好的时候，呼吁重启时间表式的民营化改革，可能会被认为是天方夜谭。但是我认为，目前国有经济整体经营状况较好，很有可能是阶段性的。过了这个阶段，国有经济将重陷困境。改革开放30多年来，国有经济呈现出明显的周期性起落。在上世纪80年代，国有经济整体状况较好，这与当时由轻纺工业化带动的宏观经济繁荣、国有企业放权让利带来的积极性全面提高密切相关。但是，进入90年代之后，国有经济整体状况逐步恶化，1997年之后陷入了严重困境，从而引发了国有企业的三年改革攻坚。过去几年的这一轮景气，与目前由重化工业化带动的宏观经济繁荣、上世纪末国有企业三年改革攻坚带来的包袱减轻和机制转变密切相关。但是，我们判断，未来几年，重化工业化对宏观经济繁荣的推动力将会逐步减弱，而上世纪末三年攻坚实施卸包袱和转机制的效果也将递减。因此，如果不推动新一轮改革，未来几年国有经济有可能又重新陷入困难境地。因此，推进目标明确的时间表式的民营化改革不应迟疑。
收缩国有经济战线，并不是一个新任务。早在1997年，党的十五大就明确提出，要从战略上调整国有经济布局。要对国有大中型企业实行规范的公司制改革。1999年，党的十五届四中全会指出，国有经济分布过宽，整体素质不高，资源配置还不尽合理，必须着力加以解决。要坚持有进有退，有所为有所不为。国有大中型企业尤其是优势企业，宜于实行股份制的，要通过规范上市、中外合资、相互参股等形式，改为股份制企业，发展混合所有制经济。但是，至今为止，国有经济布局不合理的问题仍然非常严重，甚至在有些方面还更加恶化。在“十二五”期间，一定要继续推进国有经济布局的调整，显著收缩国有经济战线。我们也能深切理解，收缩国有经济战线，国有资本从那些不具备战略意义的企业退出，知易行难，操作时可能出现很多问题甚至可能引发不稳定事件，但实际上这方面已经有非常成熟的政策法规体系和具体操作经验，只要下定决心，给足优惠，仍然可以在未来五年取得很大成绩。如果一拖再拖，拖到国有经济再次陷入困境，改革的成本会更高，所需要的优惠会更多。
收缩国有经济战线，必须要推进民营化。民营化更不是新玩意，也不是洪水猛兽。在上世界90年代和本世纪前几年，大量中小企业实现了完全民营化，许多大企业实现了部分民营化。没有当时大规模的民营化改革，保留下来的国有部门不可能有现在这么好的状况。“十二五”期间，应该将重点放在大企业的民营化方面，当然大企业的民营化应该以部分民营化为主，形成混合所有制的格局，应该力争在“十二五”期间实现多数国有大公司大集团的混合制股权多元化或法人整体上市。目前120多家央企基本上都属于大公司大集团。但是，在这120多家央企中，只有寥寥几家实现了股权多元化，而且极少是混合制股权多元化，而实现法人整体上市的企业还是空白。实行混合制股权多元化，也是中央已经明确的方向。2006年底，国务院办公厅向全国转发的《国务院国资委关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》就指出，要加快国有资本调整，加快国有大型企业股份制改革，大力发展混合所有制经济，实现投资主体多元化。推动国有企业整体上市，也是国务院国资委几年前就开始的一项重要行动，但至今为止，国务院国资委所推行的整体上市只是将主业资产注入上市公司当中。真正的整体上市，应该是母公司法人整体上市，即母公司本身成为上市公司。法人整体上市，“十二五”期间一定要大力推行。
下一步的国有经济改革，一定要设立时间表。设立改革时间表，也不是新东西。1997年党的十五大就明确提出，要“力争到本世纪末大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度”。1999年党的十五届四中全会进一步提出，到2010年，国有企业基本完成战略性调整和改组，形成比较合理的国有经济布局和结构，建立比较完善的现代企业制度。对照这个时间表，毫无疑问可以看到，实际进程远远落后。现在已经是2010年，国有企业的战略性调整和改组远远没有完成，国有经济布局和结构还很不合理，甚至大部分央企还是按照上世纪80年代通过、现在已经老掉牙的全民所有制企业法设立的国有企业，董事会试点的企业不过30多家。
为了加快改革进程，一定要设立时间表。否则改革进程拖拖拉拉，一旦国有经济再次陷入困境，就容易全国上下搞运动，出现形形色色的问题。改革的时间表可以是，在“十二五”期间，央企的战略性调整和改组全部完成，国有资本的分布显著收缩，绝大部分企业实现混合性股权多元化或者法人整体上市，并且建立完备的董事会制度。
未来五年，各级国资委，特别是国务院国资委，应大力引进境内优秀的非国有企业或者境外优秀的跨国公司作为战略投资者，参股央企的股份制改革，只要不是国防军工和其他关系国民经济命脉的企业，都可以引入非国有的战略投资者，包括境外的战略投资者。事实上，中国的大型国有银行在这方面走的虽然比工业企业要晚很多，但更加大胆、更加出色。连中国工商银行、中国银行、中国建设银行、交通银行这样具有重要战略意义的大银行都能够引入境外机构作为战略投资者，许多大型工业企业为什么不可以呢？在此基础上，积极推进大公司大集团集团法人整体上市和治理结构的完善。
国资委治理结构“四张表”
国资委本身也要继续朝着出资人的方向前进。2008年出台的《企业国有资产法》已经明确了国资委的出资人机构的定位，但国资委发挥的实际功能与出资人定位还有较大偏差。一方面国资委作为出资人的职能还不甚完整，另一方面国资委承担了很多本不属于出资人职能的许多职责，党政部门从工作和习惯上容易把国资委当作归口管理部门。未来几年，国资委应该坚定地朝着出资人方向前进，并且要有所突破，例如可以在国资委直接持有国有股方面实现突破。同时，国资委应该增强民商事主体意识和民商事行为能力，并应逐渐熟悉如何与其他股东博弈和互动。推动这项工作，可以先将具备条件的一两家公司改造为法人整体上市企业，国资委直接做股东，等积累了一定经验之后，再总结经验教训，慢慢推行。以后不排除国资委和国资委下面的持股平台公司都可持有国有股。
既然国资委要成为真正的出资人机构，国资委自己就应该逐步建立合适的治理结构。只有形成了良好的治理结构，才有利于政府对国资委进行问责，才有利于全民对国资委的工作进行评价，也才有利于国资委按照出资人的要求推动国有企业提高效率和调整结构。
《企业国有资产法》规定，履行出资人职责的机构对本级人民政府负责，向本级人民政府报告履行出资人职责的情况，接受本级人民政府的监督和考核，对国有资产的保值增值负责。履行出资人职责的机构应当按照国家有关规定，定期向本级人民政府报告有关国有资产总量、结构、变动、收益等汇总分析的情况。根据上述要求，国资委应建立自己的资产负债表、损益表，以及国有企业现金分红计划表、国有资本调整和国有股份出售计划表，这四张表，应该是国资委良好治理结构的重要组成部分。有了这样的基础，在全国人大、国务院和社会公众的督促下，国资委就可以有条不紊地推进国有资本调整、国有经济效率的改进、国有资本经营预算优化和国有部门收益回馈国民等各项工作。
同时，国资委应该逐步改变目前通过开企业负责人会议、发文件等方式体现出资人意志和意愿的做法，在推进国有企业混合性股权多元化和法人整体上市的基础上，通过股东会、董事会等公司法和证券法规定的机制来行使权利。国资委本身应该形成一个理事会，由若干名理事组成，作为国资委的权力机构。国资委的人员构成也要改善，即使不适合大规模更换人员，也要更多地利用外聘专业机构和人员来从事有关工作，提高国资委工作的专业化程度。
*注：本文仅代表作者个人观点。
明确定位 分类推进国企改革
熊志军
当务之急在着力推进以下四个方面的制度建设：完善产权保护、放宽市场准入、建立市场体系、健全市场规制。在此基础上，让不同经济成分在统一规范的市场中平等竞争，在竞争中实现优胜劣汰。
中国的国有企业在经历了20多年的改革之后，可以说目前处于历史上最好的发展时期，成为中国经济发展中的一大亮点。但是与此相伴而来的对国有企业的社会舆论和相关评价，也出现了众说纷纭的局面，肯定与否定的评价几乎各执两端。造成这种状况的深层次原因，在于国有企业的定位不够清晰。
国有企业到底是完全的经济实体和市场主体，还是具有社会职能的公共组织？在中国经济体制转轨时期，国有企业肩负着增加就业，引导投资，维护社会稳定，平衡各种社会经济关系以促进国家宏观经济目标的实现等种种社会职能；同时又要成为真正市场主体，承担国有资产保值增值的经济职能。这种双重目标在经济体制转轨时期具有一定的历史合理性，但也带来了一个突出的问题，那就是用什么标准来评价国有企业？如果把国有企业当作具有社会职能的公共机构，就会认为国有企业不应该参与盈利性领域的竞争，所以一些人对国有企业进入房地产等竞争性领域表示不满；如果把国有企业当作完全的市场主体，又会认为国有企业要么盈利能力不强，要么是靠垄断地位获取暴利。
从国有资产出资人对企业的监管角度来看，这种双重目标也造成了管理上的两难。典型表现在对国有企业经营绩效以及国有企业高管业绩的考评上。比如，由于将电力产品作为宏观调控手段而对电价实行管制，发电企业特别是火电企业因此而普遍亏损。在这种情况下，企业高管的经营业绩如何评价？同样，一些没有定价权的垄断性企业的利润上涨，到底和企业高管的努力有多少关系？在政府管制价格或企业承担了社会责任的情况下，管理、考核和与之相联系的薪酬决定等，就难以通过企业经营业绩高低来进行评判。因此，目前国资委只能对这些企业采取一刀切的考核方式，很难做到精准化的考核。
明确国有企业的定位，就是要逐步将承担政府公共目标的国有企业与完全市场化的企业区分开来，各司其职。竞争性领域的国有企业不再承担公共目标，同时也不能占有垄断性的资源和政府的特殊优惠；承担公共职能的企业因其一般来说拥有垄断的资源或特殊的优惠，则应严格限定其经营范围，不得进入到一般竞争性领域。两类企业按照不同的目标及相应的模式运行，同时也按不同的标准进行考核评价。有人认为，国有企业不是一般的企业，因此除了经济目标之外，应该同时承担社会公共目标。按照这样的逻辑，国有企业可以同时兼顾这两类不同的目标，事实上这是不可能的。只要承担社会公共目标，就需要消耗相应的资源，盈利能力必定会受到影响。假如有一种企业，可以在承担社会公共目标的同时，仍然保持与其他企业同样的盈利能力，那这就是世界上最好的企业制度。之所以不可能有这样两全其美的企业，一个简单的道理就是：天下没有免费的午餐。国有企业自然也不例外。
对于两类不同的国有企业，改革的方式是不一样的。对于承担社会公共职能的垄断性国有企业，应该借鉴和参照世界各国对同类企业的管理模式进行管理，而不能与一般竞争性的国有企业统一管理。但不管采取什么样的管理模式，都必须尽可能减少这类企业的数量，并严格限制其经营范围，不得利用垄断优势向竞争性领域扩张，造成不公平的竞争。对于一般竞争性的国有企业，当务之急是要进一步推进市场化改革，使其成为真正的市场主体。这两类企业应该怎样分布，这是国有经济的战略布局需要解决的问题，应由国有资产的出资人来决定。
对于处在一般竞争性领域和行业中的国有企业，如何深化改革，也是一个众说纷纭的话题。简单的做法是，完全退出，一卖了之。这在中国现实中显然是行不通的。现实的选择是继续推进国有企业的市场化改革，使这部分国有企业成为真正的市场主体；同时完善市场体系和市场规则，创造各类所有制企业平等竞争的条件。
现在的问题是，一般竞争性领域的国有企业，距离成为市场主体的目标要求还有很多任务需要完成，这往往给了一些人否定国有企业的口实。
首先，要解决企业经营目标双重性造成的责任不清的问题，明确将盈利性作为企业的首要目标，并以此作为考核企业的最主要的标准，不应要求营利性企业同时承担社会公益事务，也不应以承担了公共目标而降低盈利的责任。这是国有企业成为市场主体的基本条件和前提。
第二，进一步落实国有资产经营主体的责任。国资委作为国有企业的出资人代表，从根本上改变了过去多龙治水、无人负责的局面，但改革并没有完全到位，出资人制度还不完善，产权责任难以落实。改革的目标是依据党的十六大会议决议的精神，真正做到管资产和管人管事相结合、权责利相统一。
第三，政企分开还不够彻底。一方面企业办社会的负担还没有完全解除，如居民社区、离退休人员管理等，另一方面，企业在困难的时候仍然需要行政资源的支持，企业的预算约束还没有完全硬起来。
第四，企业经理人的选聘还没有做到市场化，按市场规则选聘和管理的企业经理人依然是少数，职业经理人队伍远没有形成。
第五，企业内部的用工分配机制仍然具有浓厚的旧体制的色彩，没有与市场接轨。国资委曾经出台的一套较为完善的减员增效机制(主辅分离辅业改制)，但相当部分企业难以落实，至今不少企业的冗员和用工不规范的问题仍然没有解决。
在推进上述各项改革的基础上，对国有企业实行内转机制、外变体制的公司化改造，实现国有企业的资本化、社会化、市场化，通过资本市场使国有股权逐步改变性质，为社会公众所有，即回归到真正的全民所有，企业则成为完全自主经营、自负盈亏的市场主体。对其中少数确实关系到国计民生的企业(由授权的国有资产出资人代表确定)，在国有股权减持之后，也可实行金股制度，政府只象征性地持有企业少量的股权，保持必要的控制力，以便在关系到社会稳定、国家安全的关键时候发挥作用。
与此同时，还要建立完善的市场体系，创造各类所有制经济公平竞争的市场环境。当务之急在着力推进以下四个方面的制度建设：完善产权保护、放宽市场准入、建立市场体系、健全市场规制。这些方面实际上也是建立和完善社会主义市场经济体制的内在要求。
在此基础上，让不同经济成分在统一规范的市场中平等竞争，实现优胜劣汰，则关于国有企业的各种争议和分歧当自然化解。
从法律上看国有企业的再定位
李曙光
用全体纳税人出资举办的国有企业与纳税人自己举办的民营企业竞争，这非常不公平，也没有说明举办国有企业的目的。
“后李荣融时代”来临
2003年中共十六大提出建立国有资产出资人制度、成立中央和地方两级国资委作为特设机构，担当管人、管事、管资产的角色，结束对国有企业“九龙治水”的局面，形成一套新的国有资产管理体制。七年来，国务院国资委管理的央企数量从198家减少到现在的123家，但资产总额从2002年的7.13万亿元增加到2009年的21万亿元，年均增长16.74％；营业收入从3.36万亿元增加到12.63万亿元；实现利润从2405亿元增加到8151亿元；上缴税金从2915亿元增加到11475亿元，累计向国家上缴税金5.4万亿元。在美国《财富》杂志2010年公布的世界500强企业中，上榜的中央企业共有30家。
在这么一个阶段来讨论再次定位国有企业的问题，非常有意义。
第一，现在国有企业已经被看作是中国最大的国情。一位中央领导在哈佛大学演讲时讲到，中国最有特征的一个国情就是有一批骨干的国有企业在承担社会责任。事实上也确实是这样。目前世界上没有任何一个国家有这么多的国有企业，这么多数量和这么庞大的国有资产。
第二，国有企业改革今天进入了一个停滞期。国企改革到了一个没有任何新理念和其他创新的阶段，进入了一个相对的瓶颈阶段，也进入了一个困惑期，甚至在局部领域出现国有企业改革倒退的现象，比如大家普遍议论的“国进民退”的现象。
第三，《中华人民共和国企业国有资产法》(下称《企业国有资产法》)从去年5月1号开始实施，该法内容全面涵盖了经营性国资，明确了出资人责任，剑指国资流失的关键环节，解决了许多国资法律关系问题，但这部法实施到今天非常不理想，国资委对国资法这部法律在实践当中的推进也不是很积极，现在甚至有点后悔在国资法起草时让步太多，以至干脆不谈企业国资法。此外，还有其他部门不愿推进企业国资法的实施。
第四，我觉得很重要的一点变化，就是“后李荣融时代”的来临。中国的改革在很大程度上带有领导者的个人特点，一任领导对于所在岗位和领域的认识，会影响到该领域的发展。可以说，领导人理念的高点就是整个改革可能触到的高点。李荣融从2003年担任首届国务院国资委主任以来，把国有企业的改革带到一个新的高度，但他的领导风格也带有强烈的个人色彩，比如他把自己定位于国有企业的“领队或教练”。现在，王勇接替他的位置，意味着国企改革“后李荣融时代”或“王勇时代”的来临。
在这样四个背景下，讨论国有企业再定位问题非常必要。
国资委再定位
国有企业的再定位，实际上是国有资产管理体制的定位，实质上就是国资委的定位。
国资委的定位包括三个层面：第一个层面是国资委本身的转型和定位问题。新的企业国资法出台以后，国资委对于国资法的实施不力，很大程度上就是认为国资法对于国资委的“干净出资人”的定位束缚了国资委监管的思路。其实，国资委应该而且必须是一个特设法定的出资人法人，而且是一个干净的出资人。按照这个定位来说，国务院国资委在“后李荣融时代”应该进行比较大的转型，应改名为“国有资产经营管理委员会”，对现在的管理体制与管理方式进行较大的改革。首先应“去行政化”，其现有机构如干部局、改组局、改革局、分配局、产权局等，应该用新的出资人法人的思维取代，改组为战略委员会、风险控制委员会、提名委员会、薪酬委员会、审计委员会、国有资本经营预算委员会等等，以新的治理结构来管理国有资产与国有企业。
这样说来，正在酝酿中的国新公司非常值得讨论，它实际上只是国企改革的一个过渡阶段，短期内进行资源整合，而不应该是按照李荣融前主任的设计，把它作为介于国资委和一级企业之间，或者二级企业之间的一个管理公司或者是资产经营平台的角色。如果，国资委本身定位是“干净出资人”，就没有必要设立成本很高昂的这个整合平台。实际上，这个问题与国资委本身的转型和定位密切相关，就是如何理解《企业国有资产法》的精神实质。
第二个层面是国资委与行业国资委之间的关系。实际上，除了法律认可的国资委外，还存在一些“隐性国资委”，《企业国有资产法》第11条把这种“隐性国资委”定位为国务院、地方人民政府授权的部门与机构，履行出资人职责。如金融国资委、土地国资委、新闻国资委等，这样一些“隐性国资委”的存在由于存在着产权关系没有理顺、行政干预严重等问题，更加剧了国有资产管理体系的混乱。
第三个层面是要解决地方国资委平台问题。目前，由于国资委的定位不明确，各地国资委都在纷纷通过打造国有控股公司，搭建自己的改革与管理平台，进行地方国有经济大整合。这对于接下来国有企业的定位就有非常大的影响。如何对此进行规范，值得关注。
国有企业再定位
国有企业的再定位某种程度上是目标定位与法律定位的冲突问题。新的《企业国有资产法》已经接受这样一个观点：国有企业已经不再称为“国有企业”，而是被称为“国家出资企业”。这分为四类，第一类是国有独资企业，第二类是国有独资公司，第三类是国有控股公司，第四类是国有参股公司。因此，对于这四个层面的国有企业改革目标是不一样的。如果用传统定义、一种模式定位国有企业的改革就很困难，国家出资企业应有分类的目标定位。
首先，就四种国家出资企业的短期改革目标来说，国有独资企业的改革目标应该全部转型为现代企业制度或现代公司。但现在，我们离这个目标非常远，因为许多国有独资企业还是按照1988年的《全民所有制工业企业法》注册登记的，远远落后于时代；第二，国有独资公司的改革方向就是要稀释股份，目前就是重点解决整体上市问题，或者是整体把国有独资企业装入股份公司，把独资公司资产如何股份制和社会化的问题；第三，控股公司和参股公司的目标定位是如何按照市场化方式运行，同时让国有成分逐步退出竞争性市场。
按照国家出资企业总的法律定位，就是如何根据现有法律定位更多的上缴利润。现在，国有企业基本不上缴利润，或者上缴的利润只有10％，非常低。用全体纳税人出资举办的国有企业与全体纳税人自己举办的民营企业竞争，这非常不公平，也没有说明举办国有企业的目的。如果国有企业能把利润回报给股东，国有企业的问题在很大程度上就能够解决。这是很重要的一个阶段性目标。
就整体目标定位来讲，除了少数确实涉及国家政治经济安全、可以负亏的国有企业外，其他都应该逐渐进入市场，私有化。
那么，在这样的改革目标定位下，国资委市场化转型就要推动五个层面的国企改革：
第一，中投、汇金以及一些资源垄断性国有企业如中石化、中石油、宝钢等特殊国有企业的问题。反垄断法难以实施就是因为与这些特殊待遇的公司有关。中国的反垄断法生效后只实施过一次，即审查可口可乐收购汇源的案子。如果对眼下到处存在的国有企业垄断现象视而不见，这个法律权威就丧失掉了。
第二，公司治理结构问题。现在大量国有独资企业和国有独资公司现代企业制度推进极其缓慢，公司企业和公司董事会制度、股东大会制度基本处于虚设状态，或者花瓶化现象比较严重。
第三，公司高管的选拔方式问题。国企选择管理者存在着信息披露不充分以及行政化选人的问题。现在，履职于中组部干部局的王勇替代李荣融担任国务院国资委主任，似乎反映出国资委未来角色的一个理解：就是国资委主要是管人的。但国资委如何管人？国资委如果转型为干净出资人的定位，按照市场化方式派出董事就行。
第四，国有企业历史遗留问题如主辅分离、兼并破产、下岗分流等问题以及亏损国有企业和新出现亏损国有企业的问题。这是中国特色的问题，也是国资委市场化转型的障碍。
第五，国有资产流失问题。国有资产流失就是针对国有企业的各种侵权，实践中较重要的国资流失有五种新的方式。第一是信用流失，主要是国有企业本身在市场经营当中不按照市场化方式运作，如不遵守合同等，这对于整个国有企业信誉的损害及对于社会信用的损害是非常大的。大量的国企案例，包括亏损破产的企业，还有大量的债务、债权纠纷，国有企业在里面扮演主要角色；第二就是创新发展动力不足导致的流失；第三是决策失误流失，如中航油的期货买卖损失；第四是知识产权保护不足流失；第五是各种侵权的流失。
国企、国资管理体制再改革
杜珂
●当下不断引发争议的“国进民退”、“国企垄断”是否预示着国有企业改革又到一个历史十字路口？
●肩负“保值增值”之经济目标和“保民生促稳定”之社会目标的国有企业，能否“公私双利”？
●以打造市场主体为目的的国有企业改革，在改革开放30年、国资委成立七年之后的今日，是否已需要调整当初的改革目标和策略？
近年来，“国进民退”、“国企垄断”、“与民争利”、“国企收入过高”等等问题不断引发关注，其背后隐含的质疑是：国有企业的“风光业绩”很大程度上或者源于资源价格上涨而非市场竞争所得，或者依靠行政垄断地位挤压民企市场空间乃至破坏公平竞争市场秩序形成，不但损害消费者利益，而且拉大收入差距。相比国有企业改革之初，“脱困”却是国企改革的主题词。
面临新形势下呈现出的新问题新矛盾，2010年8月28日、29日，天则所以“再次定位国有企业”为题，邀请一批自改革开放以来就参与国有企业改革研究的学者以及一些操刀国企改革的官员，包括江平、宋晓梧、张曙光、李曙光、华生、周放生、盛洪、贾康等，就“国有企业的表现”、“认识‘国进民退’”、“国有企业收入分配及其影响”、“国有企业的责任与监管”、“宪制视角中的国有企业”等问题进行了深入研讨。
会上讨论热烈。有论者认为国有企业的业绩并非“真金白银”，另有论者则认为国有企业历史功绩不可否认；有论者认为“国进民退”实质在于公平竞争市场秩序的缺乏，另有论者则认为“国进民退”实质在于行政权力干预企业不受约束；有论者认为国有企业应当只专注于公共事务，另有论者认为国有企业应当专注于关涉国家安全；有论者认为国有企业改革下一步应当按照“政企分离”、“政资分离”的要求继续走股份化的路径，另有论者认为国有企业必须是一级政府控股51％，还有论者认为国有企业应按照竞争性和公益性定位分类改革……在这些差异化的观点背后，蕴含着一个共识：国企改革已到调整改革以往策略之时。而其下一步如何改，则有赖于国家对国有企业的定位，最终还在于宪法对公有制实现形式的界定。
成就与瓶颈
改革之初的国有企业，政社企合一；20余年的改革，就一直循着打造市场主体的路径演进。这包括建立厂长负责制、建立董事会制度等内部治理机制的完善，也包括国有企业只在关系国计民生的领域以及战略行业留存，而逐步退出竞争行业。但改革依然尚在半路。
与会者均认为，虽然纵向相比，国有企业在经营业绩层面有所进展，但国有企业“政企分离”这一历史任务依然踯躅不前，甚至有“走回头路”的危险倾向。
在天则经济研究所学术委员会主席张曙光看来，这典型体现在官员和国企老总岗位互换，而地方融资平台更是典型的官僚资本寻租的体制。燕京华侨大学校长华生担忧地表示，在这次应对金融危机当中，政府企业化跟地方国企的政府化有相当大的加强，“沿着这条道路走，确实是死路一条”。
天则经济研究所所长盛洪认为，国有企业内部人控制问题甚至在放大。他说，一些垄断国企管理层利益集团有意识地、系统地利用公权力，通过一些行政性决定，维护和扩大垄断权，侵犯公共资源所有者的利益，减免缴纳各种费用。
而国有企业“政企不分离”的后果，必然导致公平竞争秩序的难以建立。一些产业存在的“国进民退”现象即为其后果。
盛洪将有损于市场经济秩序和产权制度建立的“国进民退”现象归纳为如下几类：设立、维护和扩张垄断权，比如石油产业；垄断寡头不当合并，如电信巨头合并；以公共利益为理由排斥竞争者，比如北京地铁禁止设置报摊；直接立法或出台政策排斥竞争者，比如邮电法；利用行政权力默认排斥竞争者，比如公用事业领域；利用已有垄断权向上下游延伸，排斥竞争者，比如中石油、中石化到各个城市建立管道燃气配送系统。
在盛洪看来，问题还在于，国进民退现象是逆淘汰机制。不交地租、自然资源租金、利润且享有税率优待的国企，名义效率并不如民企，根据盛洪的测算，以平均资产来看，民企工业增加值比国有企业多96％，民企利润比国企多39％。
虽然与会者就“国进民退”是全面的系统性现象，还是个别领域现象并无一致看法，但均认为，“国进民退”根源，恰在于行政权力的强势扩张。对此，财政部财政科学研究所所长贾康认为，应改革掉传统体制下政府万能思维，推动国有企业配套改革。复旦大学经济学院副院长韦森则提出：“政府不直接干预经济才是方向”。盛洪进一步说：“国有企业存在的问题不是国有企业本身的问题，而是他背后政治结构和制度的问题。核心在于：履行公共职责的公共机构无法驾驭。”
不过，在场的一位国资委工作人员提出，国有企业当下的这种状况，离不开中国所处转轨经济阶段这个特殊时期：发展水平低、经济体制不完善、计划经济残余尚存和小农经济文化以及意识形态局限。因此，国有企业现阶段依然在中国政治经济社会生活中身影无处不在：政治上，它是党的执政和政府行为的重要支撑和保障；在社会方面，承担促就业保民生、甚至稳定物价的责任；在经济方面，承担保值增值的任务。
“中央企业垄断与否，或者市场的进入是政府的产业安排”。目前来看，真正垄断的国有企业为国家电网、南方电网、中盐总公司，以及寡头竞争的中石油、中石化、中移动、中电信、中国联通等八家企业。这些企业的特点在于：第一，市场有禁入；第二，价格由政府控制。
这八家企业的营业收入占中央企业营业收入40％，但从增长的贡献来看，其边际贡献不如其他企业高。2003年到2008年，这八家企业营业收入年均增长19.9％，其他央企年均增长22.8％。这八家企业年均利润增长12.9％，其他中央企业年均增长26.1％。
再思考、再定位
肩负“保值增值”之经济目标和“保民生促稳定”之社会目标甚至巩固政权之政治任务的国有企业，能否“公私双利”？“国进民退”、“国企垄断”、“与民争利”等讨论，表达了对国有企业“三肩挑”之质疑。在北京师范大学经济与工商管理学院副院长高明华看来，这表明了国有企业改革目标“并不清晰，相反还有很大模糊性，从政府角度来看，似乎保持对国有企业控制就万事大吉，而不论企业是在什么领域。而企业只要钱赚够了，就不在乎其他的了”。
那么，何谓国有企业？国有企业职责何在？是不是需要再次定位？与会者观点基本分为三类，一类观点认为国有企业应当专注于“公共事务”，非营利性机构；一类观点认为按照现行法律的界定，国有企业就是要盈利；一类观点认为现阶段国有企业具有“公共性”、“盈利性”兼顾的历史性。
在盛洪看来，国有企业就是用企业方法提供一部分介于私人物品和公共物品之间的产品，是一个非盈利机构，特点有二：一是需要控制生产过程；一是需要交易双方一体化。从这个定义出发，盛洪认为，国有企业应该从盈利性领域退出，这既包括竞争领域也包括资源领域、垄断领域。
在中国政法大学商学院教授、世界经济研究所所长杨帆看来，公有制并不等于国有制，国有制是公有制的一部分，社会所有制是中国公有制的主要形式。国有企业就是一级政府主体占51％股份的企业，其分布在公益性、自然垄断性、安全性以及涉及国际竞争的高科技行业。杨帆主张，30年改革，国有企业进入市场创造出了市场，已经完成了当初的改革任务，“现在应当有一个指导思想的变化，国有企业应当退出市场”。
中国社科院经济所微观经济研究室主任韩朝华则认为，国有制、公有制、私有制是不同的，真正和国有企业对立的是公有制和私有制。
高明华也提出公共性是国有企业本身属性的看法。但同时认可，在市场经济初级阶段的特殊历史时期，国有企业具有一定的盈利性。
华生则对国企定位“专门履行社会职责”的主张提出了质疑。他称，“如果国企要履行社会职责，拿公务员的工资最合理，我建议国企赶快解散。因为，拿公务员的工资去管价值过亿的公司，他肯定就是拼命拿好处”。华生的观点是，国有企业下一步改革还是按照中央文件所确定的政资、政企分离的路向，走股份化之路，谋求保值增值，“这是中国企业改革几十年的实践和方向”。
周放生提出，国有经济的定位要取决于国家给它的定位。
天则经济研究所学术委员会副主席秋风说，2004年宪法第七条规定，“国有经济，即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量。国家保障国有经济的巩固和发展。”
而按照《企业国有资产法》，国有企业被暂称为“国家出资企业”，这主要分四类，第一类是国有独资企业，第二类是国有独资公司，第三类是国有控股公司，第四类是国有参股公司。
在中国政法大学终身教授江平看来，从法律上来讲，相对于以国家权力为基础的公法人，国有企业作为一个市场主体，它和民营企业、中外合资企业、三资企业一样，不具有公权力的基础，都属于私法人范畴，以盈利为目标。但从所有制层面上来说，国有企业因为依然作为公权力可以直接行使的对象，又具有了“公”的属性。这样，属于全民所有的公与企业法人自身利益的私就形成了一个尖锐矛盾。对此，江平认为，国有企业不能仅仅以所有制来定位它具有公的性质，还应该根据企业经营来确定他私的地位，由这个私的地位制定更明确、更详细的法规。“要制定相应的规则，使得财政这个公和国有企业的私的界限更明白、更透明、更让大家好理解，补贴也好、分红也罢都有章可循”。
江平还提出，企业的公有性并不等于公用性，世界各国公用性质的企业更多的是公有的，但也有民营企业从事公用事业活动。民营企业从事公用事业，国家会有专门法律来监督、限制。而中国则缺乏公用事业的专门法律，尤其是哪些范围应该允许民营企业进入，也没有非常详细的办法。
江平认为，国有企业和公用企业的界定不清晰，产生最大的一个问题就是，由于法律对“涉及国民经济命脉、国家安全行业”进行规范，“就造成了现在决定垄断地位也好、法律地位也好，往往由一个处长来决定”。
韩朝华表达了相同的看法：“历史经验证明，国有企业在实现政府干预弥补市场失灵方面不是很好的办法，很多办法通过市场机制同样可以达到好的政府干预效果”。
改革路在何方
那么，国有企业下一步如何改？与会者观点纷纭不一。
参加本次研讨会的一位国资委官员提出，作为改革主要内容的国有大企业主要有两种类型，一种是功能性国有企业，另一种是竞争性国有企业。功能性国有企业主要为：关系民生的基础设施、公用事业比如供水、供电、供油、公路交通等一些基本工业；重要自然资源的开发；承担特定社会和产业目标的企业，如军工、大飞机等。
对于这类企业如何改？国际通行的办法是，加强行业监管，防止其利用垄断定位损害社会和公众利益。该国资委官员提出，中国也应该采取这种办法，出资人监管加上社会监管。
对依然留存于竞争领域的竞争性国有大企业，该国资委官员提出，在中国现实的国情条件下，不能够再简单的沿用中小企业改革的方式对国有大企业做简单的退出。因为现实操作中找不到合适的退出主体：外企不敢交，民企接不过来。惟一的方式就是依托资本市场，直接对企业进行市场化改造，进行公众公司改革。
但对于这两种改革思路，与会者并未完全表示认同。
盛洪说，国有企业不能只从竞争性领域退出，而应当是从盈利性领域退出。国有要变成公营，全民所有，更接近政府而不是更接近企业。他的改革建议是：第一，明确宪政原则就是政府只征税，不直接进入市场；第二，宪法可诉；第三，国企设立要特殊说明，制定特殊法人法。在这个前提下，才能够有效地进行打破垄断、加强行业监管、有效的内部治理等机制改革。
贾康认可盛洪“国企设立要制定特殊法人法”的提法，甚至认为应当一企一法案，一类一法案。贾康主张，国有独资企业最主要的是两类：一类是和自然垄断有关的；一类是满足中国赶超战略与特定需求。对这两类企业，法律要明确设立的特殊依据、收益处置、可能承担的特别社会目标和特别的政治外部性追求，“这些均要透明，通过立法机关认可，修整和动态优化也走程序，实行少数服从多数原则”，贾康说，“通过就执行，不通过就作废”。
华生认为，国企改革下一步有两条路走。一条路是国企在不讲经济效益的地方发挥作用，这会否定掉以往国有企业走股份制的改革道路。另外一条路，是沿着跟市场经济相结合的资本化的道路，国有企业没有什么不可以进入的领域。在华生看来，眼下改革的关键点是解决政资分离，多元化经营。
杨帆则主张，国企下一步改革首先是要在公益性、自然垄断性、安全性以及涉及国际竞争的高科技行业，朝着“一级政府主体占51％股份”的方向收缩。第二步是公平、公开和合法地退出其他领域。
他建议，一是修改宪法，明确公有制的主要实现形式为社会所有制；二是制定基金法，正式把国有资产一部分划归社会保障基金，并在全国人大设社会保障基金委员会。
中国政法大学研究生院副院长李曙光则提出，国有资产法中提到的四类国有企业应当分别有不同的改革路径。国有独资企业的改革目标应该全部转型为现代企业制度或现代公司。国有独资公司的改革方向是要稀释股份，目前是重点解决整体上市问题，或者整体把国有独资企业装入股份公司，把独资公司资产如何股份制和社会化的问题；控股公司和参股公司的目标定位是如何按照市场化方式运行，同时让国有成分逐步退出竞争性市场。
高明华则主张，应该从公众福利角度反思国有企业的改革路径。他的改革建议是：第一，公益性的应当赋予强制性的社会公共目标，没有任何经济性目标，这部分企业不能采取目前的国有独资企业的公司制运作方式，而应当建立特殊法人制度；第二，自然垄断性和部分资源类行业应该是公共性为主，经济作用其次。其中，自然垄断行业应该国有控股为主，但应当允许民营资本进入；第三，竞争性行业国家相对控股，甚至完全民营化，以追求利润最大化为主要目标；第四，典型的竞争性行业，国家要完全退出。
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