乡镇财政解困与政府层级改革，本文主要内容关键词为：层级论文,政府论文,乡镇财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自农村税费改革基本完成之后，乡镇财政解困的研究便成为理论界的焦点。从当前研究来看，归纳起来，基本上可以分为两个流派：一派以财政分权理论为框架，将导致农村基层财政困难的根本原因归结为现有分税制的一大弊端：政府间的财权与事权不对称，也就是财权在上，事权在下，或者说是有钱的不干活，干活的没有钱。基于这种推理，该派主张在保留现有政府体制不变的前提下，通过重新调整各级政府间的事权和财权配置，从而使农村基层财政解困。另一派则认为，目前我国要在五级政府框架下建立分税财政体制，必然要求设置足够多的税种以便财政收入能够在各级政府之间得到合理的分配，但是税种设置过多既损害效率，又影响公平，对市场经济的发展很不利。因此，该派主张跳出单纯进行财政改革的框框，建议通过减少政府层级来压缩财政级次，进而解决基层财政困境。具体来讲，一方面将乡一级政府虚化为县一级政府的派出机构，最终取消乡镇级政府；另一方面将地市级政府也虚化为省级政府的派出机构。然后，在三级政府的框架下完善分税制财政体制。
可以看出，这种改革方案已经不是单纯的财政分权改革了，涉及到了政府治理结构的改革，许多问题值得深究。在对三级政府框架改革理论进行深入反思的基础上，本文进一步深入研究乡镇政府改革和财政解困问题，对经济发展程度不同的地区提出不同的乡镇政府改革方案。
一、三级政府框架改革理论的反思
不论是三级政府，还是五级政府，政府级次改革的基本问题是：到底多大的政府规模是最优的。要回答这个问题，首先必须明确政府的主要职责。本质上，政府的职责就是提供公共产品，因此政府规模的设定标准应该是：能否高效率地向辖区居民提供公共产品。
按照这个标准来审视三级政府改革理论，许多问题值得深思和探讨：
第一，三级政府架构会造成公共产品配置效率的损失。要实现公共产品的效率配置，至少必须满足两个前提：一个是信息问题，即基层政府决策主体能够了解不同社区居民对地方性公共产品偏好的差异；另一个是激励问题，即上级政府能够给基层政府提供足够的激励(经济激励和政治激励)，使其愿意努力工作，高效率地提供公共产品。五级政府架构的合理性表现为两个方面：一方面，五级政府安排由于能够提供较高的纵向政府分布密度，从而能够保证各级政府进行较为细致且相对合理的职能分工，有利于政府更准确地掌握不同社区居民对公共产品的偏好；另一方面，五级政府安排能保证晋升机制对各级地方政府官员的足够激励，从而可以较好地调动地方政府官员努力工作的积极性，激励他们在公共产品的提供中更加高效率地工作。相反的，如果取消乡镇级政府，提供公共产品的职能将向上集中到县级政府，由于管辖范围过大，县级政府将依靠派出机构收集农村社区对公共产品需求偏好的信息，然后作出辖区公共产品的提供规划。然而，这样一种机制是不利于公共产品的提供的，其弊端表现在两个方面：一方面，信息搜集主体与供给决策主体分离后，由于信息搜集者目标函数与供给主体不同，信息搜集者极可能根据自身利益最大化原则谎报或瞒报相关信息，从而导致供给决策与消费意愿偏离；另一方面，乡镇级政府取消后，县级派出机构工作人员在缺乏足够晋升激励的条件下，可能会选择消极怠工，不努力工作，从而很难保证辖区居民得到足够合意的公共产品。
第二，“一刀切”地取消乡镇级政府可能损失发达地区的公共产品配置效率。我国是一个经济社会发展水平极不平衡的国家，发达地区和不发达地区差别很大。按照国家统计局农村社会经济调查总队发布的数据，2003年我国1000个综合发展水平较高的小城镇的财政收入，占全国小城镇收入总数的50％左右，镇均1.55亿元，是全国小城镇平均水平的10倍多。另外，像深圳的布吉镇、龙华镇，东莞的后街镇，一个镇的财政收入可能比内地的一个市还要多。对于这些经济发达的小城镇，是否也要一并取消？显然，如果取消这些乡镇，那么由于上文所述的原因，当地的公共产品配置效率肯定会受到影响，当地居民的福利水平也会下降。
综上所述，乡镇财政解困并不是简单地取消乡镇级政府就能解决的，必须尊重地方的创造精神和选择权，允许多种基层财政体制并存，为多样化的地方公共品供应单位的存在和发展创造一个空间。
二、乡镇政府层级改革的方案
其实，乡镇财政困境的根源在于财权与事权的高度不对称。由于我国政府层级过多，那种企图在分税制框架下将税种在各级政府之间进行重新划分和调整的政策主张已没有多大空间可资利用。而借助转移支付制度实现乡镇财政解困不仅实施成本较高，而且会弱化贫困乡镇发展当地经济的动力。
事实上，在公共产品的整个生产过程中，为了提供足量且满足公众需求偏好的公共产品，必须满足四个条件：一是足够的资金；二是需求信息(公众对公共产品的需求信息)；三是激励(对地方政府官员的激励)；四是提供成本(行政成本等)。要提高公共产品的配置效率，就必须对这四个变量进行优化组合，即在资金充足、信息完全、激励充分的情况下，尽可能地提高公共产品的供给量，同时尽可能地降低供给成本。
但从上述分析来看，企图在经济发展程度不同的地区之间采用一种模式，实现资金、信息、激励和提供成本的完美组合，从而达到公共产品的帕累托供给，只是一种理想状态。因此，必须针对经济发达地区和不发达地区的具体情况，抓住主要矛盾，因地制宜，采取差别策略，提高公共产品的供给水平，实现次优。
具体地，对于经济发达的乡镇，由于其经济实力比较强，根本就不存在财政困境，保留乡镇级政府还能够保证对地方官员的晋升激励，使得他们能够准确地把握辖区居民的公共产品偏好，是有利于公共产品的提供的。
对于经济不发达的乡镇，如果保留乡镇政府，假定地方官员在晋升机制的激励下能够按照辖区居民的偏好来提供公共产品，但是由于严重缺乏资金，连吃饭都成问题，也只能是有心无力。因此，应该取消乡镇级政府，以县为公共产品的提供主体，一方面可以减少机构运转成本，另一方面还可以在整个县域之内进行资金调节，即“抽肥补瘦”，反而有利于公共产品的提供。
综上所述，本文提出如下乡镇改革方案：对于经济发达的乡镇，保留现存政府架构不变，对少数辖区范围特别小的乡镇可考虑合并，减少公共产品的供给成本。对于经济不发达的乡镇，应取消乡镇政府，由县级派出机构作为公共产品的提供主体。