关于国有资产管理问题的研究综述，本文主要内容关键词为：国有资产管理论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国的国有资产数量巨大，至2003年，国有及国有控股企业有15万家，国有企业资产总额达19.7万亿元，净资产8.36万亿元。改革开放以来，国有资产管理体制及国有企业改革一直是中国经济发展的动力源。时至今日，无论是管理层、学术界乃至方方面面的对国有资产管理体制改革的认识已经十分清晰。最近的探讨主要集中在对区分不同性质的国有资产的管理、国资委的职能定位以及如何进一步完善国有资产管理体系的思路等。现简述如下：
一、目前有待研究的问题
1.国有资产管理委员会的职能定位问题。黄群慧认为，从国资委两年来的具体运作方式和开展的一系列对国有企业的监管活动看，国资委更多的是将自己定位为国有企业“董事会”，监管国有企业的具体运行。将职责限定于“董事会”，至少会带来三方面问题，一是国资委不可能是一个有效率的“董事会”。因为国资委管理半径太大，不可能具有现代公司制企业专一董事会的决策质量和监督管理效率。二是国资委是游离于企业组织边界之外的，国资委这样的“董事会”和国有企业经理阶层之间的信息不对称程度必然十分严重。三是可能使得国资委习惯于采用行政方式监管国有企业，容易形成一个政绩导向的政府行政组织文化，而不是一个所有者利益导向的投资组织文化。易宪容认为，对于政府来说，国资委是代理人；对于国有企业来说，国资委是委托人。国资委的这种双重身份使得其委托代理关系相当复杂和模糊。国资委的使命到底是当国企的老板，还是要促进改革？这是两个截然不同的目标。如果国资委是为了促进国企改革，那么就不应该以赚钱为目的，也不应该过分执著于具体企业的保值增值，而是应该推进国有企业的改革，以全社会的市场环境和市场体制的优化为目标。如果是当老板，那么推进改革和优化市场环境就不是国资委的目标，而是要赚钱，要保值增值。现在看来，国资委是以后者的定位，追求前者的目标。这是典型的错位。（注：《国资委别做“双面人”》人民网2005年3月17日。）
刘纪鹏认为，现有的国资委定位兼具出资人和监管出资人两种功能，无论从理论上还是从实践中，关系都不顺。（注：刘纪鹏：《对深化国有资产管理体制改革的建议》，《中国经济时报》2005年1月14日。） 王鸿则认为，如果将国有资产经营管理机构只作为出资人的代表，从理论上既是将国有资产所有权行使分散化，只解决了国有资产在采取股权经营方式时的股东代表问题，而没有解决所有权其他行使方式的权利代表者问题。（注：王鸿：《对国有资产管理框架安排的新思考》，《中国经济时报》2005年7月15日。）
2.国有资产的分类管理问题。陈清泰认为，国有企业可分作两类，一类是极少数关系经济命脉、国家安全、提供重要公共产品和服务，以及天然垄断行业的重要企业，如电网、电讯、军工、石油和大型基础设施等领域的重要企业，要保持“国有经济控制国民经济命脉”，以实现某些社会目标；另一类是竞争性企业，以赢利为目标，实现资产保值增值。与此相对应，出资人机构运营国有资本承担两方面责任：一是在支撑国民经济增长、保障国家安全方面实现政策目标；二是提高国有资本运作效率，提高投资回报。因此，对所投资企业有两种运作模式：第一类企业是政府进行公共管理、实现公共目标的重要资源。在市场经济条件下，政府投资企业的目的不仅是资产的增值，更重要的是有助于承担公共责任。对这类企业，出资人机构应直接持股、控股或独资经营，保持对这类企业的控制力。在其他竞争性行业，出资人机构并不偏爱特定的企业，而是以投资回报最大化为目标，运营国有资本，进行有进有退的调整并适时向国家必须控制的行业和领域转移，优化资本布局。（注：陈清泰：《进一步完善国有资产管理体制》人民网2005年4月4日。）
黄范章认为，有着两类不同性质、职能、营运原则的国有企业，应该分清和分开管理。一是提供公共产品或公共服务的国有企业；二是属于经营性或竞争性行业的国有企业。前者履行的是“公共服务型”政府的职能，后者履行的则是作为经济实体国家所要求的资本性经营职能。目前，这两类国企都为政府所有，政府一身而兼有作为政治实体和经济实体的双重身份、双重职能于一身。政府的这种集双重身份、双重职能于一身的体制，过去是计划经济的体制源头，现在则成了建立“公共服务型”政府的严重障碍。政府不从经济实体的身份中脱身，便不能成为公共服务型政府；同时经营性国企若不从政府身上剥离开来，也难以实现“政企分开”和“政经分开”，难以建立健全的公司治理机构。（注：黄范章：《必须分清分开两类国企》，《中国经济时报》2005年10月21日。）
李大勇认为，竞争性和非竞争性国有资产持有目的的不同决定了对其应实行差异化管理，差异化管理主要体现在两个方面。一是监管方式的差异化，对于竞争性国有资产，监管手段主要是按照资本所有权通过规范的产权性质来监管；而对于非竞争性国有资产，应充分考虑现阶段特定政府目标的特点，国资委不能只按照经济目标来监管。二是管理手段的差异化，对于竞争性国有资产，管理手段是以产权机制为主导的资本化管理。对于非竞争性国有资产，管理方式的突出特点是政府干预，具体表现为价格管制、国家经营和创造竞争等方式为主。（注：李大勇：《完善国有资产管理体制的若干问题研究》，人民网2005年5月13日。）
刘福垣强调，应该把政府企业运营的资产明确为政府资产，把其他国有资产明确为全民资产。政府资产由国务院下设的政府资产管理机构统一管理；全民资产应该由人大常委会下设的全民资产管理机构统一管理。他认为应该明确国有土地资产、矿产资源等属于全民资产，政府占用也必须按市场价格向全民资产管理委员会缴纳租金。具体操作中，也可以在全民资产管理委员会监管下，把两类资产都交给政府资产管理局运营管理，但必须是两本账，不能把政府资产的盈亏和全民资产的盈亏混为一谈。非政府企业中的全民资产必须坚持只租不投，只贷不投的原则。对企业占用的全民土地一律采取年租制，而且租金必须逐年稳步增长；对企业占用的其他资产一律核转为全民资产管理委员会对企业主的贷款。（注：刘福垣：《国有企业改革的真正对象应该是政府》，人民网北京2005年6月28日讯。）
刘纪鹏认为，我国的国有资产可分为四类：(1)经营性国有资产，是国家作为出资人在企业中的投资及投资形成的权益；(2)非经营性国有资产(行政事业型国有资产)，是指国家机关和非产业化的事业单位占用的以及社会公众共同使用的公共设施等国家资产；(3)资源性国有资产，是指以资源形态存在并能在未来带来一定经济价值的国家资产，如未开发的矿产资源和山川河流；(4)国防资产，是指由国家公共预算军费形成、用于军事目的的国家资产。在这四类资产中，由公共预算体系形成的后三类资产几乎在每一个国家都以国家资(财)产的名义客观存在，并被每一个公民和纳税人所有。无论是私人企业还是在当地注册的外国公司，都是国家资(财)产的所有主体和受益主体。而就经营性国有资产来说，很多市场经济国家是很少甚至没有的，这是我国社会主义市场经济的突出特征。（注：刘纪鹏：《对深化国有资产管理体制改革的建议》，《中国经济时报》2005年1月14日。）
3.国有资产运营及监管方式市场化问题。常修泽提出，中国原来设计的市场经济体制模式是一种“政府主导型”的体制模式。实际上，这十几年在实践中所体现的也是“政府主导型”模式。实践表明，经济和社会生活中出现的诸多矛盾和问题，从制度的角度来分析，与政府自身管理体制改革尚未到位有关，也与当初设计的“政府主导型”体制模式框架有关。前者是“标”，后者是“本”。为避免争议而贻误战机，“十一五”期间，应着力推进“政府自身的管理体制改革”，并以此为重点推进全面体制创新，在创新中逐步形成一个新的、有别于“政府主导型”的经济体制框架，循序渐进，逐步升华。（注：常修泽：《以政府改革为重点，上下内外联动创新一对“十一五”期间经济体制改革的思考与建议》，《中国经济时报》2005年10月10日。）
白津夫认为，国资监管机构内含着监管和经营的双重职能，既要积极监管，又要有效经营，这才完整体现国有资产出资人角色。如果把国资委仅仅定位于监管，极易导致向旧体制复归，重新陷入过去“管”企业的怪圈。国资委不能只当国有资产的“看守者”，还要成为“运营者”，应当是经营和监管相结合。但这一结合不是把监管与经营集中在同一机构，而是通过合理分开、分层运作，国资委通过营造新的经营主体来实现经营目的，并通过中间层传导实现监管目标。（注：白津夫：《国企改革呈现新特点》，《中国经济周刊》2005年第15期。）
4.国有资产管理体制架构中中央与地方的关系。李保民提出，地方国有资产监管体制的改革，要在构建“国家统一所有，分别行使产权，专门机构监管，授权委托经营”的整个国有资产管理体制框架下进行。（注：李保民：《加快完善地方国有资产管理体制》，《经济日报》2005年7月4日。）
黄范章认为，在国有资产管理体制架构建立过程中，一个重要问题就是按社会主义市场经济体制原则，处理好中央与地方的关系。在这问题上，主要有两种不同意见：一是由中央代表国家统一行使国有资产所有权，中央和各级地方政府分级管理国有资产，即所谓“国家统一所有、分级管理”；另一是国有资产分级所有，由各级政府分别行使国有资产所有权，履行“出资人”职责。“分级管理”和“分级所有”这两种不同意见中，我主张“分级所有”。（注：黄范章：《国有资产管理体制中的中央与地方的关系》，《中国经济时报》2005年10月31日。）
5.有关国有资本经营预算问题。宋云中认为，建立国有资本经营预算已成为当前的热点问题，一是国有资本收益的主体是谁？二是国资机构和有关政府部门的关系如何界定？三是国有资本收益和财政资金是否可以“混合使用”？四是资金支出如何决定？(1)国有资本收益只针对经营性国有资产，对于非经营性国有资产，不以营利为目标，不应该纳入国有资本收益的范围；(2)国有资本收益的主体是国有资本出资人，国资机构代表国家履行出资人职责，享有监管范围内国有资本收益的权利；(3)责任与权利不可分割，如果国资机构不掌握企业的剩余索取权和剩余控制权，就不是真正的出资人，至少可以说出资人权利不完整；(4)如果国有资本收益和财政资金“混合使用”，就混淆了国有资产出资人职能与政府公共管理职能，不符合改革方向。（注：宋云中：《国有资本经营预算的难点在哪里？》，《经济日报》2005年3月1日。）
刘纪鹏认为，新国资体系能否成为我国市场经济的一项长远发展战略，一个关键环节是国资委的国有资本预算体系能否真正建立并与财政部的社会公共预算(含社会保障预算)体系实质性分离，做到国资委的资本经营预算与财政部的社会公共预算分类管理。否则，若国资委不能形成自己独立的资本预算体系，仅仅是财政部和企业之间的一个“漏斗”，这一体制就会流于形式，不能长久。（注：刘纪鹏：《对深化国有资产管理体制改革的建议》，《中国经济时报》2005年1月14日。）
6.关于国有经济结构战略调整。常修泽认为，推进国有经济布局和结构战略调整，需要向垄断性行业推进。垄断性行业，包括电信、电力、民航、铁路、邮政等行业内的业务不是“铁板一块”，而是分为两种情况：一是“自然垄断业务”部分。所谓“自然垄断”业务，是指由一个或极少数厂商来从事经营，而规模效益比较大，经济成本比较低的情况，比如国家输电电网、铁路路网、航空网络、国家电信骨干网络等，这样的业务也要引入市场机制，但其垄断性比较强。今后按照市场化的趋势，对于垄断性行业中的这些“自然垄断”业务部分，非公有资本可以以“参股”等方式进入，积极推进“投资主体多元化”。二是除“自然垄断”业务之外的其他业务。比如电力行业的发电部分、民航铁路电信的营运部分等，这些都不属于垄断性行业内的“自然垄断”业务，具有很强的竞争性。根据竞争的规则，对这部分业务，非公有资本可以以“各种”方式进入，具体说，可以是独资，也可以控股，也可以合资合作，也可以搞项目融资。除了上述基础领域的垄断性行业以外，还有一些过去限制或禁止进入的重要领域非公资本也可进入，包括公用事业领域、矿产资源的探矿权和采矿权领域、教育卫生等社会事业领域、金融服务领域、国防科技工业建设领域。（注：常修泽：《国有企业改革的进展、方略和理论思考》，《中国经济时报》2005年5月27日。）
二、关于进一步完善国有资产管理体系的探讨
1.近期改革的目标与重点。李荣融指出，推进国有资产管理体制改革和国有企业改革，总体上要实现两个目标：一是从2004年开始，用三年左右时间建立起新的国有资产监管体制的基本框架，提高国有资产监管的有效性；二是按照党的十五届四中全会提出的要求，到2010年基本完成战略性调整和改组，形成比较合理的国有经济布局和结构，建立比较完善的现代企业制度，经济效益明显提高，科技开发能力、市场竞争能力和抗御风险能力明显增强，使国有经济在国民经济中更好地发挥主导作用。（注：李荣融：《“两个目标”统领改革深入推进》，《人民论坛》2005年第10期。）
国家发改委主任马凯提出，今年的经济体制改革工作，要在一些重点领域和关键环节务求取得实质性突破：一是把政府管理体制改革放到更加突出的位置；二是深化国有企业改革和国有资产管理体制改革，加快国有经济布局和结构的战略性调整步伐；三是贯彻落实《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，促进非公有制经济健康发展；四是加快金融体制改革，提高金融企业素质和金融业抗风险能力；五是稳步推进财税、投资体制改革，完善宏观调控体系；六是围绕巩固农村税费改革成果、完善农村土地管理制度、深化粮棉流通体制改革，继续推进农村改革；七是以大力发展各类要素市场，推进社会信用体系建设；八是加大社会事业领域改革的力度，继续深化就业和社会保障制度改革，尽快研究形成收入分配制度改革的总体思路；九是深化涉外经济体制改革。（注：李正希：《国有资产改革：管理者定位不同决定操作思路有别》，《中国经济周刊》2005年第25期。）
2.构建新型的国有资产管理体制的思路。李正希认为，构建新型的国有资产管理体制，应考虑双管齐下，既要强化政府国有资产行政管理的职能，又要迅速建立起商业化的国有资产出资人运行体系。(1)在政府行政序列中成立新的国有资产监督管理委员会，新国资委代表政府行使经营性国有资产和非经营性国有资产的行政管理和监督职责；(2)在政府行政序列之外独立设置国有企业董事局作为政府或人民代表大会授权的唯一的国有资产法人投资主体；(3)确立国有资产营运主体，主要从有条件的大中型企业集团中进行选择，可以是国有控股公司、投资公司、集团总公司、资产经营公司等。（注：李正希：《国有资产改革：管理者定位不同决定操作思路有别》，《中国经济周刊》2005年第25期。）
王鸿提出，国有资产经营管理体系建立模式的主导思想是将国有资产运营区分成不同的经营方式，即在国有资产所有者代表机构统一行使对国有资产所有权的前提下，选择国有资产的经营方式：纯粹的国有资本运营、纯粹的生产经营、资本与生产经营的结合，从而形成既分门别类，又集合统一的国有资产经营管理体系框架，包括(1)国有资产所有者代表机构；(2)国有资产运营机构，含纯粹的国有资本运营机构、纯粹的国有资产生产经营机构、企业集团；(3)国有资产监督管理体系，主要框架为国家审计监督和内部监督。（注：王鸿：《对国有资产管理框架安排的新思考》，《中国经济时报》2005年7月15日。）
3.新体制下的国有资本运营。李大勇认为，国有资产经过清产核资后，既可以转为国家对企业的债权，也可以转为国家对企业的股权投资。(1)对于债权形式存在的非竞争性国有资产，可以采用直接监管的模式，但对其中一部分带有盈利性质的资本，还可以采取托管的方式，将企业中的国有资产债权关系委托给经营机构，然后，再由经营机构与企业签订合同，明确它们之间的债权、债务关系。(2)对于股权形式的非竞争性国有资产，除直接监管之外，主要应采取控股，而且是绝对控股的方式来运作。(3)对于债权形式的竞争性国有资产，既可以采取承包租赁的形式，也可以采取托管方式运营，选择确定受委托经营机构，应尽可能采取招标方式进行。(4)对于股权形式的竞争性国有资产，既可以采取设立、改建国有独资投资公司的方式，对国有资本进行市场化运作，也可以采用控股公司形式，还可以采用参股等方式。另外，还可以积极探索信托方式。（注：李大勇：《完善国有资产管理体制的若干问题研究》，人民网2005年5月13日。）
4.关于地方国资委的建设。李保民提出，加快推进地方国有资产管理体制改革，需要努力解决以下几个关键问题：首先，明确建立和完善国有资产监管体制改革的目标和基本方针、基本原则；其次，加快建立和健全地方国有资产监管机构；第三，抓紧落实地方国有资产监管机构的职能；第四，积极探索适宜本地的国有资产监管和营运体制；第五，抓紧整合重组国有资产营运机构；第六，积极筹建和运用国有资本经营预算；第七，强化地方国有资产的基础管理工作。（注：李保民：《加快完善地方国有资产管理体制》，《经济日报》2005年7月4日。）
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