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“以法治国”、“依法治国”或“法治国”，是当今世界各国共同的治国方略。这就决定了作为“法治国”的前提条件的国家的立法活动，在一国的全部国家活动中具有着特别重要的地位。而国家立法，则是国家的立法活动中居于首要地位的部分，理所当然地为各国统治者所特别关注。正基于此，对国家立法理论的研究，也就成了各国法学界共同关注的课题，当然也是我国法学界必须注重研究的课题。
一、我国国家立法一词的基本涵义
所谓国家立法，一般说来，是指享有国家立法权的国家机关所进行的创制全国性法律规范，亦即制定、修改、补充、认可和废止全国性法律规范的活动。在那些不允许地方国家机关行使立法职权，且只有中央国家机构中的议会才能立法的国家中，国家立法与国家的立法属同一概念。而在那些存在多个立法主体的国家中，国家立法在国家的立法中居于首要地位，并且是其它立法得以进行的依据和基础。正基于这一点，国家立法的主体，往往是一国中处于最高法律地位的中央国家机关。这个处于最高法律地位的中央国家机关，它或是以立法为专门职责，或是以立法为主要职责。国家立法的内容，都是有关全国性的国家管理、社会管理中的重要事项。国家立法的程序，又是最严格的立法程序。
从全世界来看，仅由中央政权机构中的议会行使立法职权的国家越来越少，立法主体呈日益增多趋势。因而在立法学领域中，凡出现“国家的立法”一词时，就泛指一切立法主体创制法律规范性文件的活动，这在外延上即包含了“国家立法”。
从我国现行宪法和法律的规定来看，中央国家机构和地方国家机构都是拥有立法职权的。但从宪法第58条规定来看，“行使国家立法权”的只是全国人大及其常委会，这就决定了只有二者才是国家立法主体。我国的全国人大及其常委会，是以进行国家立法为主要职责的。从这个意义上讲，二者又可称为国家立法机关，这与其它国家之中的国家立法主体是相同的。但我国的全国人大及其常委会，又是最高国家权力机关及其常设机关，他们在中央国家机构中居于最高地位，这是绝大多数国家之中的国家立法主体所不具备的。
从国家立法主体所创制的全国性法律规范的名称上看，宪法明确界定为“法律”或“基本法律”，中央机构中的其它立法主体、普通行政地方和民族自治地方的立法主体所创制的法律规范性文件，则都不能以“法律”或“基本法律”为名称。
从国家立法主体所创制的全国性法律规范的效力上看，也是高于其它立法主体所创制的行政法规和地方性法规的。行政法规的制定以宪法和法律为根据，地方性法规的创制以宪法、法律、行政法规为根据，这已分别规定在宪法的第89条和第100条之中。
由上所述，对我国的国家立法的基本涵义可作以下表述：在我国，国家立法是指由拥有国家立法权的最高国家权力机关——全国人大及其常委会所进行的创制“法律”或“基本法律”这类全国性法律规范的活动。
理解上述表述，有两点是值得说明的。
一是不能把所有创制全国性法律规范的活动都称其为国家立法。我国国务院所创制的行政法规，应属一种全国性法律规范。但是，作为行政法规创制主体的国务院，不是行使“国家立法权”的国家立法机关，而是中央国家机构中的“最高行政机关”。国务院创制行政法规的行为，虽属国家的立法活动中的一种形式，但更是国务院行使最高行政权的一种具体表现形式。因此，立法领域把它称作行政立法活动，而行政法学在把其称为行政立法行为的同时，又称其为抽象行政行为，所以说，国务院创制行政法规的活动，由于创制主体不是国家立法机关，所创制的全国性法律规范也不是“法律”或“基本法律”这一特定形式，因而它是国家的立法的一种形式，而不是国家立法。
二是不能把所有创制“法律”这类法律规范的立法活动都称其为国家立法。据我国香港、澳门两特别行政区基本法规定，两特别行政区的以立法为专门职责的立法会为特别行政区的立法机关。特别行政区的立法会所创制的法律规范的名称为“法律”，这与国家立法机关所创制的法律规范的名称是相同的。同时，对特别行政区的法律，全国人大常委会也无权修改或变更。这又与我国国务院、普通行政地方和民族自治地方所创制的法律规范有所不同。因为后者不能称为“法律”，且全国人大常委会也是有权予以撤销的。但是，由于创制主体不是国家立法机关，这类“法律”也不属全国性法律规范，且只在特别行政区生效。因而特别行政区立法机关创制“法律”的活动也不属国家立法。
二、全国人大与全国人大常委会的立法权限
关于全国人大与全国人大常委会之间对国家立法的具体分工，从宪法的明示式规定看，属于全国人大的有以下三类：第一类是修改宪法，制定和修改特别行政区的基本法；第二类是创制刑事的、民事的、国家机构的和其它的基本法律；第三类是改变和撤销全国人大常委会的带有规范性的决定。属于全国人大常委会的有以下五类：第一类是创制基本法律之外的其它法律；第二类是在不同基本法律的基本原则相抵触的前提下修改基本法律；第三类是撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规及其它带有规范性的决定和命令；第四类是撤销省级国家权力机关制定的同宪法、法律、行政法规相抵触的地方性法规和带有规范性的决议；第五类是发布解释宪法和特别行政区基本法的文件。由于世界各国立法机关对宪法的补充解释，通常被认为具有与宪法同等的效力，即有着高于其它普通法律的效力，因而可以看作是属于国家立法范畴的一种规范性文件创制行为。我国全国人大常委会解释宪法，当然也可看作是一种创制为普通法律立法所遵循的法律规范的具有立法意义的活动。全国人大常委会对特别行政区基本法的解释，也是特别行政区立法的重要依据，这种解释也应看作是一种立法活动。
另外，我国的全国人大及其常委会具有监督宪法实施的职权。关于监督宪法实施权，现代各国又都称为违宪解释权，即确认某项普通法律及其他规范性文件是否违宪的权力。被确认违宪的某一法律或某一法律的特定部分，都产生了该法律或该特定部分失效的法律后果。这也是一种延伸意义上的废除法律活动。虽然法学界大都认为国家最高权力机关及其常委会未行使过此种严格意义上的违宪解释权，但监督宪法实施的职权中就包括了延伸意义上的法的废止权，这是没有疑义的。这种法的废止，应该理解为全国人大对全国人大常委会立法是否违宪的确认和全国人大常委会对国务院的立法以及省级立法是否违宪的确认。从这个意义上讲，全国人大常委会对报请备案的特别行政区法律的发回，直接后果是被发回法律的失效，也可看作是一种监督宪法实施的行为；全国人大常委会所拥有的对特别行政区原有法律是否同该区域基本法相抵触的确认权，也是一定意义上的监督宪法实施的行为。因此可以说，全国人大及其常委会的监督宪法实施权，一定意义上是包括了前面列举的全国人大第三类立法权和全国人大常委会的第三类、第四类立法权在内的一种有着广泛内容的权力。
三、“基本法律”和“基本法律之外的其他法律”的界定
在全国人大与它的常委会之间的对国家立法的分工问题上，法学界疑义有二。一是“基本法律”与“基本法律之外的其他法律”如何加以区别的问题，二是全国人大常委会修改全国人大制定的基本法律是否合适的问题。什么是基本法律？什么是基本法律之外的其他法律？一直是法学界在立法问题上倍感困惑的问题之一。从宪法规定上看，基本法律与其他法律的提法见之于宪法第62条第3项和第67条第2项，宪法其他部分在提到法律一词时，均包括了基本法律在内。如第5条第2款的“一切法律、行政法规和地方性法规不得与宪法相抵触”的规定，第53条的公民有“遵守宪法和法律”的义务的规定，第126条人民法院“依照法律独立行使审判权”的规定等等。又由于宪法虽然规定了全国人大在国家机构中有着比它的常委会更高的法律地位，但没有规定基本法律与法律的从属关系。所以人们一般都不注意基本法律和法律的界限。甚至法学界对基本法律和法律的划分，也只是在对现行法律分类研究时，把全国人大制定的称为基本法律，把由全国人大常委会制定的称为基本法律之外的其他法律，而不去深入理解为什么某些法律由全国人大制定，为什么又有些法律由全国人大常委会制定。在宪法第62条第3项中，对全国人大创制基本法律表述为“制定和修改刑事的、民事的、国家机构的和其他的基本法律”。这就告诉我们，作为应由全国人大创制的基本法律有：①有关国家机构组织的法律，如各中央国家机关组织法、选举法、地方国家机构组织法、各类司法机关组织法等等；②有关民族区域自治的重要法律和各特别行政区基本法的创制，如香港、澳门两特别行政区基本法；③我国的刑法典、民法典、婚姻法典、各种诉讼（刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼）法典等作为国家最基本的法律制度的创制；④涉及公民的政治权利、其他民主权利、人身权利等重要基本权利和自由的法律的创制；⑤其他有关国家制度、社会制度的某些方面的法律的创制等等，但是，全国人大一年一般只能召开一次为期半个月左右的全体会议，立法能力实在有限，能够交由全国人大立法的之外的其他的一切应由国家立法的重大事项，如内政、外交、国防等方面的立法，有关国家标志的立法，我国当今市场经济条件下有关各项经济工作的立法等等，均由全国人大常委会制定。
四、全国人大常委会修改基本法律的限制
因为全国人大常委会是从属于全国人大的，所以全国人大常委会修改由全国人大制定的基本法律，是一种“越权”行为。而这种“越权”是宪法所授予的职权，这有利于我国改革开放新时期的法律制度的尽快完善，当然是适合我国国情的。但这毕竟是“越权”，所以宪法对这种“越权”行为的实现，设置了“不得与该法律的基本原则相抵触”的前提。一般说来，任何基本法律的创制，都是以四项基本原则为指导思想，都是以宪法为依据，所以修改基本法律时不得违反四项基本原则和基本法律中具体化了的宪法原则。另外，全国人大制定的基本法律中一般都设有“总则”一章，总则中所列举的内容当然也是该法律的基本原则，对该法律的修改也就不能涉及总则的基本内容。对于全国人大制定的基本法律中没有“总则”部分的，不能成为修改对象的该法律中的基本原则有哪些？这就需要对所要修改的基本法律加以认真研究，既要看该基本法律制定时的时代背景，又要看该法律的内容结构、逻辑结构、各部分及各条款的文字含义，从法学理论及法制实践各个角度，去把握该法律所贯穿的指导思想和基本原则，并遵循这些原则去进行修改工作。否则，无所制约的“以下犯上”，必然有损于国家基本法律的权威与尊严，也就失去了立法的本来用意。
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