信息公开诉讼运作规则研究，本文主要内容关键词为：规则论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D912.1文献标识码：A文章编号：1001-4403(2006)03-0032-08
一、引言：问题之研究缘起
近年来，随着我国正式加入世界贸易组织，行政民主化、透明化的呼声在学界和民间日渐泛起。特别是在历经2003年春夏之交的“非典”疫情的考验之后，尽快制定信息公开法业已成为全社会的共同诉求。在短短两年时间里，广州、汕头、上海、深圳、成都、重庆、武汉、杭州等市相继出台了各自的信息公开规定。与此同时，国务院《信息公开条例》的制定工作也在紧锣密鼓地进行之中。然而，作为信息公开的义务主体和信息垄断的既得利益者——政府天然地具有阻碍信息公开立法及其施行的本能。因此，能否从制度上防范政府拒绝履行信息公开义务就成为信息公开法治化和公民知情权保障的关键。来自域外行政法治发达国家的经验显示：有效的司法审查机制就是信息公开和公民知情权的守护神。只有倚靠司法审查的切实维护，公民的知情权才有可能转化为具体而积极的现实权利。诚如学者所言：“没有有效的司法审查作为正式制度上的保障，行政公开法的规定就是无牙的老虎。”[1]
所幸的是，广州、上海及重庆三地的信息公开规定均赋予了公开权利人提起行政诉讼的权利，从而为政府信息公开义务的切实履行提供了坚实的制度支撑。相比较广州市信息公开立法早、无诉讼的状况而言，上海市的信息公开规定实施不久，其救济条款便被个案所“激活”。伴随着“董铭诉上海市徐汇区房地局信息不公开案”的审理，我国第一例行政信息公开诉讼拉开了序幕，信息公开法治化的进程亦得以真正启动。该案的基本案情如下①：
2004年5月10日，上海市民董铭委托律师前往上海市徐汇区房地局申请查阅该市岳阳路200弄14号房屋的产权登记历史资料，被徐汇区房地局以董铭“非产权人”为由予以拒绝。随后，董铭依法向徐汇区法院提起行政诉讼，要求法院判令被告履行信息公开义务，向其提供上述房产在1947年9月1日至1968年7月16日期间，原告之父董克昌购买产权及后被政府接管的相关档案资料信息。原告的诉讼理由是，根据2004年5月1日施行的《上海市政府信息公开规定》(以下简称《规定》)第10条的规定，政府信息公开应当“以公开为原则、以不公开为例外”，除法律、法规明文规定可以免除公开的信息，其余政府信息都应当按规定公开。《规定》确立了任何人都可以请求查阅政府信息的请求公开制度，被告拒绝公开信息的做法违背了上述规定。2004年8月16日，这一被媒体称为“信息公开第一案”的行政案件在徐汇区法院公开审理。原被告双方就原告是否具有申请资格、1998年上海市政府发布的《上海市房地产登记材料查阅暂行规定》(以下简称《暂行规定》)是否与《规定》相冲突、是否涉及第三人利益等焦点问题展开了激烈争论。之后，徐汇区法院宣布将择日作出判决。
在经过数月的等待之后，该案一审判决终于作出，原告的诉讼请求被依法驳回。虽然判决结果与当事人及学界的期待差距甚大，但该案发生本身所具有的轰动效应已经远远超出了案件的判决结果。笔者认为，该案的意义不仅在于为我国信息公开法治化向纵深方向推进提供了难得机遇，而且还为我国行政诉讼的类型化改革提供了宝贵契机。为此，下文拟就行政信息公开之诉的基本特征、起诉条件及审理规则进行研究，以期对司法机关今后审理此类案件有所裨益，并为我国行政诉讼类型的再造提供参考。
二、信息公开诉讼之基本特征
在行政信息公开的实践中，就信息的发布者——行政主体而言，一般是通过主动和依申请等两种方式公开其所掌握的行政信息的；就信息的了解者——民众而言，一般可以通过两种方式获得相关信息：一是特定的个体请求行政主体公开与其自身利益息息相关的特定信息；二是任意的个体请求行政主体公开其所拥有的全部信息。由此，因信息公开所引发的纠纷大致包括以下三类情形：(1)行政主体应当依法主动向社会公开有关信息却没有公开。在这一情况下，任何个体都可以基于宪法上知情权的满足而向掌握行政信息的行政主体提出公开请求，遭拒绝后可以启动救济程序。从各国信息公开立法及其实践来看，绝大多数诉讼都因此而发生，属于最为典型的信息公开之诉。(2)行政主体应当依法主动向特定个体公开有关信息却没有公开。鉴于这种情形往往出现在行政主体作出行政处理决定的过程中，根据“成熟性”原则，即使行政主体拒绝了特定个体的公开请求，也不得就此单独提出要求公开信息的诉讼。只有等到行政主体作出最终处理决定之时，才能提出相应的撤销诉讼，而先前的信息不公开则可以作为诉讼的理由之一。因此，此类诉讼并不属于本文所探讨的范围之内。(3)行政主体依据特定个体的请求应当公开有关信息却没有公开。从广义上来说，这类情形既包括公开请求人因行政主体不作为、拒绝公开或部分公开而提起的行政诉讼，也包括第三人因行政主体公开信息侵犯其合法权益而提起的行政诉讼。其中，前者同样属于比较典型的信息公开之诉，只是此类诉讼更多地涉及到公开请求人自身的利益而已；后者虽因信息的公开而引发，但因第三人所主张的权益往往是其自身的人身权与财产权，完全“隶属”传统行政诉讼权利保护的范围之内，与本文所着力探讨的为维护民众公法上的信息公开请求权而衍生的信息公开之诉旨趣不同，故也不作为重点进行研究。
至此，本文所研究的行政信息公开诉讼可以界定为：信息公开权利人在请求公开有关行政信息的过程中，因不服公开义务人对特定信息的作为(包括拒绝公开及部分公开)或不作为(包括不予受理及不作决定)而提起的行政诉讼。与传统的行政诉讼相比，行政信息公开之诉具有以下三个鲜明的特点：
1.诉讼目标的“给付性”
任何救济程序的启动无不以特定目标的实现为依归。例如，传统的以撤销诉讼为核心的行政诉讼的目标就在于通过诉讼消除业已存在的行政行为的效力，从而使社会关系恢复到行政行为作出之前的状态。在现代社会，随着国家职能的转变，积极主动为人民提供最大的服务业已成为国家的首要任务。与此相对应，给付行政的作用也日益突出。为了实现现代给付行政国家的目的，一类新的行政诉讼——给付之诉旋即产生。从广义上来说，给付之诉包括课予义务之诉(请求法院命令行政机关作出具体行政行为)和一般给付之诉(请求法院命令行政机关作出具体行政行为之外的财产或非财产性给付)两种类型。由于行政信息在现代社会中的巨大价值，行政机关必须将其所掌握的这一公共资源向社会公开，从而适应给付行政时代的需要。为此，当行政机关不积极履行信息提供义务时，公开请求人就有权通过诉讼途径迫使其作出“信息给付”。可见，与传统行政诉讼的消极功能相比，信息公开之诉在诉讼目标上更具积极意义，即旨在敦促行政机关进行积极给付。因此，信息公开之诉在法律性质上应当归属于一般给付之诉。
2.诉讼基础的“请求性”
在诉讼法理上，公法上的给付请求权往往被视为一般给付之诉的基础性事实。也就是说，只有当事人具有公法上的给付请求权时，才有可能向法院提起给付之诉。至于这一请求权是依宪法、法律还是法理导出，则不影响当事人起诉。作为一般给付之诉的一种表现形式，信息公开之诉的基础就是公法上的信息公开请求权。这一权利尽管通常都是由专门的信息公开法所确认的，但它却有着充足的宪法根据。可以说，它与宪法所规定或认可的知情权具有天然的暗合之处。长期以来，人们习惯上一直把知情权视为公民所享有的一种消极自由，普遍认为个人自由不需要政府去实施，而只需要政府克制。其实，作为个人自由的知情权不仅具有接受信息、参与政治的属性，而且它还是一种需要权利的相对方——政府予以帮助才能实现的积极权利。正如学者所言：“权利以有效的政府为前提，因为只有通过政府，复杂的现代社会才能实现把宣言变成可主张的自由所必要的社会合作。”[2] 173可见，现代意义上的知情权绝不仅仅是一种纯粹的被动“接受”信息的消极性权利，同时，它还是公民对掌握信息源的公权力机关主动提出获得信息“要求”的积极性权利。换言之，宪法上的知情权是一种复合性权利，而信息公开请求权不过是其表现出来的一副面相而已。正是通过公民对这一具体权利的行使，抽象的知情权理念才得以转化为实实在在的制度。
3.诉讼利益的“双重性”
法谚曰：利益是衡量诉权的尺度，无利益者无诉权。在现代社会，囿于司法资源的有限性，司法给予权利提供保护必须有权利保护之必要，亦即当事人起诉必须具有“诉之利益”。在诉讼法学原理上，诉之利益是权益受到侵害或者发生纠纷时，需要运用诉讼予以救济的必要性。传统行政诉讼法依据诉讼是否直接关涉原告自己的利益，将行政诉讼区分为主观之诉与客观之诉。其中，前者是指以保护公民个人主观权利为目的的诉讼，原告的起诉资格取决于是否存在对其实体法上权益加以保护的必要；后者是指为了维持客观公法秩序而进行的诉讼。日本现行《行政案件诉讼法》是秉承这一分类的代表，该法所规定的抗告诉讼及当事人诉讼即属于主观之诉，而民众诉讼及机关诉讼则属于客观之诉。然而，信息公开之诉的涌现却打破了上述主客观诉讼泾渭分明的界限，一种融主客观诉讼为一体的新型给付诉讼业已发展起来。这是因为，与传统的撤销诉讼相比，信息公开之诉的起诉主体更加宽泛，除少数情况之外，在绝大多数情形中，只要行政机关拒绝了当事人的信息公开请求即可诉至法院寻求救济，起诉人无需证明其个人法律上的权利遭受了侵害。例如，自20世纪80年代以来风行日本的“交际费、食粮费情报公开诉讼”中，行政机关拒绝公开所侵害的并不是公开请求人所固有的“法律上的利益”，而是作为全体国民所拥有的信息公开请求权，因而更多地表现出客观诉讼的性质。在美国，虽然对行政机关应主动公开政府文件而没有公开，公众提起诉讼时仍要遵循通常诉讼的起诉资格，但对于公众申请行政机关公开而遭拒绝引起的那部分情报自由诉讼则没有任何限制，只要当事人的申请被行政机关拒绝，不管其利益是否受到侵害都有权提出诉讼。[3] 1008
三、信息公开诉讼之起诉规则
信息公开之诉的起诉条件分为一般条件和特殊条件。一般起诉条件适用于各种行政诉讼，我国《行政诉讼法》第41条及其司法解释第44条的规定即属此类起诉要件。鉴于信息公开之诉兼具主客观诉讼的性质，因而现行起诉条件中的原告资格条款并不当然地适用。此外，如同其他类型的给付诉讼一样，当事人提起信息公开之诉也必须具备两个共同的条件，即当事人已经向特定机关提出过(公开信息)申请，特定机关在法定期间内未能满足当事人的请求(拒绝公开或没有作为)。鉴于这些起诉条件在理论上并无争议，因而此处不再赘述。笔者认为，信息公开之诉特有的起诉条件包括以下三个。
1.起诉人拥有公法上的信息公开请求权
正如前文所言，公法上的给付请求权是一般给付之诉提起的基础性事实。因此，起诉人拥有公法上的信息公开请求权就应当成为信息公开之诉最为重要的起诉条件。在本文开始述及的“信息公开第一案”中，争议的焦点之一就在于此。被告方以《暂行规定》关于“只有房屋所有权的权利人或其代理人才可查阅与房产有关的原始凭证”的规定为依据，认为其拒绝公开的做法合法；而原告方则以《规定》关于“免予公开只能由法律、法规规定”为由，认为被告的拒绝行为违法。事实上，双方的争议涉及到信息公开请求权的基础或根据问题。在德国行政诉讼法理上，一般认为公法上请求权可能产生于“欧洲的共同法律、宪法、法律、行政行为、承诺及公法合同”[4] 456。具体就信息公开请求权的基础来说，各国大多是由专门的信息公开法所确认的。而且，从信息公开请求权的享有主体上看，各国立法均呈现出无限性的特征，即“全体国民”(如韩国、加拿大)甚至“任何人”(如日本、美国)都拥有公开请求权。我国一些城市的信息公开规章也纷纷规定“公民、法人和其他组织”(上海)或“个人和组织”(广州)是公开权利人。
然而，随着信息公开诉讼的增加，我国目前的相关立法也面临着严峻的挑战：一是中央层面的信息公开法尚未出台，而相应的地方政府规章亦属凤毛麟角，如此一来，不同地区居民之间的信息公开请求权便存在事实上的不平等，因此而引发的信息公开诉讼注定会出现完全不同的结果；二是相关的部门规章甚至规范性文件不断侵蚀民众所享有的信息公开请求权，对其知情权的满足设置重重障碍。以“信息公开第一案”为例，虽然房地产登记材料有可能涉及个人隐私，非权利人在没有正当理由的情况下不能取得该登记材料，但作为原告来说，完全可以依据《规定》的程序提出申请，并在遭到拒绝时寻求司法保护。再者，《暂行规定》与《规定》之间的确存在冲突之处，过分纠缠于请求权人的身份确属舍本逐末之举，重要的是公开义务人怎样根据《规定》选择恰当的公开方式。在这方面，《广州市政府信息公开规定》第13条的立法设计值得重视，可以考虑在未来统一的信息公开法中加以吸收，从而妥善地解决我国民众信息公开请求权的基础问题，为信息公开之诉的提起扫清障碍。②
2.起诉人已经穷尽行政救济
在提起信息公开之诉之前，是否必须先经过行政救济程序是公开权利人起诉的又一重要适法条件。关于这一程序衔接的制度安排，西方国家呈现出不同的风格。就总体而言，在信息公开救济领域，除德国等少数国家实行当事人自由选择模式之外，美国、法国、日本等大多数国家均在法律上或事实上实行行政复议前置模式。例如，在美国，穷尽行政救济是司法审查中法院行使管辖权的先决条件，即“相对人对其所受的损害，在可能通过任何行政程序途径取得救济以前，不能取得司法救济”[5] 299。根据美国1966年《情报自由法》第1条第6款的规定，行政机关拒绝公众的信息公开请求时，应当告知其有权向本机关首长请求救济。请求人必须按照规定穷尽行政救济，否则法院不能取得诉讼管辖权力。在法国，以1889年“卡多案件”的审理为契机，当事人提起行政诉讼从以行政救济为必经程序而转变为选择程序。作为一种例外，根据法国1978年《行政和公众关系法》而成立的一个文件了解委员会，即有权在诉讼之前先行处理公民在查阅文件时遭拒绝的申诉[6] 539。在日本，根据其《行政案件诉讼法》第8条的规定，行政复议和行政诉讼在程序衔接上实行当事人自由选择的模式。作为一项原则，行政复议非必经的前置程序当然适用于信息公开之诉。也就是说，对于拒绝公开决定，公开权利人可以直接提起撤销诉讼，而在提起行政诉讼之前也同样可以先提出行政复议。但在日本各地解决信息公开纠纷的实际过程中，公开权利人的请求被拒绝后，通常总是先提出行政复议申请。这是因为在信息公开的救济制度中设置了复议审查机关须向信息公开审查会进行咨询的制度，并且，该咨询制度在实践中也颇具成效。由于咨询制度深受市民的信赖，在地方公共团体实施信息公开制度的运作中行政复议事实上居于前置程序的地位[7]。
根据我国现行《行政诉讼法》第37条的规定，当事人提起行政诉讼一般不需要事先申请复议，除非法律、法规有特殊规定。也就是说，在行政救济与司法救济的程序衔接上，我国采取的是“当事人自由选择为原则、行政复议前置为例外”的模式。然而，囿于我国信息公开立法刚刚起步，有关信息公开之诉的提起是否必须先经过行政复议程序尚无规定(更不要说一些地方规章甚至连公开请求权人能否提起相应的行政复议或行政诉讼都未加以规定)。笔者以为，鉴于信息公开往往涉及到公开与不公开界限的专业判断，特别是在所要公开的信息有可能侵犯到商业秘密或个人隐私时，更需要专门的知识和缜密的裁量。为了充分发挥行政机关自身的比较优势，应当在此类诉讼中确立穷尽行政救济原则，规定公开权利人在提起信息公开之诉之前必须先向行政机关提出行政复议。同时，西方国家普遍设立专门的信息委员会具体负责审查公开权利人请求的制度也应当引起我国相关立法的重视，尤其是日本信息公开审查会制度的成功运作更值得我国效仿。笔者建议，在我国未来的《信息公开法》中，可以规定行政复议机关在作出相应的决定之前，原则上都需要向信息公开审查会提出咨询。如此一来，法院对信息公开之诉的审理将更加快捷而富有成效。
3.起诉人应遵守特殊的请求权时效规定
就传统的以撤销之诉为中心的行政诉讼而言，遵守起诉期限是必要的起诉条件之一。例如，德国《行政法院法》第74条规定，撤销之诉“须于复议决定送达后一个月内”提起；日本《行政案件诉讼法》第14条则规定，取消诉讼“必须在已知作出处分或裁决之日起三个月之内提起”；我国台湾地区《行政诉讼法》第106条也规定，撤销诉讼之提起“应于诉愿决定书送达两个月之不变期间内为之”。那么，作为一般给付诉讼的信息公开之诉的起诉期限是什么呢？对此，上述国家和地区都没有作出规定，学理上通常认为，一般给付之诉并没有起诉期间的限制，只要在公法上请求权之时效期间内均可提起[4] 309。
笔者认为，鉴于信息公开之诉与传统的撤销之诉具有完全不同的诉讼基础，因而作为限制后者的起诉期限制度并不能当然地适用于前者。也就是说，既然前种诉讼的提起以起诉人拥有信息公开请求权为前提，那么，只要在请求权的时效范围之内，权利人随时都可以起诉。法谚曰：任何人都不能躺在权利上睡大觉。对于行政相对人来说，同样应当及时地行使公法上的给付请求权。否则，一旦给付请求权的时效届满，权利人即丧失寻求司法保护的权利。从世界范围来看，我国台湾地区《行政程序法》有关公法上请求权的时效规定堪称典范。该法不仅规定了一般性的给付请求权时效，而且还对某些特殊类型请求权的时效作出了规定。例如，该法第131条规定：“公法上之请求权，除法律有特别规定外，因五年间不行使而消减。公法上请求权，因时效完成而当然消减。”又如，根据该法第121条的规定，因行政机关撤销原授益性行政处分而引发的补偿请求权，权利人应当“自行政机关告知其事由时起两年内”或“自撤销时起五年内”时效的规定行使。相比之下，我国大陆地区既无统一的行政程序法，也无统一的信息公开法，因而有关信息公开请求权时效的规定尚告阙如。笔者建议，我国大陆相关立法应当考虑吸收上述公法给付请求权五年时效的一般性规定，从而为信息公开请求权人提起行政诉讼提供便利。
四、信息公开诉讼之审理规则
作为一类新型的行政诉讼，信息公开之诉在审理规则上也表现出特殊性的一面。从有关国家信息公开之诉的实践来看，此类诉讼的特殊审理规则至少包括如下三个方面：
1.举证责任之分配
按照一般的证据规则，提出某项要求的人，负有证明其要求正当性的义务。在美国，由于《行政程序法》没有针对司法审查中举证责任的归属问题作出明确规定，因而自然适用民事诉讼中“谁主张谁举证”的规则。但在信息公开诉讼中，《情报自由法》第1条第4款第2项则明确规定被告行政机关应对其拒绝公开信息行为的“正确性负有举证责任”。《情报自由法》关于举证责任归于被告行政机关的规定具有内在的合理性，因为政府文件在诉讼时仍处于行政机关的实际掌握之中，只有行政机关知道文件的内容和性质。原告在没有得到文件之前无从了解其内容，因而要求原告举证实际上并不可能。在我国，根据现行《行政诉讼法》的规定，被告也应对其所作行为的合法性承担举证责任。可见，在信息公开之诉中，举证责任主要应由被告来承担。
具体来说，在信息公开之诉中，被告应当证明的事项至少包括以下五个方面：(1)证明拒绝公开信息的合法性，包括提供明确的法律依据并全面展示其适用法律的过程，从而使请求权人在知晓根据条文的同时明白符合不公开事由的具体类型；(2)证明拒绝公开信息的正当性，即被告对公开与否享有裁量的事项应展示其利益衡量的全过程，从而使请求权人了解被告在因不公开受到保护的利益与因公开而获得的利益之间是如何进行衡量的；(3)证明信息区分处理的正当性，即在请求公开的信息中含有禁止公开的内容时，被告应证明其分割处理的确当性或存在的明显技术难度；(4)证明拒绝确认信息存在与否的正当性，即在“回答信息是否存在本身就会导致由不公开信息制度所保护的利益受损”时，被告应作出详细的理由说明；(5)证明所请求公开信息的不存在，包括争讼信息自始即不存在或已经遗失废弃等。当然，鉴于信息公开之诉是因信息公开请求权而引发的，因而原告也应当对其提出申请这一特定事实进行举证。值得注意的是，我国一些地方政府的信息公开规章仅规定行政机关在收到信息公开申请时要进行登记，而没有像《行政许可法》第32条所规定的那样需要向申请人出具书面凭证，因而可能对请求人的起诉不利，这需要在今后统一的信息公开立法中加以纠正。
2.审查方式之选择
在现代诉讼法上，审判公开是一项基本原则，只有在少数例外情况下，为避免公开而破坏国家利益或损害当事人的合法权益，法院的审理才能不公开进行。就请求法院命令行政机关公开行政信息的诉讼而言，司法活动过程中的“信息”更应当向当事人公开，以满足当事人所享有的“司法知情权”。然而，由于公开的行政信息有可能涉及国家机密，如果法院在诉讼的进行过程中就允许请求权人查阅作为审查对象的行政文件，那么这种诉讼本身存在的意义就不无疑问了。面对这种两难的境地，国外信息公开之诉在审理方式上表现出两种截然不同的模式：一种是以美国为代表的“不公开审查”模式；另一种是以日本为代表的“禁止屏蔽审查”模式。前者直接的法律依据是美国《情报自由法》第1条第4款第2目的规定，即法院在此类案件中“可以秘密查阅该机关记录的内容，以确定该记录或其中任何部分是否属于第2条所规定的不应向公众公开的记录”。这种不公开审查在法律术语上称为“法官私人办公室内审查”(in camera review)，是指法官对机密的文件或可能具有机密性质的文件，可以在当事人不在场时私下对文件的内容进行查看检验并判断其是否具有机密性质。[3] 1010-1011日本的《信息公开法》在信息公开行政复议制度中模仿美国的上述做法，设置了信息公开审查会独有的屏蔽审查程序，但由于日本《宪法》第82条明确要求审判程序公开，特别是对于国民权利保障案件更需要公开审判，在这样的宪法原则之下屏蔽审查制度的存在显然是不合适的。因此，在信息公开诉讼中，法院不得不在无法查阅相应行政文件的前提下判断拒绝公开决定是否违法。
笔者认为，从表面上看，上述两种代表性审查方式似乎泾渭分明，但在本质上都是对公共利益和信息公开请求权人利益之间寻求平衡的一种努力。一方面，诉讼所涉及的行政文件可能真正具有秘密的性质，如果在案件审理时就对当事人公开，就有可能造成对公共利益的破坏；另一方面，如果行政机关以此为借口拒绝法院的审查，那么信息公开诉讼又将沦为毫无意义的诉讼。美国的做法貌似与审判公开理念相违背，但正是通过法院的秘密审查才能够为民众的知情权提供坚实的保障；而日本的做法貌似不利于民众知情权的保护，但由于其特有的信息公开审查会事先屏蔽审查制度的存在，因而完全能够在事实上引导法院的裁判。我国现行《行政诉讼法》第6条确立了行政审判公开原则，显然不能适应信息公开案件审理的需要。鉴于我国行政复议制度现实纠纷解决功能的梗阻，除了按照前文的设想建立专业的信息公开审查会咨询制度以外，还应当从立法上明确法院对屏蔽审查权的分享。也就是说，法官有权在当事人双方不在场的情况下，单独就行政文件的内容进行审查，并在自由心证的基础上作出被告是否应当向原告公开有关信息的裁判。当然，不公开审查方式的引入对我国行政法官的职业道德和专业素质都提出了更高的要求，这些都需要法官遴选机制作出相应的改革。
3.判决种类之区分
如前所述，信息公开之诉的目标具有积极的给付性，这就如同课予义务之诉的目的在于达成课予义务判决，亦即“行政法院以判决命令行政机关作成原告所申请并遭该机关予以驳回或根本未予实体决定之授益处分”[8]。然而，无论是具体行政行为的作出还是相关信息的公开，无不涉及具体内容的设定。也就是说，法院在对给付型行政案件进行审理之后，是否有权作出要求行政机关进行有具体内容的给付的判决？这一问题涉及行政审判权的界限。毕竟行政诉讼在本质上是司法权对行政权的制约制度，司法权固然能够对行政活动的合法性进行审查，但它却不能代替行政权的行使，更不能无端命令行政机关完全按照自己的意图行事。尤其是信息公开案件往往牵涉到公开与不公开界限的判断以及各种相关利益的权衡，因而蕴藏着广阔的行政裁量空间，如果法院对行政机关的专业判断不给予最起码的尊重，那么信息公开诉讼在保障请求权人利益的同时，势必会影响到其他利益主体甚至公共利益的维护。可见，信息公开之诉的判决也需要进行类型化的区分。
德国行政诉讼法学理上的“裁判时机成熟”理论正是针对上述难题提出来的，因而对信息公开之诉判决种类的区分颇具启示意义。该理论认为，法院在对课予义务诉讼进行实体审理之后，如果认为行政机关拒绝作为或怠为处分的行为确属违法，且已经侵害原告的权利，此时能否作出课予义务判决，须视案件是否已经达到“裁判时机成熟”的程度。所谓“裁判时机成熟”，是指所有事实和法律上的要件均已具备，法院应当判决被告作出原告所申请的行政行为。在这里，裁判时机成熟必须同时具备两个要件：一是案件事实已经审查明确；二是原告所申请作出的行为必须属于羁束性决定，或者虽是裁量性决定，但行政机关的裁量已经缩减为零。相反的，如果行政机关仍然具有判断余地，则法院只能在判决中陈述自身的法律见解，并命令行政机关遵照其见解重新作出决定。前者为包含具体内容的课予义务判决，而后者则仅为包含概括内容的答复判决。德国《行政法院法》第113条第5款正是通过这两种判决的区分，表述了在行政机关与法院之间最终裁判权的一种妥协[4] 443。
笔者认为，借鉴上述“裁判时机成熟”理论，对信息公开之诉判决的区分可以从以下五个方面着手：(1)如果原告所请求公开的信息系法律所明确规定的行政机关应当公开的，那么法院即可作出要求被告向原告公开此信息的判决；(2)如果被告所提出的理由明显不能支持争讼信息涉及国家机密、商业秘密或个人隐私的，法院也可以作出要求被告向原告公开此信息的判决；(3)如果原告所请求公开的信息含有禁止或限制公开内容但能够区分处理的，法院可以表明自己的见解，要求行政机关在进行技术处理之后向原告公开相应的信息；(4)如果法院认为被告在处理原告的信息公开请求时利益权衡不恰当的，可以表明自己的见解，要求行政机关遵循其见解对原告的请求重新进行处理；(5)如果被告关于争讼行政文件并不存在的主张与原告的反证相当时，亦即案件事实尚需进一步调查时，法院可以判决被告在经过专业调查之后对原告的请求重新作出处理。
五、结语：迎接行政诉讼类型化时代的到来
“信息公开第一案”的出现使我国的信息公开立法面临着十分严峻的挑战，尽快出台赋予民众信息公开请求权的统一立法业已成为当务之急。然而，更为重要的是，如果没有司法审查机制的支撑，信息公开制度即使建立起来，也必定只有文本意义上的成功，而决无实践中的成效。而今，伴随着“信息公开第一案”的公开审理，信息公开虽然已经从纯粹的学术话语转化为真实的大众话语，民众的知情权也已从空洞的权利口号转化为现实的权利诉求，但令人担忧的是，由于我国现行行政诉讼制度设计的粗糙，司法机关对此类新型行政案件根本无力及时作出理想的判决。
进一步言之，倘若我们假设在本案中，被告徐汇区房地局在征求作为本案第三人的某公司的意见之后，仍然决定公开相关信息时，那么第三人为了维护其自身的合法权益能否提出“反信息公开之诉”呢？《规定》对此未置可否，仅在第23条十分含糊地规定“政府机关违反本规定的具体行政行为造成申请人或者第三方经济损失的，申请人或者第三方可以依法请求赔偿”。在这样的制度结构中，信息只要一经公开，即使事后能够对公开决定提起行政诉讼，则诉讼本身也已毫无意义。原因在于，信息的不当公开所造成的损失往往是无法通过损害赔偿所能够挽回的。因此，法律上应当考虑赋予第三人为了阻止信息公开决定的付诸实施而提起相应“预防性”行政诉讼的权利。
当我们将目光投向西方信息公开法制发达国家时，不难发现，作为典型预防性行政诉讼的反信息公开之诉，不仅有存在的必要而且完全具备可行性。在美国，最高法院以1979年“克莱斯勒诉布朗案”的审理为契机，确认原告可以根据行政程序法及禁止公开贸易秘密法提起“反情报自由法诉讼”[3] 1016-1018。在日本，根据其《信息公开法》第13条的规定，行政机关在第三人已经明确提出反对信息公开意见的情况之下，如果仍然决定公开的，其公开决定之日与实施该公开决定之日之间至少应该设置两周的间隔时间，以便给予第三人采取法定对抗措施的余地。在德国，行政诉讼实践中也存在作为一般给付之诉亚类型的停止作为之诉，其中，阻止信息的公开即属于一种典型的防御之诉[4] 295。
域外行政诉讼制度精细化的设计使得我们不由得发出疑问：以事后司法救济为中心的我国现行行政诉讼制度将如何应对反信息公开之诉的出现？事实上，作为一种消极的给付之诉，反信息公开之诉与信息公开之诉在审理规则上又有相当大的差异，如直诉性、事先性、执行停止性等。更深入的观察则显示：一国行政诉讼类型的多寡及其设置的科学与否直接影响到该国公民行政诉权的保护程度以及法院司法审查功能的实现，行政诉讼的类型化业已成为20世纪以来各国行政诉讼制度发展的共同趋势。伴随着信息公开之诉特别是反信息公开之诉的涌现，我国行政诉讼法理应对此作出回应性变革，一个行政诉讼类型化的时代已经悄然来临！
注释：
①有关“董铭诉上海市徐汇区房地局信息不公开一案”的相关背景资料，可参见《南方周末》2004年9月2日第5版的报道。
②《广州市政府信息公开规定》第13条规定：“公开权利人有权向公开义务人申请公开未在第九条和第十条中列明的其他政府信息。除非该信息属于法律、法规或本规定禁止公开的内容，公开义务人应当按照申请向公开权利人公开。公开权利人有权要求公开义务人向其公开所掌握的有关自己的政府信息，公开权利人发现该信息的内容有错误或不准确的，有权要求公开义务人予以更正。”前款是对民众信息公开请求权最大限度的尊重，因为民众所欲知悉的更多的是并非涉及重大事宜的一般信息；而后款则是对信息公开请求资格的巧妙限制，即“事关自己本人的信息他人不能申请公开”，这与美国《隐私权法》所规定的个人有权取得和要求修改自己的记录十分类似。
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