中外农民职业技术教育比较研究，本文主要内容关键词为：中外论文,职业技术教育论文,农民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］G71 ［文献标识码］A ［文章编号］1007-032X(2010)02-0051-05
凡农民职业技术教育成功的国家，其农业现代化、新农村建设和农民富裕化程度都很高。本文所说的农民职业技术教育包括学历教育和非学历教育，前者培养不同层次的农业专门人才，后者培训农民掌握各种专项技能，各自从不同层次为农业现代化培养基本力量。两者是统一的整体，必须统筹兼顾，协调发展。各国农民职业技术教育的做法看上去大同小异，实则各有特点。笔者对中外农民职业技术教育的基本特征进行比较研究，以期为我国农民职业技术教育的发展提供借鉴。
一、中外农民职业技术教育基本特征比较
1.立法
中国的农民职业技术教育是通过政府及其职能部门推动的，如国务院有关部委联合下发的《2003-2010年全国农民工培训规划》等文件，规定了我国农民总体或专项职业技术教育的组织、实施主体、目标、任务以及经费等相关问题，各级政府及各部委下属部门按文件规定开展农民职业技术教育。
北美的美国、加拿大，欧洲的英国、德国、法国、荷兰、丹麦，东亚的日本、韩国以及大洋洲的澳大利亚等国家都是用立法手段来规范农民职业技术教育的组织、实施者和受教育者的行为。对农民职业技术教育的目标、任务、对象、考评机制以及资金筹措、运用、监管等在法律条款中作出明确规定，并且在实施过程中不断根据新问题、新情况适时修改或颁布新法律。如英国1982年颁布《农民培训局法》，后又于1987年和1989年进行了两次修订。美国1862年颁布《莫雷尔法案》，后又于1917和1920年相继颁布了两个类似新法案[1]。各国一经立法，政府就依法行政，有效保证了农民职业技术教育的顺利进行。
中国依靠政府推动农民职业技术教育，在政府强力支持下开展的农民职业技术教育，并不具备强制功能，对违规者、不执行或执行不力者只能批评教育，不能法律制裁。而国外则依靠法律规范，政府依法行政，对违规者、不执行或执行不力者直接追究法律责任。法律刚性强，能给农民职业技术教育提供更有力的保障。
2.管理体制
中国农民职业技术教育是国家决策，劳动与社会保障部、农业部、教育部、建设部等国务院有关职能部门共管，各有关部委、各省市地县的相应职能部门都设有专门机构或专人管理本辖区内本系统的农民职业技术教育，从而形成了各自独立的农民职业技术教育管理体系。
国外多数国家的农民职业技术教育都是由政府的一个职能部门统管，省（州）市县相应部门协管，构建了国家一体化的农民职业技术教育管理体系。如德国由农牧渔业部统管，法国由农业部统管，英国由教育科学部统管。有的国家是两个职能部门共管，如韩国由农业部和教育人力资源部共管，但由于衔接不到位也曾走过一段弯路。
中国农民职业技术教育管理体制是多元模式，国外基本是一元模式。中国模式容易导致条块分割、各自为政的格局。由于政出多门，相互协调频繁及机构功能重叠，造成资源浪费。由于各部委农民职业技术教育管理自成体系，各家都难以掌握全局，在教育资源布局、配置、专业与课程设置、资金运用、监管以及教育机构考评等方面都难以确立统一的标准和原则，从而对农民职业技术教育发展形成制约。而国外的一元化管理模式则可避免多头办学的不足，把制约因素变成促进因素，更有利于推进农民职业技术教育的发展。
3.教育体系
教育体系主要指实施教育的主体。中国农民职业技术教育体系分为四个层次：一是高等院校，主要培养农业高等专门人才；二是农业高等专科学校、职业技术学院等，主要培养农业实用技术人才；三是农业中专、职业高中、技校等，主要培养初级技术人员；四是各种职业技术培训中心、成人学校和农业广播电视学校等，主要培养农民职业技能。前三个层次是学历教育，第四个层次基本是非学历教育[2]。中国农民职业技术教育机构以公办和民办公助为主、社会力量办学为辅，遍布于城乡。
国外多数国家的农民职业技术教育体系和中国的大体相似，基本上也形成高、中、初三个层次的学历教育和非学历教育的职业技能培训，其培养目标也基本相似。但中外农民职业技术教育体系也有两点显著的不同：
(1)中国从事农业学历教育的机构，特别是高等院校，拥有十分优秀的教育资源，但基本只注重正规学历教育，而很少或基本没有制度化地承担农民的短期培训，没有完全担负起历史使命。而国外很多国家农业高校都是双重任务一肩挑，如韩国的江原大学除正规学历教育外，从1994年开始，每年都培训大量具有高中文化的农民，并且还组织大量教授、研究生下乡巡回开展农民专项技术培训。英国哈柏·亚当大学农学院每年接受专项技术培训的农民是该校在校生的4倍。国外农业高等院校特别注重招收有实践经验的学生到校深造。如德国霍恩海姆大学招收的学生都必须具备半年以上的农业生产经验。英国42所农学院都主要从有一年以上农场实践经验的农民中招生。中等职业学校的毕业生只要有意愿并经过一段时间实践就有到高一层次学校深造的机会。荷兰学生接受农业基础教育后可直接选择到高一层学校深造2～4年。
(2)中国农民职业技术教育体系存在不衔接的缺陷。一是学历教育各层次之间不衔接。各层次学历教育机构都参加高考和中考统招，生源基本上都是应届高初中毕业生，致使低一层次同类学校毕业生很难有机会到高一层次学校深造。虽然成人教育和自学考试可在一定程度上弥补上述不衔接缺陷，但毕竟都不是农民职业技术教育体系各层次之间的衔接途径。二是学历教育与非学历教育不衔接，接受各种职业技能培训的青年农民接受学历教育的可能性小，培训只具有提高素质和技能的功能。三是各种培训没有大体按专业明确分层次，每次培训都是独立的，受训者不能依次逐层升级，系统学习。
国外农民职业技术教育在学历教育和非学历教育之间有着良好的衔接机制，各层次衔接紧密。如韩国江原大学对短期培训导入学分制，一年期的培训（每周授课一天）后发给结业证书，受训者可直接转入两年全日制的学历教育，授予学士或准学士学位。澳大利亚则构建了全国统一的教育与培训框架体系，使持有职业资格证书者可直接转入学历教育，获得相应的学历文凭[3]。国外职业技能培训大体按专业分层次，受训者可依次逐层升级。如日本和韩国根据培训目标按专业体系分层次，受训者接受某项培训成绩合格后即可升入高一层次接受培训[4]。这种教育体系，深受产业部门欢迎，这些部门因此可以获得既有理论知识又有实践经验的后备人力资源；也受中、初级农业职业学校学生欢迎，他们可以和普教学生一样拥有深造机会；更受农民的欢迎，因为他们既能提高技能、增加收入，又能获得接受学历教育的机会。
4.教育制度环境
目前，我国相关制度还不尽适应农民职业技术教育发展的需要。在总体教育体系中，无论在教育资源配置上还是在人们的观念中，农民职业技术教育的地位都是最低的[5]。
从招生制度看，我国农民职业技术学历教育机构基本只从应届高初中毕业生中招生，不仅造成农民职业教育体系不衔接，阻碍着农民职业技术教育的发展，还有悖于当前大力提高农民素质、培养新型农民、从根本上彻底解决“三农”问题的基本国策，同时也不利于教育机构培养既有系统理论知识又有实践经验的人才。
再从非学历教育角度看，绝大多数非学历教育机构基本都将培养对象锁定为直接从事农业生产的农民和有转移意愿的农民，而疏于对村官、乡官、主管农业的县官和管理人员以及基层农技推广人员的培训，忽视了他们的知识与观念的更新和组织管理能力的提高，而这些人恰恰是破解“三农”问题的一线指挥官，有着举足轻重的作用，是应该重点培训的目标人群。
我国户籍制度对农民职业技术教育也有一定的制约。高、初中教育后，未能升学的城镇学生一般都在城镇就业，仍为城镇户口，继续享受城镇优质教育资源，接受职业培训，而农村学生就只能回农村，仍为农村户口，接受职业技能培训的机会和质量远不如城镇学生，他们要转移到城镇长期稳定就业、生活，还得走很长的路。
我国农民职业技术教育机构管理尚不到位，对教育机构管理者及学习者缺乏有效的考评机制和激励机制，因而导致他们对教育管理和学习缺少活力和激情。国外相关制度和我国有所不同，国外的农民职业技术教育地位很高，在德国，青年学子甚至争上农业大学。国外没有户口限制，农民职业技术教育机构招生优先考虑有实践经验的农民，各层次教育机构衔接自如。国外普遍以就业率和产业部门的满意度为标准来考评农民职业技术教育机构，优胜劣汰。他们普遍注意激发农民学习的积极性，如德国规定，在使用一种机器之前，使用者必须到学校学习掌握该机器的性能、操作、保养和维修方法，取得毕业证后才准使用。丹麦规定，农民或农民子弟只有经过培训获得绿色证书才能开办或继承农场并享受贴息贷款和其他优惠政策。法国规定，18岁以上的农民必须接受累计一年以上职业培训，18岁以下必须获得绿色证书才能在买地、购房和买机器设备时享受贴息贷款和各种优惠政策。
更值得借鉴的是，这些国家特别注重培养村官、农业部门的领导者、农技推广与咨询人员。如韩国规定农业大学毕业生必须在农村工作6年，对农民和从事农村发展的官员以及农村协同组织成员进行培训。英国、法国和丹麦政府都特别强调对农场主和农业企业负责人的培训教育，使其具备先进的理念、扎实的知识和较强的能力，以带动其他农民共同发展。国外的这些相关制度有效地促进了农民职业技术教育的发展。
5.经费来源
中国农民职业技术教育经费主要来源于政府对公立学校的拨款、政府的部分财政收入和各相关部委的少量发展基金、企业税前列支的培训费、社会捐助、受教育者缴纳的学费以及民间社团及私人自筹资金所办农民职业教育机构的自收自支经费。这些经费来源的特征是：(1)总量不足，特别是用于各种培训的经费更少。(2)来源不稳定，未列入政府财政预算、从相关部委发展基金中挤出来的钱容易被挪作他用；社会捐助也不能构成固定的经费来源；企业税前列支的培训费会受市场竞争影响或为避免承担人才流动的风险而被企业压缩；而本来就贫困的农民也难以支付太多学费。
国外农民职业技术教育经费主要来源于政府财政收入，列入政府财政预算。如加拿大对农民职业技术教育给予充分的资金保证。德国将农民职业技术教育经费列入财政预算，并通过立法向企业和个人征收。韩国农民职业技术教育经费由中央和地方政府共担，国立教育机构由中央政府承担，公立教育机构和各种培训机构由地方政府承担。有的国家农民职业技术教育经费也不是全由政府包干，而是让受益企业也承担一部分。如澳大利亚政府承担80%，并规定年收入在25万澳元以上的农牧企业必须将其工资总额15%用于职业技能培训。国外也有很多民间团体和私人自筹资金兴办农民职业技术教育机构，其经费自收自支。国外农民职业技术教育经费来源的特点是：(1)总量充足或基本有保证。(2)来源稳定，列入政府财政预算，取之于民，用之于民。(3)有法律保障，专款专用。两相比较，中国农民职业技术教育经费筹措机制可变因素多，容易形成农民职业教育发展的瓶颈，而国外的做法能使农民职业技术教育经费得到充分或基本保证。
6.教育内容
中国农民职业技术教育机构、特别是本科以下的教育机构存在着不适当地追求纯技术理论的倾向，忽视现代农业急需的集约化、产业化、信息化、农业经济管理、国内外市场营销、仓储运输等内容的教育。就技术而言，也是传统的基础技术内容多，现代农业发展急需的动植物良种培育、农业生物技术、新能源、农村资源开发等新技术内容少，往往突出了提高产量的技术内容教育，忽视了绿色农业理念的教育。农民转移培训也是陈旧、脱离市场需求的内容多，有针对性、适应社会发展的内容少。
国外农民职业技术教育的内容，不管是长期的系统教育，还是中短期的职业技能培训都根据现代农业发展需求而定，并且还根据农业机械化、集约化、产业化、专业化、市场化、国际化和信息化的变化及时调整专业设置和课程结构。他们更重视农业经济管理、农村资源开发、农村旅游、市场化、国际化、生物技术、绿色食品生产和生态环保等方面的教育[6]。
国外农民职业技术教育内容是在大量调查研究的基础上确定的，如加拿大教育部门经常深入企业和农场调研，并邀请有关人员到校座谈讨论行业需求和岗位技能要求，而后开发新专业、新课程，淘汰不适宜的课程和内容。澳大利亚培训机构每3个月召开一次有关企业经营管理人员及农场主参加的座谈会，广泛收集需求信息，研定培训内容和培训计划。韩国江原大学经常派教师和研究生下乡巡回调研、咨询和培训，仅2004年暑假就派出80名主任级教授和1300名学生下乡。这种运行机制有效地保证了农民职业技术教育内容与发展需求紧密结合。
7.教育教学模式
中国很多农民职业技术教育机构受学院教育影响较大，突出理论教学，把实践教学置于次要的地位。有的甚至把两者割裂开来，理论课上不讲实践内容，实践课中无理论教学，使实践课变成了单纯的学生劳动课。这种教育使得学校毕业生须经过较长时间岗位锻炼才能胜任工作，短期培训的学员不经岗前培训则不能直接上岗。这与教师本身能力、教育机构缺少实践手段以及企业怕影响生产或出于保密需要而不愿接受师生实习都有关系[7]。
国外农民职业技术教育则较好地解决了这些问题。如美国农学院的老师有1/3～1/2参加农业试验站的实验研究工作，而农业试验站则有60%的专业人员到农学院做兼职教师。法国立法规定，所有企业和农场都必须随时接受在校学生的实习。课堂教学同样重视理论联系实际，用理论指导实践。如德国农业大学学生学了基础理论都必须种试验田，从制定种植计划到选购种子、化肥、农药，再到播种、管理、收获直至运输、销售的全过程都是在教师指导下由学生独立完成，按经济效益评定成绩。加拿大雷克兰地农学院设有农场管理课，每20个学生用所学理论共同管理一个700多英亩的农场，在教师指导下由学生独立完成农场生产计划、决策和实施的全过程。在短期培训方面，国外多以实地教学为主，如澳大利亚养羊专业培训80%的时间是现场教学，受训者在很短的时间内就学会了养羊全过程的技能，掌握了全部机具操作维修的方法。丹麦和韩国的短期培训，理论教学只占30%，实践教学占70%。这种模式培养的人既有理论知识又有实践经验，更受产业部门的欢迎。
二、对我国农民职业技术教育深化改革的建议
比较研究可见，发达国家的农民职业技术教育有许多可取之处。我国可结合国情，取长补短，进一步深化农民职业技术教育改革，以快速提高农民的综合素质和职业技能，促进“三农”问题的早日解决。为此笔者建议：
1.立法保障农民职业技术教育
研究表明，对农民职业技术教育立法比政府颁发各种文件更有效，更具约束力和强制性。因此有必要为农民职业技术教育立法，用法律保障我国农民职业技术教育的地位、目标、任务、资金来源及其使用和监管机制，规范利益相关者的行为。政府相关部门只要依法行政，保证法律实施并调研新情况、新问题，适时提出完善和修改法律意见即可保证农民职业技术教育的健康发展。
2.改革农民职业技术教育管理体制
将农民职业技术教育纳入统一的教育体系，划归教育部统管，统一整合教育机构，配置教育资源，既能规避多头办学的不利和风险，充分有效地利用有限的教育资源，又能将教育部所属各类教育机构长期积累的教学管理经验用于农民职业技术教育。这将促进我国农民职业技术教育的发展和总体质量的提高。
3.完善农民职业技术教育体系
各层次农民职业学历教育机构应改变参加统考统招的做法，独立招考，逐步推行从下一层次同类学校毕业生和文化水平相当且有实践经验的农民中招生，从而使学历教育层层衔接。非学历教育的各种职业培训要大体按专业方向明确分层，每一次培训考试合格后可直接进入上一层次的培训。导入学分制，对完成学分积累并有意愿升学的农民可适当放宽入学年龄限制，转入同类学历教育机构深造。校方可据其累计学分和实践情况适当缩短其修业年限。这样就能形成我国层层衔接的金字塔形农民职业技术教育体系。
4.建立健全和强化实施相关制度
要建立健全和强化实施与农民职业技术教育相关的制度。改革招生制度，使之向农民和初、中等农民职业技术学校学生倾斜。建立信息反馈制和以就业率、产业部门满意度为标准的考评制度，对入围的教育机构要按其教育质量规定其收费或补贴标准。对管理者实行分片或分层负责制和督学制，奖优惩劣。对受教育者实行考试、考核相结合的系列资格证书制、劳动准入制、工资收入与技术等级挂钩制和随劳动者转移的档案制等。用有效制度激励管理者积极管理，激励农民职业技术教育机构认真办学，提高办学质量，激发农民的进取心和学习积极性。
5.改革农民职业技术教育经费筹措机制
农民职业技术教育是关系国家根本利益，关系城乡发展后劲，关系整体国民素质的大事。因此应该本着“取之于民，用之于民”的原则，设立农民职业技术教育新税种，或与现行教育附加费合并为国民教育税，向企业、个体工商户和技术、商品进口商征收。在投入比例上，建议对非学历教育的各种培训，国家付大部分，受训者付小部分，以激励其积极学习。学历教育则可由国家和学生各承担一半。要依法建立一个严格的资金监管机制，确保农民职业技术教育经费专款专用，并提高资金使用效率。
6.加强对农村基层干部队伍的培训
高校优秀学子下乡当村官的经验充分证明，村官、乡官、主管农业的县官和涉农从业人员以及基层农技推广咨询人员是破解“三农”问题的基本骨干力量，其观念、知识和能力必须与解决“三农”问题的需要相适应，超前于广大农民群众。只有强化对农村骨干的培训才能加速实现农业现代化。因此我们建议，充分发挥高校主力军作用，派遣优秀教师、在校研究生下乡轮训农村骨干，也可从让乡级以上的干部轮流脱产到校学习，还可以用远程教学手段培训农村基层干部，使之成为有真才实学的农业现代化的一线指挥员。对农村基层干部的培训要建立严格的定期考试考核制度，将其成绩作为重要的任期考核指标。
7.改革教学内容和教学模式
建议教育部认真系统地研究国外农民职业技术教育经验，结合我国国情制定农民职业技术教育改革方案。按区域经济的发展需求，提出系统教育和短期培训大纲、专业设置及课程结构意见，组织编写统一教材和适合不同区域特点的农业教材，使之充分体现可持续发展观和循环经济观。就教学内容而言，要改变我国农民职业技术教育内容与市场脱节、滞后于社会发展的局面，加强农业现代化急需的信息化、产业化、集约化、市场化及生态环保等方面的教学。在教学模式上应灵活多样，面向社会，突出实践，使受教育者能适应农业现代化、国际化的要求，为产业部门培养既有理论知识又有实践经验的实用型后备人力资源。
［收稿日期］2010-03-04；［修订日期］2010-03-25