首都新型城镇化进程中的农民土地权益保障研究——1.新型城镇化与农民土地权益保障的一般情况与相关理论考察——2.北京市农民土地权益保障现状分析——3.国内外城镇化进程中农民土地权益保障借鉴及启示——4.首都新型城镇化进程中保障农民权益的基本原则、总体思路及政策建议，本文主要内容关键词为：农民论文,权益保障论文,土地论文,城镇化论文,进程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
新型城镇化与农民土地权益保障的一般情况与相关理论考察 一、新型城镇化及其推进中涉及农民土地的情况 1.新型城镇化的内涵。党的十八届三中全会明确提出“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进”。 根据北京市统计局、国家统计局北京调查总队2014年2月发布的首都城镇化发展分析报告显示，北京城镇化率已达到86.2%。尽管北京市统计局表示，这个城镇化率并非北京城市户籍人口占总人口的比例，而是居住在北京城镇、享受城镇服务设施的常住人口占总人口的比例，但仍可表明北京作为我国的首都，其城镇化水平已位居全国第二，略低于上海，与不少高收入国家的城镇化水平已相当接近。 结合首都实际，理解新型城镇化的核心内涵应注重以下几个方面： 一是新型城镇化是以人为本的城镇化，即着眼进城农民的“市民化”，以解决农民切身利益和全体社会成员的长远、根本利益为核心，实现户籍变化，完成农民向市民身份的转变；真正让进城农民能享受城市文明的成果，提高全体人民的生活水平和质量。因此，在公共服务均等化方面，要切实解决好进城农民的就业、住房、医疗、教育等问题；并逐步引领、提升他们的思想意识、价值观念、风俗习惯、消费理念等；特别是在城镇化的过程中提高农民收入、缩小社会成员之间的收入差距，最终达到共同富裕。 二是新型城镇化要注重产业和城镇融合发展。结构合理的产业发展是推动城镇化持续发展的根本动力。没有产业支撑，城镇化难以具备充分的活力和丰富的内涵，将丧失可持续发展的源泉和能力。城镇化进程应有效促进产业发展，带来产业发展升级的机会。此外，在新型城镇化推进过程中注重产业和城镇融合发展，必然要特别注重进城农民就业与产业兴旺的结合。这是以人为本推进新型城镇化可持续发展，切实保护农民利益的根本之策。 三是新型城镇化在北京，特别需要强调结合城市总体规划、城乡一体化以及京津冀协同发展战略目标，促进首都中心区、新城、小城镇以及周边村庄协调发展。北京已然可称为世界性特大城市，有超过2000万的常住人口，其内大气的污染、水资源的短缺、交通的拥堵、房价的高企等，形成大城市病，降低了居民的幸福指数。做好新型城镇化与相关的规划统筹工作，对于缓解大城市病症，实现首都中心区、新城、小城镇以及村庄协调发展，促进京津冀协调发展，都有重要的意义。做好统筹工作，在战略上保持一致，在布局上科学合理，在步骤上协调推进，才能合理地综合考虑人口、交通、环境、资源、发展等因素，实现各功能区绿色、健康、协调、高质量地可持续发展。 2.新型城镇化推进过程中涉及土地使用的主要类型。根据《土地管理法》，国家将土地分为农用地、建设用地和未利用地。农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。我国实行最严格的耕地保护制度，严格限制农用地特别是耕地转为建设用地，控制建设用地总量。 建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。建设用地也可以分为城市建设用地、农村建设用地。城市建设用地是城市用地分类中的居住用地、公共设施用地、工业用地、仓储用地、对外交通用地、道路广场用地、市政公共设施用地、绿地和特殊用地的总称。农村集体建设用地包括农民宅基地、集体公益性公共设施用地(如村集体管理用房、养老设施、道路等)，以及经营性用地(村办工厂等用地)。 未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。 从所有权来说，我国土地实行城乡二元公有制。一是国有土地，也叫全民所有制土地，城镇、工矿建成区的土地属于国家所有。二是集体土地，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。农用地和农村集体建设用地都属于农村集体所有土地。 从使用权来说，《土地管理法》规定，农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用，使用人对土地享有占有、使用、收益和有限处分的权利。考虑到农村集体土地的类型和实际，农用地使用权、宅基地使用权和建设用地使用权是农村集体土地使用权的主要内容。其中，农用地使用权是指农村集体经济组织的成员或非成员(包括单位和个人)从事农、林、牧、渔等农业生产的土地使用权。宅基地使用权是指农村村民住宅用地的使用权。建设用地使用权是指农村集体经济组织兴办乡(镇)企业和乡(镇)村公共设施、公益事业建设等用地的使用权。根据《农村土地承包法》规定，我国实行农村土地承包经营制度，采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，即农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。家庭承包方依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品；承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿。《物权法》第127条规定“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。”土地承包经营权是承包人因从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产或者其他生产经营项目而承包使用、收益集体所有或国家所有的土地或者森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的权利，属于用益物权。农村土地承包后，土地的所有权性质不变。 3.农民土地流转的主要方式。农民土地会因为各种原因发生流转现象。比如，农用地承包后，承包人将经营权或使用权转让给其他农户或其他经济组织的行为，就是农用地流转。农村集体建设用地也可以在一定范围内通过出让、转让(含土地使用权作价出资、入股、联营、合作、兼并和置换等)、出租、转租和抵押等方式流转其使用权。 农村集体所有土地流转，属于生产要素流动，处理得当，将有利于促进市郊农业由传统向现代转型，实现规模经营，并解放一部分农民劳动力。在提高农民收入的同时，配合推进城镇化进程，促进首都整体规划的落实。 4.农地转非农用地。农民集体土地(包括耕地，农民宅基地和农村集体建设用地)在根据国家规划转为非农的城镇建成区用地(属于国有土地)，一般要经过严格的审批和征地程序，俗称土地的“农转非”。近年也出现了未经征地而以入股方式实现的土地农转非和以非规范、不合法方式形成“小产权房”而发生的土地“农转非”。 二、新型城镇化中农民土地权益保障的主要类别 新型城镇化是解决城乡二元结构走向城乡一体化的路径，在其实现过程中，因建成区扩大发生征地会使原农村户籍人口的一部分成为“失地农民”，需转为城镇户籍人口，并享受相应的城市基本公共服务。征用农村集体所有土地，必然引发农民土地权益保障问题。根据《国务院关于深化改革和严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)文件精神，国家在征收农民集体所有土地的过程中，对土地所有者和土地使用者(主要是被征地农民)给予补偿，即给予土地补偿费。征地补偿主要包括青苗、地上物补偿费、土地补偿费、安置补助费和被征地农民的社会保障费用。全国各省、直辖市、自治区据此制定了本地区土地补偿费的分配比例。目前北京市按照2004年《建设征地补偿安置办法》(北京市人民政府令第148号)开展征地补偿、人员安置和就业促进、社会保障。明确征地补偿费实行最低保护标准制度，由征地双方依法协商确定，实行货币补偿、非货币补偿。 另一方面，随着经济社会发展，在农业生产规模化要求不断提高的情况下，也会有农民离土不离乡、不变户籍从事工业、服务业生产的情况，并使剩余耕作土地的人变为农业工人。这个过程中，离开土地的农民往往仍然拥有自己“承包田”土地的使用权，要实现土地的规模化经营，就必须对这些农民的土地确权并进行流转。这样，农村集体作为土地的所有者，有可能凭借所有权的产权规范取得一定的分红，土地经营者缴纳一定租金之后可以获得相应的利润。在这个过程中，既要注意对农民土地权益做到应保尽保，也要防止保障过度。 三、农民土地权益界定与保障所涉及的经济学基础理论 1.产权理论。产权是经济所有制关系的法律表现形式。它包括财产的所有权、占有权、支配权、使用权、收益权和处置权。产权是社会认同的经济权利，是界定各经济主体权、责、利的内容及边界的范畴，其实质是人们之间的权、责、利关系。对产权实行法律保护，是市场经济的基础。土地产权是指存在于土地财产之中的排他权利，是一系列“权利束”的集合，主要包括狭义的所有权、占有权、支配权、使用权和处理权等。随着社会经济的不断发展，特别是资源配置市场化的功能进一步加强，原有的土地产权逐渐细化和分解出一些新的土地权利，如土地经营权、土地租赁权、土地抵押权、土地继承权、地上权、土地发展权等权能。 农民土地权益问题，必然上溯到农民土地所有权问题。从我国的土地制度沿革，1950年土地法规定土地所有权归属农民的，后随着“一大二公”改革和农民分散土地规模的生产需要，逐步演变为集体组织所有。再到农村家庭联产承包责任制，形成了农村土地所有权与经营权分离、所有权归集体组织、经营权/使用权归农户的体制，土地不允许流转。在这个过程中，农民土地一直归农民使用，成为其最基本的生活保障。从这个意义上说，农民对土地在一定程度上是享有所有权权益的。随着1988年修改宪法土地允许流转，特别是新世纪土地招、拍、挂以来，国家征用农民土地就应该保障农民基本生活的权益，当然这种权益以缴费、建立保险还是培训劳动技能，那是形式，所以只要征地，就该负担农民基本保障。新型城镇化的实施，会在农转非的同时，出现大量的转变农民土地性质及用途的现象，建立和完善农村土地产权制度，切实明晰农民土地产权，是保障和维护农民权益的基础。同时，产权明晰也是土地流转的基础和前提。没有产权的确认和法律的保护，无法实现土地资源在市场经济中的有效配置，难以更好地推进新型城镇化建设。 但是，这里新中国成立初期土地法规定土地归农民所有，更多的是让耕者有其田，作为生产资料拥有的，而非今天市场经济条件下的土地交易权利下的所有性质，所以到后来就过渡到农村集体所有了；到后来的联产承包责任制实施，农民或农户拥有的是土地的经营权，所有权仍属于农村集体组织。所以，从这个意义说，农民并没有土地的所有权，进而也就没有处置权，因而在其上违法建造的小产权房是不合法的，既不能合法化，也不能上市交易。但是，土地作为一种生产资料是可以产生价值的，这个应该归农民所有，所以土地流转是可以的，流转的用途应符合法律要求。 从这个意义上引申一步说，对于征地的补偿，应该是作为生产生活资料的一种替换性的保障，而非作为土地所有权的补偿，所以应该是考虑农民的生存和发展需要确定，而非其他。 2.地租理论。西方经济学认为地租是供给固定时的土地服务价格。地租产生的原因在于土地的稀少，供给不能增加；如果给定了不变的土地供给，则地租产生的直接原因就是土地的边际生产力提高，或土地产品的需求增加导致了粮食价格的提高。假定技术不变，则地租就是由土地产品价格的上升而产生，且随着产品价格的上涨而不断上涨。 马克思在研究资本主义商品经济条件下地租时认为，根据地租产生的原因和条件，地租可分为绝对地租的级差地租。绝对地租是指由于土地私有权垄断，租种任何土地都必须缴纳的地租，它来源农产品价值高于生产价格的差额。级差地租是指与土地的不同等级相联系的地租，它是农产品个别生产价格低于社会市场价格的差额而形成的超额利润所构成的。它是因为土地有限性所造成的土地经营垄断而产生的。资本主义地租是农业资本家为取得土地的使用权而交给土地所有者的超过平均利润的那部分剩余价值。资本主义地租实际上是资本主义土地所有权的在经济上实现自己、增值价值的一种形式。 这些理论对我国当前城镇化和土地流转中的利益关系问题，仍然具有重要的意义。在新型城镇化的过程中，土地因地理位置、肥沃程度、参与城镇化的程度不同，如有的地区处于黄金地段，有的位处远郊，有的在城镇化中被改造为商业区写字楼，有的则在城镇规划中只列为绿色隔离带等，其土地流转价格差距就会很大，甚至有些根本流转不起来。在新型城镇化的推进中，保护农民土地权益，以地为基础是必要的、重要的。但也要正确认识中国特色城镇化道路，要把地与人相结合，应该在统筹城市规划的情况下，测算出如同“平均利润率”一样的平均土地价格，统筹考虑基础设施等基本公共服务投入和补偿，妥善处理好因地不同或因规划用途不同而导致农民收入差距过度悬殊的问题。 3.资源配置理论。资源配置理论的核心在于面对资源存在的稀缺性——即资源的有限性无法满足人们需求的属性——人们必须要采取某种合理或高效地利用资源的方式，或对现代技术成果与各种投入要素进行的有机组合来配置资源，以满足人们的各种需求，最大限度地减少宏观微观经济浪费和实现社会福利最大化。 土地是重要的资源，具有不可再生性和有限性，尤其是对人口众多的我国，土地资源更加稀缺、珍贵。对于我国传统的农村集体土地，农户只拥有使用权，残缺的所有权加上法律的限制，难以有效的流转，不利于市场化机制下配置土地资源提高效率，也限制了劳动力的流动。因此，新型城镇化建设必须走集约化的路子，既要合理配置土地资源，也要合理配置人力的资源。当经济发展进程推进到以工业经济为主导阶段时，大量的农地不断被转为城市与工业用地，集中的城市与工业能有效提高单位土地资源的利用效率，促进经济快速发展。从经济的角度看，整个社会的土地资源配置效率得到了提高。在经济发展进程中，农业用地不断转为非农业用地的实质是土地资源在不同产业间重新分配，以提高土地资源的配置效率。同样，劳动力的解放也为新型城镇化中产业结构的调整和经济发展方式的转变提供了重要的生产要素。 4.二元经济理论。美国经济学家刘易斯于1954年提出了著名的二元经济结构理论。刘易斯认为二元经济是发展中国家经济发展过程中普遍存在的一个现象，即发展中国家的经济包括“传统的”和“现代的”两个部门，现代部门依靠自身的高额利润和资本积累，从传统部门获得劳动剩余并取得不断发展。现代城市工业发展起来以后，在市场经济的调节下，不断通过对传统农业的影响，促使传统部门向现代部门转化，并最终实现二元经济结构的一元化和国民经济的整体现代化。 我国城乡二元结构带有明显的制度特征，反映在土地上，也形成了城乡土地要素流动和土地利益分配严重不均衡的二元土地制度环境。在二元经济背景下，城乡土地分别受不同的制度约束和不同的机构管理，形成了不同的土地市场和土地权利体系，造成了国有土地和农村集体土地在资源配置和土地产权管理的不对等。二元经济与二元土地结构相互影响，在新型城镇化的推进中，在保障耕地红线的大原则下，要赋予城乡土地同等的权益，一定要特别注重保护农村集体所有土地在转为国有土地的利益实现问题，以及农村集体土地流转中的权益问题。党的十八届三中全会公报提出要在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，为建立城乡统一的建设用地市场指明了方向。 5.“平均地权、涨价归公”理论。孙中山在著名的《民生主义》演讲中，针对中国历史及其20世纪初严重的土地问题提出了“平均地权、照价抽税、照价收买、涨价归公”的政策。他认为：“解决土地问题的办法，各国不同，而且各国有很多繁难的地方。现在我们所用的办法是很简单很容易的，这个办法就是平均地权。……依我的主张，地价应该由地主自己去定。……政府如果定了两种条例，一方面照价抽税，一方面又可以照价收买。那么地主把10万元的地皮，只报1万元，他骗了政府900元的税，自然是占便宜；如果政府照1万元的价钱去收买那块地皮，他便要失去9万元的地，这就是大大的吃亏。……从定价那年以后，那块地皮的价格再行涨高，各国都是要另外加税，但是我们的办法，就要以后所加之价完全归为公有。因为地价涨高，是由于社会改良和工商业进步。……推到这种进步和改良的功劳，还是由众人的力量经营而来的；所以由这种改良和进步之后所涨高的地价，应该归之大众，不应该归之私人所有。比方有一个地主，现在报一块地价是1万元，到几十年之后那块地价涨到100万元，这个所涨高的99万元，照我们的办法都收归众人公有，以酬众人改良那块地皮周围的社会和发达那块地皮周围的工商业之功劳。这种把以后涨高的地价收归众人公有的办法，才是国民党所主张的平均地权，才是民生主义。……地主真是明白了我们平均地权办法的道理，便不至害怕。因为照我们的办法，把现在所定的地价还是归地主私有。土地问题能够解决，民生问题便可以解决一半了。”(孙中山《民生主义第二讲》) 孙中山土地政策的理论基础，是认为土地可以私有，但土地，特别是城市土地的级差地租和市场涨价，不是土地私有者带来的，而是社会改善基础设施及其环境，以及人口聚集所带来的。因而，土地的级差地租和市场涨价应当归公，“以酬众人改良那块地皮周围的社会和发达那块地皮周围的工商业之功劳”。这便是孙中山所谓“平均地权”的政策。其政策操作过程是，先由土地的所有者按照市场行情去定价(“地价是单指素地来讲，不算人工之改良及地面之建筑。”)，然后报告政府。政府按照其报价，按率征税(“照价抽税”)。为了避免地主低报地价偷税，他主张政府有“照价收买”的权利。其含义相当于我们今天的政府征收土地的政策。因为有“照价收买”的可能性，地主低报地价可能在土地被政府征收时对自己不利，高报地价则可能在政府抽税时对自己不利，所以，这个机制可以保证土地所有者诚实报价。当地价确定后，如果这块土地发生产权变动，而此时它在市场中的地价高出原有价格，那么，涨价的部分，就应当由政府收走归公。 北京市农民土地权益保障现状分析 改革开放三十多年来，随着社会主义经济发展和工业化、城镇化的深入推进，我国土地管理制度也经历了不断改革完善的过程，为经济社会发展提供了有力支撑。实行土地有偿使用制度以来，北京市根据国家有关法律法规的调整变化，结合本市实际情况，适时调整完善土地管理相关制度办法，积极开展土地管理创新和探索实践，在征地补偿、集体所有土地直接流转等方面积累了一些有益的经验。 据统计，北京市城镇化率由1978年的55%提高到2013年86.3%。以常住人口城镇化率为主要特征指标，改革开放以来，北京城镇化发展大致可划分为三个阶段。第一个阶段：城镇化进程的快速推进阶段。自1978年至1990年，城镇常住人口从479万人增加到798万人，城镇化率从55%提高到73.5%。这一阶段人口城镇化速度快，但城镇化水平和质量较低，二元体制下城乡基本独立发展，城市基础设施水平较低，城市扩张不明显。第二个阶段：城镇化进程的成熟完善阶段。自1990年至2005年，城镇常住人口从798万人增加到1286.1万人，城镇化率从73.5%提高到76.7%。这一阶段城市快速扩张，活力增强，虽然农村城镇化进程加快，但城乡区域发展差距拉大问题凸显。第三个阶段：城镇化发展的质量提升阶段。自2005年至2013年，城镇常住人口从1180万人增加到1825万人，城镇化率从76.7%提高到86.3%，北京进入城乡一体化发展的新型城镇化阶段。此阶段极大地促进了经济社会的发展，截至2013年年底，第三产业比重达到76.9%；人均GDP达到1.5万美元；农民人均纯收入18337元，增速连续五年快于城镇居民。 过去三十多年来，随着工业化、城镇化的推进，土地制度也根据国家有关法律法规的变迁，发生了巨大变化，为经济社会发展提供了有力的土地制度支撑。据市国土局第二次全国土地调查数据统计，全市农村集体建设用地总量为228万亩，其中：农村宅基地85.5万亩，各类产业用地142.5万亩。另据市农研中心根据全市农村集体资产清产核资统计，目前全市农村现存集体建设用地总面积为265万亩，高于国土部门统计数据37万亩。全市农村承包地截至目前，已确权土地总面积共计448.8万亩。在推进城镇化的过程中，由于不同年份征地补偿政策不一，农村集体用地、农村承包地、农民宅基地等直接流转政策缺乏统一规范，农民土地权益保障方面的问题长期积累。近年来随着土地价格不断上涨、社会保障成本急剧上升，一些深层次矛盾逐渐凸显。在新的历史条件下研究农民土地权益保障问题，应主要聚焦于集体建设用地、农村承包地(农用地)和农民宅基地流转过程中的权益保障，同时还涉及以往政府征地、集体土地直接流转所遗留的有关权益保障问题。 一、北京市集体土地被征用及农民权益保障情况 与全国其他地区一样，北京市早期城镇化所需的新增建设用地主要来源于政府对集体土地的征用。征地过程中不仅涉及集体土地的地价补偿、地上附着物补偿、青苗补偿等直接补偿，还涉及农民的身份转变(由农业户口转为非农业户口，以下简称转居)以及由此带来的原有农民宅基地处分、农民在城镇的居住用房保障、社会保险缴款等相关权益保障。从实际情况看，北京市不同区县、不同乡镇、不同村队，甚至是同一地块在不同时期，土地补偿的价格差别很大，在农民转居指标分配、社会保险缴款等政策方面也有所不同。 1.政府征地过程中对失地农民权益保障的主要模式。根据政府征地过程中对农民土地权益保障方式的不同，可以将北京市失地农民的土地权益保障分为玉渊潭模式、四季青模式、石景山模式(即整建制转居模式)等三种不同的模式。每一种模式在土地补偿价格及补偿方式、农民在城镇居住用房保障、社会保险缴款等政策方面都各不相同。 (1)玉渊潭模式。北京市海淀区原玉渊潭乡(以下简称玉渊潭)的征地补偿，经历了2004年前后两个不同时期的政策阶段。这一保障模式在实施过程中，随着制度的发展变化，在后一个阶段，以一定的集体经济实力为后盾，对前期遗留的问题予以全部解决，农民土地权益得到较好保障。 征地之初，玉渊潭执行1993年10月6日北京市政府发布的《北京市建设征地农转工人员安置办法》(以下简称16号令)，政策的基本思路是将征地农转工人员安置方式分为三种：一是符合农转工条件的人员(指因国家重点工程建设和国家机关、军事单位、城市企事业单位进行建设征用农村集体所有土地，被征地单位的土地被全部征用或者部分被征用后剩余的耕地按农业人口平均不足5分地，造成的农村多余劳动力，经市人民政府批准，由农业户口转为非农业户口并符合转工条件的人员)，由建设用地单位尽量自行安置；二是符合农转工条件的人员，但自愿自谋职业的，办理相关手续后，由建设用地单位将安置补助费一次全额付给本人；三是超转人员(即男年满55周岁、女年满45周岁)按照自愿原则，经本人提出申请并办理公证后，一次全额领取安置补助费，不再安置工作，或按有关规定办理超转手续，移交民政部门，享受超转人员待遇。这一政策执行下来，后几经发展演变，带来了不同程度的矛盾和问题。 按照第一种安置方式安置的农转工人员，由用地单位尽量自行安置：一部分人员被接收单位接收，并工作直到退休，接收单位对失地农民既发工资，又为其缴纳社会保险，这部分人退休后能领到养老金，矛盾不是很突出；而另一部分人员被用地单位接收，工作一段时间后被解除劳动合同，这部分失地农民在接收单位工作时间不长，虽然解除劳动合同时，单位也给了一定补偿，但这部分失地农民多数没有缴纳社会保险。比如北京大学当时征用海淀乡的土地，接受了1000多人，后来陆续把这批人予以辞退。这些人的社会保障问题随着时间的推移而逐步激化。 按照第二种征地农转工人员安置的农转工人员，自愿自谋职业，办理相关手续后，建设用地单位将安置补助费一次全额付给本人：农民失地时每人补3万元，如一家5口人，就可以得到15万元，这在当时是非常可观的一个数字，所以很多人选择这种途径、领取了补偿金，但没有转居、没有缴纳社会保险，失地农民老了以后不能享受社会保障待遇。这种情况的农民大概有3000多人。 2004年6月28日，北京市劳动保障局出台《关于本市建设征地农转工自谋职业人员社会保险有关问题的处理办法》(以下简称78号令)。78号令制度规定原经市人民政府批准进行建设征用土地，按照市政府16号令的规定，征地转工自谋职业人员应当按本办法参加社会保险，按规定补缴各项社会保险费。补缴社会保险费后，享受相应的社会保险待遇。之后，2004年12月28日，北京市劳动和社会保障局出台下发了《关于〈解决市政府1993年16号令实施前办理自谋职业手续的征地农转工人员社会保险等问题〉的通知》(以下简称192号令)。按照这一通知要求，玉渊潭通过综合年龄等因素计算出缴费基数，并测算出补缴的年限和金额以后，适用“四四二”政策(市财政分摊40%、区财政40%、农民集体或个人分摊20%)，补缴了自谋职业的征地农转工人员的社会保险金，一次性将失地农民的社会保险问题予以全部解决。同时，玉渊潭对所属企业进行了股份化改制，通过清产核资将产权量化为17亿元，并在所有的村民之间按照年龄、贡献进行分配。后来，有的村民要求兑现自己的股份，玉渊潭乡政府通过筹集10亿元资金，对当时大部分村民的产权进行兑现，没有兑现的村民依照其对玉渊潭乡资产的产权份额，相应成为其股东。目前，玉渊潭乡原管辖地区分别归属于甘家口街道办事处、紫竹院街道办事处、八里庄街道办事处等五个街道办事处，资产管理成立了玉渊潭农工商总公司，农民全部转居成为了员工，领导班子交由政府管理。资产规模获得了较大提升，并按照规定每年对持有股份的村民进行分红。由于通过自身资金解决了部分村民的保险补缴问题，所以目前不再存在历史遗留问题。 (2)四季青模式。这一模式以四季青镇(以下简称四季青)为主要代表，主要是实施绿化隔离地区等相关政策而形成。四季青除香山外，大部分属于绿化隔离地区，绿化隔离政策依据主要包括：《批转首都规划委办公室关于实施市区规划绿化隔离地区绿化请示的通知》(京政发[1994]7号)、《关于加快本市绿化隔离地区建设的意见》(京政[2000]12号)、《关于本市绿化隔离地区旧村改造和新村建设申请银行贷款及财政贴息政策具体实施意见》(京总指发[2001]4号、京财农[2001]635号)、《关于加快本市绿化隔离地区旧村改造和新村建设的实施意见》(京政办发[2001]31号)、《关于统一安排本市绿化隔离地区范围内剩余建设用地的通知》(京总指发[2002]11号)、《关于本市绿化隔离地区剩余建设用地土地一级开发工作的实施意见》(京总指发[2003]5号)(以下简称5号令)等政策文件。 与四季青现存矛盾和问题相关的绿化隔离政策主要来源于20号令和5号令。20号令有两项规定在执行中引发了一些矛盾和问题：第一，1∶0.5比例建设商品房政策，即为了弥补绿化隔离地区建设资金的不足，在农民自住房建成的前提下，允许集体经济组织开发建设部分商品房上市出售，所得收入全部用于补偿拆迁、新村建设及绿化建设，所缴纳的地方性税款由市、区(县)财政通过安排支出拨付给乡(镇)政府财政，用于新村建设和绿化补偿。建设农民自住房屋和上市出售的商品房的比例为1∶0.5。亦即在旧村改造和新村建设过程中，集体经济组织可按农民自住房的面积的1/2建设商品房用于出售。第二，3%～5%产业用地政策，即对经营性的绿色产业项目，其绿化建设用地面积在6.67公顷(100亩)以上的，允许有3%～5%的土地用于与绿地相适宜的建设项目，但不得搞房地产开发和任何工业项目。第三，只征地不转居政策，即规定对农民宅基地用于新村建设的，一律征为国有建设用地，不再进行货币补偿，实行土地无偿划拨使用和政策性补偿。划拨土地的使用权属于新建住宅楼的产权人，可以申领房屋所有权证。这两项政策都没有转居指标，通过集体产业用地和建成商品房来进行自我平衡。 5号令政策的主要内容是银行贷款和政府贴息的优惠政策，即凡本市绿化隔离地区范围内经市有关部门批准后按规划进行的旧村改造和新村建设项目，其所需建设资金可申请使用该项银行贷款并由市财政给予贴息。具体标准以旧村改造和新村建设的项目实施主体为单位，按核定的在籍人口数计算，每人可按1万元标准申请贷款，并由市财政给予连续18个月的贴息。对不使用贷款进行旧村改造和新村建设的，市财政给予相当于上述贷款利息额的资金补贴。 目前，四季青面临的矛盾和问题主要有两个方面：一方面，转居矛盾突出。对于不含绿化隔离的征地项目，四季青在2004年之前执行16号令政策，在2004年7月1号以后执行《北京市建设征地补偿安置办法》(京政令发[2004]148号)(以下简称148号令)政策，其矛盾不突出。而对于涉及绿化隔离的征地项目，四季青执行20号令、5号令等绿化隔离相关政策，只征地而没有转居指标，从而矛盾比较突出。目前，四季青能够征用的农地已非常少，再征地的可能性已经微乎其微，但是全镇还有3万多农民没有转居，其中1万人左右已过了退休年龄，属于超转人员，这部分人转居的成本相对于劳动人口转居的成本更高，大概需70亿元，另外2万人转居需27亿元，合计共需资金近百亿元。另一方面，5号令政策中银行贷款和政府贴息的优惠政策规定，对于解决四季青产业建设资金来源问题没有多大帮助。绿化隔离政策自我平衡的政策本意是好的，但在执行时由于农民、开发商、镇政府等多方面的原因而发生扭曲，大面积土地被划为绿化隔离带而无法被征收，预留的农民自住用房地、产业用地、商品房开发用地，在农民自身没有开发能力、当时地价比较低的特殊情况下，转让给开发商实际支配，有的村甚至90%的土地都让给了开发商，土地和房地产价格大幅上涨后，农民的土地权益大部分为开发商所获得，失地农民本身所获极少，而且土地开发后农民并没有转居，目前已没有缴纳保险的资金来源。 比如，世纪城的原远大村村民，很多人当时自愿选择到良乡等地买房，放弃了购买回迁房的指标，户口留在了远大村。现在，世纪城房价涨幅较大，村民又回来要回迁房指标，而且这批人只有远大村的户口但是没有户口处的住房，子女无法去附近的人大附小等学校读书，村民又上访，等等。尤其是房价上涨后，这些矛盾更加容易激化。要解决这个问题，需要政府：一是转居方面给政策，目前是征地才能转，不征地不能转，但现在四季青已无地可征，能否在不征地的情况下也把这些人予以转居；二是财力支付上给政策，这些农民转居需要一次性缴97亿元，财力上做不到，能否分期支付保险费。目前，四季青还有三块地，如果可以以产业用地等转出去，可以作为解决这些矛盾的资金来源，但需要国土资源部门给政策。 (3)石景山区模式，即整建制转居模式。整建制转居转工，是指征用农民集体所有土地时，经上级政府批准，将该行政区域内农村在册的农业人口户籍一次性转为非农业户籍，农村村民由农业户口转为城镇居民户口人员，并按照人员不同情况进行转居、转工的安置方式。整建制转居转工主要有三种情形：一是对进行拆迁的村庄一次性对在册农业人口转为城镇居民进行安置。二是虽然只征用村庄部分土地，但由于项目特殊性需要对整存在册农业人口转为城镇居民进行安置。三是在不征地的情况下直接将整村在册农业人口转为城镇居民进行安置。整建制农转居人员是指由本市农业户口整建制转为非农业户口，并在农村集体经济组织中从业且在办理参加社会保险手续时符合国家规定的劳动年龄有劳动能力的人员。石景山区总面积在80平方公里左右，面积相对较小，在2012年12月1日，通过整建制转居方式将其所有村民进行转居。石景山区整建制一次性农转居不同于其他征地转居方式。一是转居不征地，原农村集体土地性质不变，农民的土地权益不变，相当于是“先转后征”，暂时不改变土地性质并不等于国家永远不征用这些土地。二是原农村集体经济组织继续保留，采取资产变股权，社员做股东形式，经过改革发展逐步改造成城镇新型的社区股份合作制企业。三是一次性农转居后，原农民可同居民一样参加正常的社会保险，即农民既可以享受城镇居民的社会保险，又可以保留原来的土地。① 但石景山模式大范围复制存在困难，其原因在于：首先，石景山区总面积小，农民少；其次，石景山区的农村集体经济组织已经具有一定的规模，在办理转居人员的社会保障上具有一定的集体经济基础；最后，市政府对整建制转居方式有很多限制性的要求，石景山区也是通过特殊的申请和批准才得以实施，相关市有关部门没有出台整建制转居的具体政策，转居条件、办理程序、审批途径等配套政策都有待明确，在目前政策环境下大面积复制难度较大。 2.征地过程中对农民土地权益保障的效果评价。总体看，北京市在推进城镇化的过程中，为满足经济社会发展和生态环境保护对土地的多样化需求，因地制宜采取了一些政策措施，有力保障了相关用地需求。在农民土地权益保障方面，随着形势的发展变化，采取了不同的政策措施，保障制度设计在实践中不断得以完善。 在2004年以前，北京市征地补偿过程执行16号令政策，主要问题是自谋职业的失地农民没有缴纳社会保险，之后也无法享受社会保险的矛盾。虽然之后北京市劳动保障局又前后出台了78号令政策和192号令政策，从政策层面解决了相关历史遗留问题，并使得征地补偿政策在16号令和148号令之间成功过渡。 2004年5月发布的148号令是现行北京市的基本做法，148号令建立了五个主要制度。一是把征地补偿费具体化为土地补偿费和安置补助费，而且规定了征地补偿费的最低标准，被征地村集体组织和被征地的农民依法在最低的标准之上，对征地进行协商，上不封顶。二是征地补偿费的依法协商制度，征地补偿费由征地双方依法协商确定。三是逢征必转，逢转必保的社会保障制度，该制度在全国都是不存在先例的。四是居民大会，或者居民代表大会的决议制度，该制度在法律法规上是超前的，社会对该决议制度评价很高，认为只有在北京市这种相对城市化程度比较高的城市来讲，是可以操作的，该制度结合了北京市2004年之前的一些做法，把征地过程中的协商部分予以制度化。五是征地公告制度。 在农民的身份转变和社会保障方面，除了征地转居这一方式以外，整建制转居以一种新的方式解决征地过程中遇到的农民转居与征地面积之间的矛盾问题，在稳定村民、促进发展等方面起了积极的效果。石景山区整建制一次性农转居给石景山区带来了四方面的积极影响。第一，农转居后，可以结束长期存在的工农差别，改变农民的社会地位，为农民子女升学和农村青年择业等创造更加宽松的环境。第二，农村企业职工(包括自由职业者)的养老、医疗、失业等，可以按照政策纳入社会保障体系，符合城市低保标准的农转居人员可以享受城市低保待遇。第三，农转居为农村经济提供了新的发展机遇，将促进产业结构的调整和优化升级，实现经济高质量快速发展。第四，有利于推进农村城市化和现代化发展的步伐，进一步改善石景山区的基础设施建设、城市环境和居住条件，提高农村居民的整体素质和生活质量。同时，也存在不同时期对征地农民补偿标准不一致、补偿方式不利于农民长期安居乐业、有时存在过度保障等问题，部分农转居指标没有按期转居，解决剩余人员转居问题面临资金上的难题。 二、北京市农村承包地流转及农民权益保障情况 农村承包地主要包括有经营权的农地和已获确认林权的林地。全国范围而言，农村承包地流转大致经历了村民自发流转、村集体协商流转、政府尝试统一规范等发展阶段，北京市的农村承包地流转由于历时长、方式多、前期管理相对混乱，也引发了不少矛盾和纠纷，近年来，通过政府有关部门的清理整顿，管理逐步走向规范。截至目前，北京市农村确权土地总面积共计448.8万亩，其中：确权确地256.3万亩、确权确利138.1万亩、确权确股54.4万亩，分别占到确权土地面积的57.1%、30.8%、12.1%。全市农村确权土地流转总面积为230.2万亩，占确权总面积的51.3%，其中：确利(确股)流转192.5万亩，占83.6%；确地到户后流转37.7万亩，占16.4%。 1.农村承包地流转的主要方式。从全市情况看，已流转土地中，转包、出租、出让、互换、入股及其他方式流转的分别占43.2%、30.6%、1.8%、0.2%、24.2%。土地出让是指承包方经发包方同意将承包期内全部或者部分承包土地转让给第三方，由第三方履行相应的土地承包合同中的权利和义务，出让后原承包户与集体经济组织的承包关系部分或全部终止。土地互换是指承包方之间为方便耕作或者各自需要，对属于同一集体经济组织的承包地块进行交换，同时交换相应的土地承包经营权。由于土地转包、出租、入股及其他方式流转方式所流转土地占比重较大，因此，着重介绍这三种流转方式。 (1)土地转包。土地转包是指在承包期内，承包方将承包地部分或全部转给本集体经济组织其他成员经营，原承包方继续履行原土地承包合同的权利义务，接包方按转包时约定的条件对转包方负责。目前转包的土地面积约占已流转土地面积的43.2%。主要方式有农户与农户自主转包、农户由村集体统一转包两种形式。农户与农户自主转包通常是通过农户之间相互认识或者通过认识的人的介绍来找到对方，完成转包。农户由村集体统一转包形式是指将农户转包信息传递给村集体，由村集体进行匹配，完成转包。例如，京郊潮白河畔东堡村就是以土地经过村集体转包实现土地转包进行流转的。京郊潮白河畔东堡村的村集体将村庄中土地在不愿种地的农民和愿意种地的农民之间进行匹配，实现土地流转。匹配原则为依靠确定土地收益权，打破土地经营瓶颈，让更优质的资源、人力来种地，愿意种地的农民通过缴纳租金拥有经营权，不愿种地的农民不再缴纳租金，而是保留土地收益权，分享全村土地增效带来的收益。 (2)土地出租。土地出租是指承包户将所承包土地全部或部分出租给本集体经济组织以外的经营者经营并收取一定的费用。这种方法，农民可在承包期内自主决定租赁期限及租金数额。目前出租的土地面积约占已流转土地面积的30.6%。例如，采育镇山二村，2005年10月，76户农户将自己承包的200亩土地出租给北京信采养殖有限公司，租赁期限24年，租金基准年每亩600元，随租赁年限增长有递增。该公司在租赁土地上建设日光温室、大棚发展鲜菊花生产。现公司雇用出租土地农民36人进厂工作，每人每年工资收入8000元以上，这部分人不仅获得土地租赁收入，还可获得工资收入。公司2006年出口的切花菊200万枝，销售收入达350万元。土地的有序和有效流转，确保了农民的土地流转收益，促进了当地高效农业的发展。平谷区东鹿角村为激活闲置资源、加快招商引资，促进农民就业增收，也采取了土地出租和入股的方式，为企业前期投入提供了全方位的优惠政策，消除了企业的后顾之忧，为企业尽快投入生产创造了宽松的条件。几年来，仅东发工业园区就提供就业岗位7000多个，吸纳本地区劳动力就业5379人，其中，吸纳本村劳动力就业达700人，农民收入的80%来源于工资性收入，极大地促进了本村及周边地区的经济发展和农民就业增收。 (3)土地入股及其他流转方式。土地入股是指土地权利人将土地使用权和投资者的投资共同组成一个公司或经济实体。初级农业生产合作社处理社员私有土地的办法是对社员入社的土地，根据其常年产量评定为若干股，作为缴纳股份基金和取得土地分红的依据。评定社员入社土地的产量，主要根据土地的质量和实际产量，以使每个社员的利益不受损害。土地入股并没有改变土地私有制，但土地所有权已与使用权相分离，为进一步过渡到土地公有制奠定了基础。目前入股以及其他方式流转的土地面积约占已流转土地面积的24.2%。 例如，昌平区北七家镇郑各庄村就是通过以地入股对外租赁进行土地流转。农民把土地经营权和使用权以入股的方式交归村集体经济组织，采取分权不分地的“股权制”做法，村集体经济组织按照自愿有偿的原则将土地以每亩5000～10000元的价格租赁流转给村办企业(宏福集团)经营。在全部耕地中，除集体应留的5%机动地和国家已征用的土地之外，均可作为土地“股权制”用地，并以全村土地“股权制”用地的人均占有面积为土地承包权基数，稳定农民的30年的承包权，同时在每年年终根据人口变化情况进行调整。设立股东代表大会和监督机制，股权制实行的是社员股东代表大会下的合作社管委会，社员股东代表大会是股权制最高权力机构，合作社管委会是具体执行机构，监督机制由社员代表大会监督委员会监管，专款专用，定期公布账目。村集体经济组织对外租赁流转时，不论是面向自办企业还是面向引进企业，一律实行有偿使用，而且企业的盈亏不影响农民的收益。同时，宏福创业园内的企业基本上都是宏福集团与各引进企业建立控股、参股的合作关系，农民在集团持有园区地上物的投资股份，每年享受利润分红。 2.农村承包地流转过程中对农民土地权益保障的效果评价。为促进承包地流转，北京市各相关区县相继建立了土地流转组织机构，允许各乡镇探索灵活的土地流转机制，引导农民以承包、出租、股份合作等形式进行土地承包经营权有序流转，使农民获得更多的股金、薪金、租金收入，形成了一些好的经验和做法：一是坚持因地制宜，指导土地流转。各郊区县委、区县政府结合本地实际，配套制定有利于农户土地高效流转的政策措施，允许并采取了确权确利、确权确股和确权确地到户后由农户自行流转等多种方式流转土地承包经营权。二是围绕重点产业发展，推进土地流转。各区县在充分尊重农民意愿的基础上，重点结合农业产业结构调整和主导产业发展，顺势引导，促进土地流转。特别是在发展设施农业和观光休闲农业中，采取农户间自主协商、农户与企业直接对接、农户委托村集体统一流转以及集体经济组织统一组织等多种方式，开展农村土地流转。三是加强管理和服务，规范土地流转。为做好土地流转工作，依法保护好、发展好农户土地承包权益，本市先后出台了《农村土地流转合同示范文本》、《进一步规范流转的意见》，形成了一套土地流转管理制度。目前，北京市已初步形成了一套制度、一个平台、一套仲裁体系的管理服务格局。 农村承包地流转在保障农民土地权益、促进农业发展和农民增收等方面成效显著。首先，有利于改造传统农业，扩大农地经营规模，发展规模经营，提高流入方和流出方的经济利益，而且对于村集体先进农业生产技术的实施和推广以及发展家庭农场、农业大户、农民专业合作社，提高农业组织化程度，提高村集体经济组织的经济实力，更有力地保障农民土地权益。其次，通过土地经营权流转，有利于农民安心外出务工经商，增加了农民收入，有利于防止承包土地粗放经营，甚至抛荒，减少土地资源的闲置和浪费，有利于科学配置和合理利用农地资源，促进农业生产结构调整和优化。最后，坚持农村基本经营制度，核心是稳定和完善土地承包关系。土地承包经营权流转，必须明确土地承包经营权归谁、谁有权流转、采取什么方式流转。有利于加快农村土地确权与登记颁证，落实农民对承包土地的占有、使用、收益等权力，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，进而保证现有土地承包关系稳定并长期不变。 三、北京市集体建设用地直接流转及农民权益保障情况 农村集体建设用地流转，是指农村集体经济组织或其他集体建设用地使用者通过出让、出租、转让、转租等方式，将集体建设用地的使用权有偿转让给其他经济主体使用的行为，既包括集体建设用地的初次流转，也包括再次流转。以集体建设用地使用权作价入股(出资)，与他人合作、联营等形式共同兴办企业的，可以视同集体建设用地使用权出让。由于农村宅基地的流转在接受流转的对象、土地用途等方面受到更为严格的限制，其流转具有特殊性，后面将单独进行讨论。 1.农村集体建设用地流转的主要方式。实践中，北京市集体建设用地的主要流转方式有：一是采取村集体组织自用，通过兴办乡村集体企业发展第二、第三产业。二是乡镇统筹统一开发建设。三是极少部分村采取集体经济组织自征自用方式，将集体土地转变为国有土地发展产业。四是村集体以出租标准厂房、仓储设施等形式，以房带地出租经营。 (1)村集体组织自用，通过兴办乡村集体企业发展第二、第三产业。如高碑店乡北花村村民王洪仁，经批准利用本集体所有的土地兴办企业，采取与村委会签订承包合同的形式，租赁土地19.8亩，承租期为30年。根据新《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，这是合法的。但这种用地方式的弊端是使用土地过于分散，浪费资源并污染环境，与国际现阶段关于大力发展小城镇，乡镇企业要集中发展的大政方针不一致。在调查中发现，这种形式所占比例较少。 (2)乡镇统筹统一开发建设。乡镇统筹统一开发建设是目前北京市对集体建设用地流转探索过程中，最为值得肯定的一种流转方式。乡镇统筹，就是在保障农民既有收益稳步增长的基础上，按照明晰产权、统一开发、整合资源、专业管理的思路，探索以政府为引导、农民为主体，各村以集体土地使用权入股，设立乡镇级统筹的集体土地联营公司(或土地股份合作联社)，统筹区域、乡镇域内土地利用，通过经济手段实现集体资源的区域性整合。其主要做法有：首先，成立乡镇集体土地经营管理股份公司(或土地股份合作联社)。负责建筑拆除、项目建设、运营管理、城镇绿化和收益分配等工作。其次，确定股份。至目前，试点中主要设立了土地股和资金股。同时，允许各村集体经济组织和农民可用闲置资金资源入股。最后，明确收益分配。为确保农民近期收益不减少，长期收益有保障，土地经营分配采取土地股份保底分配与浮动分配相结合的办法，一般按不低于该地块原来的租金标准和递增幅度向原村集体经济组织支付用地成本，如果还有净利润，将按股份再次分配。 东升镇就是利用乡镇统筹统一开发建设方式来实现集体建设用地流转的典型案例。东升镇位于海淀区东北部城乡结合部地区。之前，因土地利用散乱，产业层次低，外来人口大量聚集，环境问题突出。近年来，以国务院批复建设中关村国家自主创新示范区为契机，调整发展思路，先后关停了锅炉厂、印刷厂等乡镇企业，整体规划、分期建设中关村东升科技园，积极参与中关村产业分工，实现集体经济转型升级。其主要做法和经验是：首先，创新集体土地供地模式，实现土地资金集约利用。一期开发中，没有走征地拆迁或对外长期出租土地的老路，而是探索集体自主规划建设；在二期开发中，先征地，再由镇集体经济组织作为主体，实施一级开发。这样，探索了集体土地自占而不征和先征地再定向出让的开发模式，让农民带着土地权益参与城市化，能够分享持续土地增值收益。其次，推动产业转型升级，大力发展高端产业形态。明确园区产业定位，打造全方位科技创业孵化集体，重点引入战略性新兴产业，高新技术产业。目前，一期总建筑面积20万平方米，已于2010年建成投入使用，127家入驻企业均为中关村核心区鼓励发展类企业，其中信息类企业超过50%。最后，自主开放，只租不售，切实维护农民利益。坚持自有物业、自主经营、只租不售，把产业留给农民的思路，使农民变股民，收益按股量化，真正得到实惠。农民除了获得股权分红收入，还可通过在园区就业获得工资性收入，真正成为“有住房、有资产、有社保、有工作”的新型农民。2013年，集体经济分红总额为1831万元，个人股东人均分红达1.8万元，在科技园从事物业管理、园林绿化、设备维修等基层性劳动岗位的本地劳动力200余人，安置原乡镇企业职工280余人。此外还有西红门镇、崔各庄乡、朝阳区来广营乡等采取不同的做法进行城乡统筹统一开发建设农村集体建设用地。 (3)极少部分村采取集体经济组织自征自用方式，将集体土地转变为国有土地发展产业。北京市城乡结合部通过自行开发，农民自主城镇化。北京市五环以内的建设用地只有700平方公里，但整个北京市的集体建设用地却有1000多平方公里。城乡结合部地区目前已成为流动人口的主要聚集地。据第五次人口普查，北京市城乡结合部流动人口占流动人口总量的83.5%；1%人口抽样调查表明，城乡结合部流动人口占流动人口总量比例高达85%。北京市城乡结合部开发集体建设用地的主要做法有“规划先行”，保证村庄自主有序开发；利用集体土地的灵活性，促进产业发展与转型升级；通过产权制度改革保障农民利益和企业发展；村集体成为基础设施的主要提供者。与政府征地城镇化模式比较，北京市城乡结合部的农民自主城镇化已显示出明显不同的效果：一是真正做到“失地不失业”，有产业支撑，建立起农民收入提高和权益保护的长效机制。二是农民利用集体建设用地的自主城镇化，可以大大降低城镇化成本。政府主导的征地城镇化模式，导致城镇化成本越来越高。 如北京市昌平区海青鸟落村就是农民集体在集体建设用地上发展公租房的典型案例。海青鸟落村集体建设用地发展公租房的背景是集体建设用地长期闲置，除了耕地、农民宅基地之外，尚有集体建设用地1995.6亩，大部分土地长期闲置，小部分栽植了果树，但无人管理，经济收益很低。而周边租房需求大，据第六次人口普查数据显示，本地户籍人口近5万，而外来人口已达27万，这部分人群已在当地形成较大的租房需求规模。同时，村民迫切要求获得长期、稳定、可持续性收入，海青鸟落村在2003年某房地产开发项目和2009年未来科技城项目大规模征地之后，产生了大量失地农民。村民拿到一次性征地补偿金后，没有好的投资渠道，容易“坐吃山空”，产生了获得长期、稳定、可持续性收入的强烈愿望。集体建设用地发展公租房带给农民的好处较多，农民集体土地收益和财产性收入大幅度提高。相比征地补偿，农民集体发展公租房的土地收益提高73.6倍。而且，农民实现有工作、有产业、有资本等保障渠道。另外这一方式有效解决地方政府建设公租房缺土地、缺资金问题，拓宽公租房供应渠道，可谓是一石多鸟。 (4)村集体以出租标准厂房、仓储设施等形式，以房带地出租经营。市国土局2003年在怀柔和延庆开展了集体建设用地流转试点，在试点中只有怀柔区庙城镇将213亩集体工业用地出租给汇源集团。早在2003年，北京市曾被国土部列入集体土地流转试点城市之一。北京市当时也正式出台试点方案和管理办法。但由于当时选取的集体土地流转试点均比较偏远(怀柔的庙城和延庆的大榆树)，土地流转缺乏市场需求支撑，因而并不成功。当时真正按照试点方案履行流转手续的仅有一起案例，即怀柔庙城地区的汇源果汁厂土地租赁。“面积不大，仅此一宗”。 2.农村集体建设用地流转过程中的农民土地权益保障。目前，农村集体建设用地流转后的用途主要包括工业生产用地、商业服务用地、旅游休闲用地、住宅建设用地等类型。其中，工业用地比重较大，近年来近郊区逐步从以工业用地为主转向以商贸仓储用地为主，而远郊区县仍以发展工业为主，山区乡镇则较多用于发展旅游观光、休闲娱乐设施等。土地流转价款分为支付年租金和一次性流转费两种情况，也有的采取两种支付方式相结合的办法。 工业用地年租金在每亩500～1500元之间，高的可以达到每亩5000～10000元；商业用地年租金在每亩1万～3万元左右。工业用地一次性流转费每亩约3万～10万元左右，流转期为30～50年。土地租金有固定年租，一次协定5～10年不变，如通州小堡村每亩土地年租金4000元左右；有些协定采取年递增方式，如通州光机电产业基地的土地租金标准是：第一年从每亩800元起，年递增8%；还有一些是乡镇一次性收取土地补偿费后，按年支付农民租金，如大兴的榆垡镇、平谷的马昌营镇等。总的看，北京集体建设用地的流转价格呈上涨的趋势。 农民取得集体建设用地流转收益的形式主要有：(1)通州小堡村等村集体与农民签订土地流转协议，确定农户土地收益，并颁发土地收益证，每年按协议将土地租金直接返还到农户；(2)昌平郑各庄实行土地股份合作制，其土地租金收入每年按股分红；(3)以乡镇政府统一进行土地开发流转的，大多由乡镇一次性提取土地转让补偿费，然后按每年支付租金的形式拨付到村，如大兴榆垡镇土地基金会按每年每亩1550元对入会农民支付租金；(4)有少数村队的土地流转收益，不直接分配给农户，如怀柔大中富乐村是利用集体机动地建立工业园区，其土地收益主要用于再生产和集体福利，不直接分配给农户。平谷马昌营镇与农民签订土地租赁协议后，按每年每亩500元将租金拨入村委会专户，主要用于给村民上养老保险等福利事业；(5)除此之外，有些农民还可获得一些其他的收益，如通州小堡、里二泗等村的农民集资建厂房出租，按6年收回厂房投资提取折旧，每年可以获得一定的投资回报。平谷马昌营镇开发区采取固定补偿基数与镇级财力按比例分红的办法，对占用的集体土地除按每年付给固定租金，还承诺在入区企业实现税收后，镇、村两级按照每年镇级所得财力以7∶3的比例进行分成。 3.集体建设用地流转过程中对农民土地权益保障的效果评价。在集体建设用地流转四种主要方式中，城乡统筹统一开发建设所占比重较大，被认可程度高，效果较好。首先，有效提升城市规划的实现水平。按照规划，目前北京市的城乡结合部仍有近50平方公里的绿地没有建成，且相当一部分地上为小、散、低集聚的建筑物，改造成本巨大。通过乡镇统筹，适当增加建设用地比例用于村集体经济组织和农民长远发展(由原来的3%～5%到现在试点的“拆十还二”)，能够逐步实现腾退改造，促进集体土地集约经营、产业升级，促进绿化隔离地区生态建设，带动区域城乡一体化的全面实现。其次，有效平衡各村的利益。目前，这些地区的规划制定是以乡镇或区域为单位，其布局难免造成村庄之间的土地性质出现差异，如有的村全部被规划为绿地，有的村全部在产业园区内，导致发展的严重不平衡。乡镇统筹通过土地使用权入股作价，只考虑区位与现有租金水平，不考虑规划土地性质，消除了因规划建设用地不同造成的各村利益差距，为集体经济的稳定均衡发展创造了条件。最后，有效改善乡村集体经济组织的服务水平和管理能力。通过构建乡镇统筹的集体经济收益分配新机制，明显提高了农村集体经济的组织化程度。 四、北京市农村宅基地流转及农民权益保障情况 农村宅基地作为农民生产生活的重要资料，维系着农民的生存、生活和社会安定。在城镇化发展之前，大多数农民仍是自主自发地在其宅基地上进行着传统的房屋建设、改造和修缮。随着北京城市化进程的不断加快，一方面，伴随着越来越多的土地征占，使得许多农民搬迁上楼成为城镇居民，其原宅基地灭失；另一方面，由于政府对农村宅基地缺乏足够的监督和指导，造成城乡结合部农村宅基地的地上建筑建设面积普遍严重超限，远郊部分地区农村宅基地却又过剩闲置。加强对农村宅基地的监管、促进闲置宅基地合理流转，是深入推进城镇的客观需要。 1.农村宅基地流转的主要方式。农村宅基地基本上是以农民自用为主，在已进行流转的宅基地中，其流转方式从推动农村宅基地流转、房屋改造外因看，主要可分为政府主导的宅基地房屋改造模式、村集体经济组织统一改造并与社会资本结合出租模式和农户自行出租模式三大类。具体情况为： (1)政府主导的宅基地房屋改造模式。主要包括：①绿化隔离地区农民搬迁上楼模式。主要适用于城近郊区的村庄。对绿化带建设所带来的农民拆迁安置，可按照1∶0.5的比例建设农民回迁房和商品房。商品房销售所得收入，可用于支付开发企业拆迁安置、新村建设的所需费用。对农民宅基地用于新村建设的，一律征为国有建设用地，不再进行货币补偿，实行土地无偿划拨使用和政策性补偿。例如，朝阳区东坝乡东小井村。②“三定三限三结合”村民回迁安置模式。主要适用于新城范围内及周边的村庄。“三定”就是定性(安置房为普通商品房，土地供应采取定向供应)、定向(用于农民安置使用)、定量(安置房人均建筑面积不超过50平方米)；“三限”就是限户型(执行90/70的标准)、限价(按一级开发成本+建安成本+相关税费+出让金+类似经济适用房建设的合理利润(3%)进行核定)、限交易(不办理预售许可，比照两限普通商品房进行管理)；“三结合”就是建设方式与征地方式相结合，销售价格与相对应的征地、补偿标准及农村产权制度改革相结合，与本市现行的农村地区拆迁安置用房政策相结合。目前，市国土资源局已经在朝阳区、通州区、顺义区等地区进行了试点。③小城镇开发带动农民拆迁上楼模式。主要适用于小城镇中心规划区内的村庄。此类主要是小城镇按照批复的乡镇域总体规划和土地利用规划，在镇中心地区统一规划、统一设计、统一施工，有计划地实施旧村改造。拆迁安置、搬迁上楼的方法类似于城市化地区带动农民转居上楼模式。④山区险村险户搬迁带动旧村改造模式。主要适用于边远山区的险村险户及自然零散居户。此类村庄按照山区搬迁规划，采取异地重建或并入其他中心村集中改造。⑤13个市级旧村改造试点模式。该模式是指，市农委、市建委、市国土局等9个委办局自2005年以来，选择了13个村进行旧村改造试点工作，并出台了《北京市远郊区旧村改造试点指导意见》(京政农发(2005)9号)。主要适用于远郊一般地区的村庄。 (2)村集体经济组织统一改造并与社会资本结合出租模式。村集体经济组织通过对宅基地之上的房屋进行改造，使其达到统一标准，并与社会资本结合形成一种产业，统一进行出租。村集体经济组织统一改造宅基地房屋主要包括4种情形：①完全由农民自己居住，房屋为集体产权。这类村庄一般都具备较为雄厚的经济基础，村庄改造办理的都是村集体土地的自占自用手续，同时村庄的改造多是村集体建设开发，这样不仅能减少工程建设的成本，而且农户也认可房屋的质量。②新建村庄或社区由农民与城镇居民融合居住，农民住宅仍保留集体产权，城镇居民购买的住宅为商品房产权。这类村庄一般都处于城市化进程较快的新城规划范围内，并且有一个懂得市场运作、房地产开发的村级班子，通过将集体土地转为国有土地，村庄自主开发房地产赚取到足够的资金，完全能够满足村民的搬迁上楼、基础设施配套和解决村民的福利待遇，并形成足够的村集体资本积累。③新建村庄由农民与城镇居民混合居住，农民房屋仍为集体产权，城镇居民购买的房屋也为集体产权。这类村庄改造多是村集体自己开发(或引资合作)、村集体自主销售，不仅壮大了村集体经济积累，使农民的社会保障更加健全，而且确实改变了农村脏乱差的居住环境，改变了农民的生活方式和居住方式。④农村宅基地房屋经统一修缮或装修，有组织地租赁给外来人员居住并形成相对固定居住人群的，宅基地使用权权属不变。目前，这种模式在朝阳花家地、798艺术区周边、东坝乡、高碑店乡周边的一些村庄都有出现。通过这一方法调整了产业，优化了人口结构，从而有效控制城乡结合部这一地区外来人口的规模居住，缓解这些村庄人口过度集聚的压力。 朝阳区是典型的城乡结合部，外来人口长年在崔各庄、来广营、孙河、小红门等五环周边地区租住房屋。大量流动人口的涌入，增加了村民收入，但问题也随之而来：垃圾越堆越高，道路越走越窄。位于朝阳东北部的崔各庄乡，每年用于流动人口管理等方面的费用高达1500万元，其中很大一部分是用于环境整顿。2007年6月，朝阳区创新房屋出租新模式，率先在崔各庄乡何各庄村试点“住宅改造运营”，由村委会出面代管村民的出租房屋，出资对房屋进行装修改造后，将村民房屋按照“一户一租”的方式整体出租。村委会与村民签订协议，标准宅基地房屋(166平方米)，每年租金6万元；面积每增加1平方米，年租金提高100元。这种新型的房屋出租模式也得到了政府和村民的认可，奶东村、孙河乡等地区已经开始借鉴这种模式。 密云县北庄镇干峪沟村位于海拔600多米的高山上，村庄偏，人口也少。全村47处宅院，空置的有近一半，有些老房空了30多年，房顶塌了一半。2012年，北庄旅游开发公司与村集体成立了北庄镇干峪沟旅游合作社，以合作社为主体，将农民闲置和废弃的宅基地及农林以自愿的形式租下来，将整个村落改造成乡村酒店。截止到2013年4月份，北庄旅游开发公司从农民手里租赁了33套宅院，共计130多间房。从7月份开始，“山里寒舍”首批10个院落开始接待游客，每个周末全部爆满。 北京市怀柔区渤海镇田仙峪村是一个“农户+合作社+企业”模式的典型试点案例。其休闲养老农宅专业合作社在符合土地利用规划的前提下，按照该模式，盘活11处农民闲置房屋发展乡村健康养老产业。田仙峪农宅休闲养老合作社在运营模式是创新之举，依据“农民所有、合作社使用、企业经营、政府监督指导”四位一体的运营机制，按照“农户+合作社+企业”的经营模式，首先将农民的闲置房屋流转到农民专业合作社，成为社员取得租金收入。合作社与企业合作，在每年取得收益分配时对社员分红。企业则负责投入资金改造房屋，建设公共食堂、商店等配套设施，将闲置房屋改为养老场所进行经营。合作社的社员围绕“养老”，进行培训后将为老年人提供多种服务比如家政、照料、餐饮等，并领取工资。从而达到“促进当地农民增收、解决城市居民养老、带来企业经济效益”三赢效果。 (3)农户自行出租模式。农户主导自由租赁模式是指农户将自己的余房自由租赁给求租者而不加以任何限制，出租房屋的农户直接与求租者就租期、租金达成书面或者口头协议。例如唐家岭在拆迁之前就多以这种模式进行宅基地流转。唐家岭，位于北京市区西北五环外的西北旺镇。唐家岭东邻昌平区的回龙观，西邻土井村，南邻后厂村、杨庄子、东北旺，北邻辛店村和昌平区的二拨子村，包含靠近航天城的邓庄子，属于比较典型的城乡结合部。唐家岭村被称“蚁族”集聚地(大学毕业生聚居村)，与上地信息产业基地和中关村软件园只有一路之隔。当地聚集了5万名以上外来人口，包括1.7万名大学毕业生。唐家岭最高的建筑是7层高的董家大院。站在大院楼顶俯瞰四周，一栋栋小楼拥挤着连成一片。楼与楼之间形成的小巷，狭窄、逼仄。分不清用途的电线，横七竖八地在村子的半空织起一张网。之后由于违建过多而被拆迁。 2.农村宅基地流转过程中的农民土地权益保障。随着北京市城区的快速膨胀，大量外省市流动人口涌入城乡各地，郊区城乡结合部和广大农村地带成为流入城市的低收入人群的栖息地。此外，在当地农民有进城愿望的同时，一些市民则向往农村的田园风光。有条件的农民在城里买房，原先的宅基地及其地上房屋空闲，而有的城里居民想在农村购买一套住宅用作休假和疗养等用途，于是形成利益互补，双方达成协议进行买卖。这些因素都极大地促进了农村宅基地或地上房屋的流转，这从一定程度上推动了当地经济的发展。由于区位、都市经济辐射影响程度和生态景观吸引力等的差异，北京市农村宅基地及农民房屋流转的活跃程度、流转方式等存在很大的差异。工业区、农场周边的村庄宅基地流转最为活跃，其次为旅游资源和自然景观丰富地带。 从流转方式上看，宅基地和农民住房的短期租赁行为主要集中在北京近郊，长期租赁和买卖房屋的行为主要发生在远郊且风光秀丽区域。买卖价和租金随流转活跃程度而变化，区位影响更为明显。近年来，虽然北京市的农村宅基地和房屋流转已经十分活跃，但根据我国《宪法》和《土地管理法》的有关规定，这些流转的做法除了国家征收外均不在现行法律允许范围内，于是形成了以自发流转为特征的农村宅基地隐形市场，其中存在很多隐患。比如，交易大多暗箱操作，由于《土地管理法》规定，宅基地是农民的居住财产，不能入市，因此，宅基地租赁和买卖交易只能通过地下交易完成。当转让、出租行为发生后，无法律的约束和保障，双方一旦发生矛盾和纠纷，农民和承租人双方的利益难以有效保障。而且这种法律上的歧视性加剧了城乡二元分割。 3.农村宅基地流转探索的主要成效。宅基地对于农民的主要功能是提供其住房所用地，而由于近年来村落大量中青年外出务工，而使得村落一些房屋空置，造成资源浪费。因而，从这一方面来看，宅基地流转的机会成本是较小的，尤其是当农民把其承包地也进行流转之后。这样，宅基地的流转收益就成为了净收益，在充分利用资源，提高农民收入方面有较好的成效。而且，在进行农村宅基地流转时，村集体还为其村民集中建设了住房，更是解除了村民的后顾之忧。从实际情况看，农村宅基地上的房屋通过买卖或出租，虽然价格受区位条件等影响而差别很大，但可将闲置的固定资产转变成现金收入，收益可观。在自发形成、自发调节的基础上，如果法律上能够予以明确，政府适当进行规范管理，农村宅基地流转将为发展农村经济、增加农民收入、提高农民生活水平发挥巨大作用。 五、北京市农民土地权益保障存在的主要问题与挑战 总体上，北京市农民集体土地流转有力支援和保障了首都多元功能定位及生态涵养、绿化目标的实现，对于加快推进绿色北京示范区的建设、调整区域产业结构、形成土地综合集约利用起到了积极作用；土地流转对于释放农村剩余劳动力、增加农民土地权益收入和其他收入也起到了推动作用。同时，流转后原传统种植业废物如秸秆不再就地或生火焚烧，有效改善了人居环境，减轻了大气污染压力和社会防火压力。但也存在一些普遍性的问题，比如小城镇管理体制不顺畅，重点镇发展定位不清晰，对不同类型的重点镇缺乏分类指导，存在定点随意、布局不合理、产业发展同质化等问题，导致土地利用存在一定程度的盲目性；流转后的土地利用效率比较低，没有发挥出应有的集约高效效应；流转价格普遍偏低，农民土地收益有限，随着物价水平升高，对农村和谐稳定带来不利因素；流转后土地用途多有改变，在需要改而不能改或偷偷改之间徘徊；流转方式还没有把土地从资源向资本转化，失地农民利益保障的规范机制还未完全建立，等等。根据调研中反映的主要问题，结合全国面上的情况，目前农民土地权益保障主要面临以下困难和问题。 1.相关法律法规体系不健全，政府与市场、地方各级政府、村集体与农民个人之间的责权关系不明确。目前，农村集体建设用地、承包地、宅基地以及自住用房的抵押、担保和转让等流转，在法律上仍存有空白，《物权法》、《土地管理法》等存在相互矛盾和冲突的地方、管理制度体系的不健全制约了农民合法土地权益的实现，即使是目前重庆、四川、安徽等地开展的试点，在于法有据这一方面还十分欠缺，农民土地权益保障面临法律法规上的困境。其次，围绕农民土地权益保障这一重大命题，政府和市场的界限、各级政府的职责、村集体与农民个人应当发挥什么样的作用？如何管理、如何做、怎么做？对这一系列问题还缺乏统一规范的指导意见和政策措施，中央层面对于地方政府开展的一些流转试点，既没有系统总结，也没有明确表态。再次，在省市一级政府层面，没有建立权威统一的工作协调机制，部门间对法律、制度、政策理解不一，政出多门的现象时有发生，农村土地流转平台建设缺乏统一规范，试点地区在部门归口、管理职责、操作规程、利益分配与权益保护等方面做法不尽一致，不利于加强监管和跟踪追责，建立规范集体土地流转、保障农民权益的长效机制任重而道远。 2.征地补偿机制有待完善，相关权益保障矛盾仍然突出。北京市在征用农民土地的过程中，存在着不同时期对征地农民补偿标准不一致、补偿方式不利于农民长期安居乐业、有时存在过度保障等问题，使得征地补偿问题成为农民上访的主要原因。首先，农转居不彻底导致不公平，解决剩余人员转居问题资金缺口巨大。由于过去相关政策的不完善、不健全，以及宣传不到位，农民对转居工作的认识存在偏差，少数基层干部受利益驱使，造成农转居工作存在许多遗留问题。2004年至今全市共计还有未解决的农转居指标8.9万人，随着城乡居民收入增长、全社会平均工资和超转人员待遇等社会保障标准的提高，转居成本大幅度上升，资金缺口巨大，区县、乡镇财政难以承担。其次，补偿机制缺乏持续动态的收益补偿机制，村集体以及农民个人仅仅拿到土地的基本补偿或一次性交易价格，而没有分享土地的增值收益，随着城镇化的推进和建设用地资源的稀缺程度加剧，土地价格的不断上涨，静态的价格补偿机制带来的矛盾愈发突出。再次，对失地农民的安置陷入两难境地。土地征收及流转过程中的权益保障标准缺乏规范，过度保障与保障不到位并存，政府在制定价格方面缺乏公信力。货币安置办法相对简便易行，但使得一些乡镇面临较大的失地农民就业负担，长期积累下来的矛盾容易引发社会稳定问题。而留地安置和留房安置等实物安置，在实际操作中难于监管，引发的矛盾和问题前期难以觉察长期来看也容易影响乡镇社会稳定。最后，征地补偿引起的社会矛盾比较多，家庭内部为分财产、分资金产生矛盾纠纷多，有的农民拿到钱并不会理财，没有技能、无岗位，上了楼但思想观念没有转变，对一次性补偿资金的支配使用缺乏长远打算，出现买豪车、参与赌博、投资失败等问题，形成社会保障方面的问题或隐患。一些没有征地的村，由于村集体有经济实力办转居，结果人员全部已经城镇化，但仍然拥有大量的集体土地，享受着人口转居和拥有集体土地两个方面的好处。此外，有关绿化用地的政策有机衔接不够，一道、二道绿隔与平原造林，实际上都是绿化，发挥的作用实际上没有太大区别。但是在农民权益保障方面差异非常大，待遇不平衡造成了很多的遗留问题。 3.农村承包地流转存在成片流转难、管理不规范、价格形成机制不完善等问题，制约土地资源利用效率。目前，北京市承包地流转遇到的主要问题：一是单次流转规模较小，土地集中成片流转难，承租方开发难成规模。在农村家庭联产承包责任制下，土地分户经营的分散性、随意性与土地流转的计划性、规模性之间存在矛盾。由于推行土地家庭联产承包责任制后，承包方在实施土地规模流转时，往往因为一户或几户承包户不能谈妥，而使土地规模化流转难以成功，从而导致土地流转比较分散，制约了规模经济的发展。二是政府过度介入、参与土地流转。各级政府在农村土地流转过程中，总体上应以管理和服务为主，但也有一些政府和村级组织直接充当土地流转的主体，这不仅有可能背上沉重的经济包袱，也容易引发矛盾冲突。这背后有基层政府追求政绩、村集体经济组织企图从中获利等多方面的原因。三是土地流转价格形成机制不完善。理论上，农村土地产权流转交易应当主要依靠市场机制来起作用，将土地承包经营权纳入有形的交易市场，以促进农村土地承包经营权的公开、公平、公正交易，但完全实行招投标或者电子竞价等市场化交易，也容易抬高土地流转价格，增加土地实际使用者的农业生产成本，不利于按照原土地用途进行农业生产，制约了土地资源利用和农村经济发展。 4.集体建设用地流转法规制度不完善，融资等相关政策不配套。集体建设用地流转有关法律规定仍不明确，不同法律之间存在相互矛盾的地方，《宪法》中明确规定土地的使用权可以依法转让，而《土地管理法》又规定除特殊情况下禁止集体建设用地使用权的流转。具体到北京市主要存在以下几个方面的问题：一是规划滞后、紊乱、相互矛盾问题。由于规划滞后，现有存量集体经营性建设用地，一般多为既成事实的建设用地，即在新版规划出台之前，通过发展工业大院等方式形成了实际建设用地。这些用地，按照新的规划不予认可。同时，由于未经国土部门办理用地手续，国土部门也不予认可。城乡统筹发展战略已提出多年，但城市总体规划、乡镇总体规划与村庄规划，三规不接轨、不交合，相互矛盾，市、区县在做村庄规划的时候，把农村应得的土地指标拿出来用作城市建设，真正到了新农村建设和小城镇建设时，却没有用地指标了。一些应当作为建设用地规划的地块，并没有纳入规划范围，影响土地资源价值的发挥。即使是规划为建设用地的地块，由于难以获得相应的建设用地指标，开发不了，倒逼形成小产权房。二是集体经济组织之间的利益平衡问题。农村集体建设用地，不同于国有建设用地，带有明显的社区性质。因此，要开展乡镇统筹利用，在规划允许的前提下，还要调整好各集体经济组织之间的利益关系。三是建设融资难问题。按照目前的有关法律规定，禁止农村集体建设用地使用权抵押、担保。四是项目建设审批时限问题。目前，完成一个建设项目审批大约需2～3年，建设周期2～3年，整体下来需4～5年。期间，原有地上建筑物、产业设施拆除，新的产业又未形成，会导致集体收益下降，甚至出现断档，容易引发不稳定因素。同时，也正是因为集体建设用地相关政策体系不完善，一些政策规定在现实生活中适用性较差，一些地区试点推行的集体建设用地流转，土地使用权价格的市场发现不充分，反而不利于保护农民的土地权益。而且，集体建设用地流转过程中，相关融资、社会保障等政策不配套，带来了其他与农民切身利益相关的问题。比如，北京市的西北旺镇的唐家村拆完后，给了村里18万平方米的产业用地，到现在开不了工，一是用地指标不配套，有可用地但没指标，还是用不了；二是集体建设用地融资政策没明确，银行不放款，融资没依据，村里自身没有实力把18万平方米的地建设下来。有一些农民自身缺乏经济实力无法建设，只能求助于外部资金，出租收益和未来的补偿双方共享，这实际上就造成农民为了眼前利益而牺牲长远利益，土地权益流失。 5.农村宅基地能否流转、如何流转存在较大争议，流转双方权益都难以有效保护。农村宅基地的流转虽然理论上能够增加农民的财产性收入，但由于相关权利没有得到法律的明确规定，尚处于探索阶段，存在较大的政策风险。比如，通州区宋庄的画家村就是一个典型案例，农民在没有转居之前，先对其宅基地进行流转，之后农民看到土地上涨而反悔，并起诉到法院，而法院根据土地管理法对宅基地不能买卖的规定，支持了农民的诉求，使得农民不诚信的行为得到支持，土地实际使用者方承担了损失，这种现象制约了宅基地流转的顺利进行。制度规定的空白使得宅基地流转不畅，造成了宅基地不能发挥其应有的作用，既影响了土地资源的利用效率，也使得农民应有的土地权益难以通过市场顺利实现。此外，宅基地自行流转到期后，地上物的处分也是一个焦点，容易引发土地实际使用者与农民个人、村组织之间的矛盾，影响农村社会稳定。在涉及征地补偿时，这一矛盾会更加突出。由于宅基地流转缺乏法律依据，不仅存量宅基地权益受到影响，也牵涉一些农民急需宅基地建房时，有关部门长期不敢批地，形成又一重矛盾。 注释： ①张军：《石景山区没农民了》，载于《北京日报》2002年11月29日；《北京石景山区整建制“农转非”的三大突破》，载于《领导决策信息》2003年3月2日；《城市化进程中整建制转居转工问题研究以北京市朝阳区为例》，http://www.docin.com/p-825157856.html。 国内外城镇化进程中农民土地权益保障借鉴及启示 一、其他国家或地区城镇化进程中土地权益保障措施 在私有制国家或地区的城镇化进程中，土地作为私有财产可以自由流转，但征地和补偿则需要政府干预并进行保障。关于土地权益问题各个国家及地区做出了不同的思考和政策实践。许多国际化组织也就土地权益保障问题提出了相关的政策建议。联合国粮食与农业组织(FAO)在《关于土地使用权治理责任的自愿性指导规则》中提出：“一国在计划和实施征用土地时要确保政策的透明化和民主化。要明晰所有征地有可能涉及的各方面人员，并使其全面了解相关政策。……各国需根据本国法律对征用土地做出公正的评估和即时的补偿。补偿形式可以是现金，也可以是选择权，或是两者的组合补偿形式。”同样，世界银行就征地安置问题也提出了相关标准框架：首先，安置政策和项目不能降低相关被征地人员的福利水平；其次，安置要符合国内和国际上的人权原则；第三，要符合国家和国家土地征用管理标准；第四，应当允许相关被征地人员参与安置方案选择并合理协商安置补偿范围；第五，安置需对被征地人员的社会、文化、经济和心理等方面损失予以适当补偿。然而，征地补偿的多少、形式的选取很大程度上取决于一个国家或地区的财力大小，以及征地所面临的不同的经济、文化、社会问题。不同国家在城镇化进程中面临着不同的国情，相应其土地权益保障政策也各有侧重。因此，我们探寻其他国家或地区在城镇化中如何保障农民土地权益，在各个不同的国情和政策实践中寻求共性。 1.英国。英国是最早推行和实现城镇化建设的国家之一，制定公共政策以引导城镇化发展方向，注重立足统筹城乡发展治理“城市病”。目前英国城市化率已高达90%以上，形成了比较完备的城市规划、建设、保障体系，在土地权益保障方面也具有完善的制度体系保障。 英国土地征用被称作是“土地的强制购买”，这种强制购买主要是以实现公共利益为目的，而英国并没有公共利益用地的目录，也没有通过强制购买征地必须是为了狭义的公共利益即直接的公共使用的限制。同样，土地的强制购买权并不仅仅局限于公共部门，相关法律也并没有将私人用途排除在强制购买之外。英国的大部分公共事业都实现了私有化，这些事业性公司可以依照相关法律通过强制购买来获得土地进行投资建设。为保障征用过程中的土地权益，自1845年颁布《土地条款统一法》至今，英国相继出台了9部法律，目前最新的一部为2004年出台的《2004年规划与强制性购买法》。这些法律对土地强制购买在补偿原则、补偿标准和范围、争议处理等方面做出了全面的法律性规范。 (1)土地征用补偿原则。①补偿以市价为基础，即以当事人在公开土地市场交易能够获得的价格为基础；②补偿以相等为原则，损害以恢复原状为原则；③不因为被征购土地的特殊用途而给当事人以价格补贴；④如果土地的目前使用有违反公众利益或违反法律的情形，由此发生的收益在征购价格中也不予考虑；⑤在特别情形下，土地裁判所会不考虑市场价格，而考虑一个“重置等价”；⑥考虑打搅补偿。 (2)土地征用补偿的范围和对应标准。①土地(包括建筑物)的补偿，其标准是以被征用的土地所有者在公开土地市场能得到的出售价格为计算标准的；如果有些土地在征用之前因要转为公用事业开发地，而造成的地价上涨，原则上补偿价格不包括这一部分。但是，某些合理的上涨可以考虑。假如一块特定的土地由于缺少市场卖不出去，不能确定它的市价，则补偿费可以参照相当的地块给予占有者的合理成本确定。在一定条件下，根据没有被征地的地价的折旧确定补偿费也可以是有效的。②残余地的分割或损害补偿，其标准为市场的贬值价格。③租赁权损失补偿，其标准为契约未到期的价值及因征用而引起的损害。迁移费、经营损失等干扰的补偿。假如一个人在一块农业用地上至少经营了三年，而由于征地失去这种经营权，则他有权要求得到额外经营损失费，条件是他如果在英国境内在三年期限内开始经营另一块农业单元。④无土地征收情况下的补偿。因征地而使周边土地(无土地征收情况下)受到的侵害也需补偿，分为两种情况：一是征地及建设中导致临近土地权益的损害，针对征地和建设造成周围土地的损害或贬值，补偿金额为土地价值的减少，估价日期为损害发生之日。二是公共设施运营中对周围土地的侵害，针对征地后建成的公共设施在利用中对周边土地造成的有害影响，如噪音、人造光等，侵权日期为初次使用的日期，估价日期为申请补偿之日。⑤其他必要费用支出的补偿。征地补偿可在征地机构占有土地前后支付。如当事人有权要求先期支付，可由征地机构在申请之日起3个月内支付，先期支付的价值一般为补偿金额的90%。如果征地对居住年满一年以上的当事人造成的不便的，可以获得基本损失补偿，一般为土地价格的7.5%，但最高上限不超过7.5万英镑；当事人还可获得相应的居住者损失补偿，为土地价格的2.5%，最高不超过2.5万英镑。若征地机构在补偿金额确定前占有土地，必须按照指定的利率支付自占有之日直到补偿支付期间的利息。对于无土地征收的补偿，利息计算自提交补偿申请之日起到支付之日。征地机构对于当事人无法定安置义务，但通常情况下会讨论是否提供安置，其费用将在补偿费用中扣除。 (3)解决矛盾的方式。如果对征地本身存有异议，需要在征地令批准前举行听证会，而在征地令批准后则可以诉诸法院裁决。土地产权人对补偿数额有争议，可以申请土地裁判所进行裁决。土地裁判所既不属于法院，也不属于行政系统，组织上与行政机关联系，活动上保持独立性。 2.德国。德国复制了英国的城镇化之路，并在第一次世界大战前基本上完成了城镇化进程。尤其是普法战争后，统一的德国消除了城镇化的许多障碍，通过一系列统一经济法规政策措施的调控引导，大城市发展迅速，第一次世界大战前城镇化率达到60%以上。第二次世界大战后，在政府和市场的双重推动下，德国走出了一条可持续的乡村城镇化之路，城镇化率甚至接近90%。德国通过土地整理，把一些传统乡村转变为第二、第三产业主导的工商城镇。传统乡村在向工商城镇转变的过程中，并没有增加城镇建设用地，工商城镇周边的农业和森林用地性质不变，大都市区域内的郊区一、二、三次产业协同发展。 德国的土地使用遵循“公益优先”原则，即土地征用必须符合公共利益，且必须在与被征地当事人进行多次协商未果的情况下才能动用征地权，德国土地征用主体被严格限定为地方政府和依法取得公益建设的单位。 德国在《联邦建筑法》中对土地征用的补偿范围和补偿标准进行了详细的规定。土地征用补偿的范围主要包括实体损失补偿、其他财产损失补偿与负担损失补偿三种。(1)实体损失是指被征收土地以及其他征收的“标的的价值”，其补偿标准为征收官署决定征收计划时的“市价”。所谓市价是指在通常交易的情况下，该被征收的土地与其他标的具有的法律权利，事实特征，其他状况及其所在的地点，所具有的价值；特殊与个人关系，在计算该被征收土地与其他标的时，不予以考虑。(2)其他财产损失是指实体补偿之后，财产权人仍有的损失，营业损失补偿、残余地补偿与迁徙费补偿都属于此列。对于营业损失的补偿最高额，不能超过将另一块土地重建为原来品质的必要花费，也就是不能超过重建费用。关于残余地的补偿，依照德国法院实务，若是对于已征收部分的市价补偿，已经超过原有整块土地的实际价值很多的时候，就不可以另外提起独立的残余地补偿。(3)负担补偿主要是指因征收而解除的租赁契约，或是该契约的解除(或中止)是因为该房屋即将被整建或是强制更新，以致无人承租或是致使闲置无用，这将使财产权人短暂的失去租金的收入；以及因此承租人或承租人因被解约，必须迁居以及暂时另觅居处，而所需迁徙费等的损失，包括在特别负担的范围之内。 当土地所有者对补偿金额有争议时可向辖区所在的土地法庭提起诉讼，以保障土地所有者的合法权益。 3.日本。20世纪50年代至70年代中期，伴随着工业迅速发展，日本走出了一条政府主导下的集中型城镇化道路。在资源较为匮乏的情况下，实现了以大城市为核心的空间集聚模式，使得资源得以集约利用，进一步加快了日本工业化进程，支撑了其第二次世界大战后一个时期的经济高速增长。日本政府通过对国土进行合理规划，在制定“国土综合开发计划”的基础上，制定了诸如《国土综合开发法》等全国性的法律政策来引导国民对土地的高效率开发利用，保障城镇化进程的顺利进行。 日本的《土地征用法》规定土地征用必须从公共利益出发。其中公共利益采取列举方式进行了详细的界定，主要包括依照《城市规划法》进行的公路等的建设，依据《河川法》进行的水库、堤防等防洪设施的建设，根据《港湾法》进行的港湾建设等，界定十分具体，操作性较强。征地主体资格必须得到建设大臣或者相应都道府县知事的批准，并按照土地征用的公益性进行程序审批。 日本的征地补偿金额为市场价格乘以物价变动修正率，征收补偿从该项目公告之日算起，参照附近类似土地交易价格，并综合考虑从公告之日到取得权利之日期间物价的变动因素。根据《土地征用法》，土地征用制度补偿金额以被征用的土地或其附近类似性质土地的地租或租金为准。具体内容包括：(1)地价补偿，补偿金额为市场价格乘以物价变动修正率，征收补偿从该项目公告之日算起，参照附近类似土地交易价格，并综合考虑从公告之日到取得权利之日期间物价的变动因素。(2)对于残余地的补偿，其计算标准与土地收用法第71条规定的对被征收土地地价的补偿相同。(3)附着物的补偿，一律参考附近同类物品的交易价格，以相应的价格进行补偿。除了上述规定以外，日本《土地收用法》第90条规定，在属于同一土地所有人的整块土地上，征收其中的一部分土地时，即使实施征收该土地的事业引起残地的价格上涨，以及形成残地的其他收益，也不能用这些收益抵消征收土地造成的损失。 4.我国台湾地区。我国台湾地区，20世纪50年代开始，城镇化进程与经济发展同步协调，城乡发展互促共进，城市规模和数量适度，城镇化的速度与质量同步上升，走出了一条同步协调的城镇化之路。台湾地区大中小城市在功能上呈层级模式，有效缓解和消除城乡对立，克服了“大城市病”，成为城镇化比较成功的典型案例。 台湾地区政府要求对土地的征收必须符合事先制定的土地利用规划，5～10年内不能随意改变土地的用途。土地的征收也必须是为了公共事业，并对公共事业的范围有比较明确的界定。台湾规定协议购买为申请征收的法定先行程序。除举办具有机密性的国防事业以外，在台湾用地单位计划兴办事业时，必须首先举办公听会，让被征收人和其他利害关系人知道到底是哪个机关需要这块土地，要兴办什么样的事业，利害关系人可以对该事业土地利用规划发表意见。如果各方面的反馈不错，用地单位就将事业计划报请事业主管机关批准，获得批准后，用地单位必须要与土地所有权人协议购买。协议购买为申请征收的法定先行程序，只有当用地单位与土地所有权人不能达成购买协议，则要考虑申请土地征收。 台湾地区土地征收补偿以“相当于被征收者因土地征收所受经济上的损失”为必要原则，使完全恢复到征收前的状态。根据“土地征收条例”、“土地法”及其他相关法律的规定，征地补偿范围和标准为：(1)地价补偿的补偿标准是以征收公告的土地现值，补偿其地价。其中，如果依法征收的土地为出租耕地的，依“平均地权条例”第11条的规定，土地所有权人应以所得的地价补偿扣除土地增值税后余额的1/3，补偿耕地承租人，即为“佃农补偿”。如果政府征收私有出租耕地，而该耕地坐落于实施平均地权地区之外，实际上仍以征收土地申报地价扣除增值税后余额的1/6，发给该耕地的承租人作为补偿，一般称为“生活转业补助金”。(2)建筑改良物的补偿费用，按征收当时该建筑改良物的重建价格估定；农作改良物的补偿费，在农作改良物被征收时与其孳息成熟时期相距在一年以内的，应按成熟时的孳息估定，如果超过一年的，按其种植及培育费用，并参酌现值估定。需说明的是，虽由直辖市或县(市)主管机关会同有关机关估定，但查估基准，则由“中央”主管机关统一确定。(3)迁移费、营业损失补偿均由“中央”主管机关确定；接连地损失补偿补偿金以不超过接连地因受征收地使用影响而减低的地价额为准。 5.其他国家或地区土地权益保障实践对我国的启示。 (1)完善地方立法，明确土地补偿标准。完善土地征管，需法律先行。法律先行，需做到有法可依。从法律层面来看，首都征地补偿范围、形式都比较完备，但在地价补偿标准制定并不完善，会导致补偿标准极大的随意性，也会为土地征管带来不必要的困难。我国《土地管理法》规定：“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。……征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。”首都《北京市建设征地补偿安置办法》(148号令)第九条规定：“征地补偿费最低保护标准由市土地行政主管部门以乡镇为单位结合被征地农村村民的生活水平、农业产值、土地区位以及本办法规定的人员安置费用等综合因素确定，报市人民政府批准后公布执行。征地补偿费最低保护标准应当根据社会、经济发展水平适时调整。”由此可以看出，《土地管理法》以土地产量作为征地补偿基础，不能很好地公允反映土地价值；而首都148号令则并没有明确确定征地补偿标准的计算方法，这将会导致土地征管过程中土地补偿操作的随意性，也给予部分“钉子户”讨价还价的空间，不利于首都土地征管的效率和效果。关于地价补偿标准方面，英国以当事人在公开土地市场交易能够获得的价格为基础；德国也是以“市价”为基础；日本的征地补偿金额为市场价格乘以物价变动修正率；我国台湾地区则是以征收公告的土地现值，补偿其地价，大都是以市场价格为基础对征地补偿费计算方法做出明确的法律规范。因此，首都可以借鉴这些国家和地区的方法，以市场价格为基础，将征地补偿费的计算方法作为法律条款予以明晰，合理确定土地补偿费用区间。 (2)完善土地争议处理制度，规范争议处理程序。“钉子户”问题一直是征地过程中长期存在且难以解决的问题。“钉子户”之所以存在，一方面由于征地补偿对个人来说存在讨价还价空间；另一方面，便是征地程序存在缺陷，土地争议处理制度不够完善。如果个别被征地当事人因对征地补偿金额存在异议，长期拒搬，不合法也不合规，在社会上也会造成非常不好的影响，严重影响征地效率。我国可以借鉴英国土地争议的相关经验，征地普遍存在异议时实行听证会进行协商；如个别当事人对土地补偿存在异议，可向人民法院予以诉讼，但不得拒绝搬迁。应制定适当的强制搬迁措施，既要防止不当的暴力执法，也要防止暴力拒搬。 二、国内其他地区城镇化进程中农民土地权益保障措施 我国土地呈现为城乡二元的制度结构，城市土地归国家所有，农村土地归集体所有。城市居民享受“五险一金”的社会保障，农村居民则实行“新农保”、“新农合”；城市市政、治安等社会职能由政府负责，农村则需要自筹建设。中国“征地”的含义也与国外有所差异，农村集体土地想要进入市场流转，必须经过政府征地这一环节，由集体所有土地转变为国有土地。这些制度性障碍造成了政府不仅要保障征地过程中的土地权益，更需要协调两种土地流转过程中农民的土地权益。在过去集体土地征收过程中，普遍出现“同地不同权”、“同地不同价”的问题，严重侵害农民合理的土地权益。然而相关法律法规和政策并未对农民土地权益做出详细保障，甚至过去一些制度不利于农村居民向城市居民转变，严重阻碍了城镇化发展。如何促进集体土地入市流转，流转过程中如何保障农民土地权益，如何保障农村居民顺利转居，这些问题亟待解决。在当前制度短期内不能做出改变的情况下，部分城市地区勇于创新，积极改革，探索出了集体土地流转过程中农民土地权益保障的新道路。 1.广东省佛山市南海区。早在1992年，佛山市南海区便开始土地股份制试点，将集体土地折成股份组建股份合作组织进行建设用地投资运营，农民凭借股份入股并分享土地增值收益，形成了独具一格的“南海模式”。2012年为贯彻落实《国务院农村综合改革工作小组关于开展农村综合改革示范试点工作的通知》(国农改[2012]12号)的要求，南海区结合自身实际，进一步深化制度创新，探索建成了“权益清晰、盈损自负、流转规范、监管有力”的新型集体经济产权制度，建立集体建设用地市场体系，完善集体建设用地交易规则，探索集体建设用地产权设置和农村宅基地管理交易新模式，保障农民在土地改革中的各项权益。2014年1月8日，南海区集体土地交易中心正式挂牌成立，成为南海区探索集体建设用地入市、构建城乡统一的建设用地市场的又一创新举措。在此基础上，南海区选择部分村进行“村改居”，在保持农民原有权益和身份不变的情况下推动农村管理机制和管理模式向城市转变。同时南海区也在社会保障方面全面配合各项改革做好农民的权益保障工作。 (1)创新集体经济产权制度。清晰界定集体经济组织成员资格是保障农民土地权益的基本前提，只有明确哪些农民具有权益，有什么样的权益，才能做到保障切实到位和有效落实。产权模糊也引发了不少利益纷争，特别是挂靠户、知青、退伍军人等特殊群体对参与股权分配的诉求问题。针对当前法律、政策对集体经济组织成员资格缺乏具体规定的问题，南海区进行了深入研究，按照“依法依规、尊重历史、成员自主”的原则，制定了集体经济组织成员资格界定标准，探索集体所有制下产权关系“长久不变”的实现形式，即引导集体经济组织建立“固化到户、社内流动”的股权管理新模式。首先，推动股权从“固化到人”变成“固化到户”的转变，以户为代表作为股权登记主体，进一步明晰集体产权和股份分配关系，促使农村股权从动态调整型向稳定规范型转变，妥善解决股权争议问题。其次，建立集体经济组织成员股权管理交易系统，加快集体经济资源、要素优化配置和有序流转。 (2)创新集体土地流转制度。 一是建立城乡统一的土地市场体系。南海区创新集体建设用地使用权流转制度，探索建立了城乡统一的土地市场体系，健全和完善集体建设用地抵押融资、产权登记等机制；探索建立宅基地流转制度，规范和创新宅基地管理模式，大力推动村镇社区公寓建设，以释放集体土地潜力，优化土地资源配置，促进集体建设用地的节约集约利用。 针对集体建设用地，为建立城乡统一的土地市场体系，逐步实现城乡土地“同地、同价、同权”，南海区进行了一系列制度创新：第一，创新集体土地产权登记制度，加快推进农村集体建设用地使用权确权登记发证工作，完善农村集体土地上房产(物业)确权登记办法。针对多主体共用同一宗集体建设用地的，探索采用共用宗土地的形式解决权属登记问题。建立健全城乡统一、房地一体的产权登记制度，促进集体建设用地和房产(物业)产权登记制度规范化。第二，探索建立集体建设用地使用权流转制度，建立健全集体建设用地基准地价体系，搭建农村集体资产管理交易平台，探索建立集体建设用地使用权的产权设置和流转制度。第三，创建集体建设用地抵(质)押融资机制，探索设立集体建设用地融资担保机构，制定集体建设用地抵押融资风险防范办法。争取金融管理部门支持开展集体建设用地融资抵(质)押试点，研究制定融资抵(质)押登记办法。鼓励国有商业银行等金融机构在南海区开展集体建设用地抵(质)押融资业务。同时，探索利用集体建设用地建设租赁住房，盘活农村存量建设用地，增加农民创收渠道，并满足中、低收入阶层的居住需求。 针对农村宅基地，南海区在做好农村宅基地与旧村庄范围内土地确权的基础上，改革宅基地分配制度，大力推进村镇社区公寓建设。鼓励宅基地换房，探索多种模式社区公寓建设，推动建设用地的统一规划、连片改造。加快开展农村空置住宅、“一户多宅”和闲置宅基地清理工作，探索建立规范有序的宅基地流转市场，推动宅基地在镇内集体经济组织成员间有序流转，提高宅基地利用效率和合理配置。 二是创立集体土地交易中心。南海区经过上述农村集体土地确权发证、完善流转市场体系、建立基准地价体系等多方面改革努力之下，取得了显著的成果，并为进一步改革铺平了道路。2014年1月8日，为有效加强农村集体建设用地交易信息的透明度，强化对农村集体用地交易的监管力度，在镇(街道)农村集体资产管理交易中心的基础上，南海区集体土地交易中心正式挂牌成立。南海区集体土地交易中心是集体建设用地流转交易唯一场所，在符合规划和用途管制的前提下，已核发所有权和使用权证的集体建设用地，必须进入中心挂牌流转。它将农村集体建设用地的流转交易职能从镇(街道)农村集体资产管理交易平台分离出来，成立了“规则明确、标准统一、产权清晰”的区集体土地交易中心。集体土地交易中心的挂牌成立，促进和规范了农村集体土地流转，扩大了集体土地流转范围，进一步实现了城乡“同地、同价、同权”目标，是对交易平台的进一步完善和发展。 三是集体建设用地流转的成效。据初步统计，自2005年至2013年12月31日，南海区出让集体建设用地88宗，土地面积2188.05亩；出租集体建设用地1464宗，土地面积6413.55亩；流转后抵押的集体建设用地15宗，土地面积314亩。进一步完善集体建设用地的流转，为南海区农村社会经济发展产生了巨大的成效。第一，有效提高了农民收入，首先农村集体土地出让和出租的流转收益100%归村集体，政府不参与分配，村集体再按一定比例给全体村民分红；其次是集体土地的流转有利于促进工商业的发展，农民的从业机会和经商给予增加。第二，推动南海区的产业转型升级，中小企业作为产业转型的主力军，可通过集体建设用地流转弥补与大企业在国有土地方面的竞争劣势，较为容易取得发展载体，获得发展平台。第三，推进农村基础设施的建设改造，农村集体通过土地流转获取流转收入后，有更多的资金投入农村基础设施的建设与改造，提升基础设施建设水平。 (3)“村改居”推动农村管理机制和管理模式向城市转变。南海区政府在深化农村体制综合改革的基础上，选择了部分村进行“村改居”，在不改变农民原有的权益和身份，原农村集体资产的产权权属不变的前提下，推动农村管理机制和管理模式向城市转变。“村改居”后，各种土地政策保持不变。其中，“三旧”改造政策、村镇新社区建设等会给予原村民更大的优惠支持。土地性质的改变必须尊重原村民的意愿。除政府投资兴建的公益性项目需征收、征用集体土地外，其他项目需将集体所有的土地征收、征用变为国有土地的，必须按照有关法律法规和程序进行，必须在集体所有制内部成员进行表决，只有表决通过才能办理。社会保障上，凡属“村改居”的原农村居民，按区深化农村管理体制改革相关规定享受就业与社会保险优惠政策；属“村改居”的社区“两委”成员，按原村“两委”成员参加社会养老保险的规定参加社会养老保险。 “村改居”政策的实施在保障原农村居民土地财产权益基本不变的基础上，推进了新型城镇化建设发展，实现了城乡公共服务均等化新突破。在不改变原村民身份和产权权属的情况下，将原先需村委自筹解决的市政交通、医疗卫生、行政治安等职能纳入政府职能范围，实行向城市社区化管理转变。 (4)做好对被征地农民的社会保障。对被征地农民做好就业和社会保险保障工作，是各项改革顺利推进的有力保证。南海区通过组织农村适龄人员参加技能培训，提高劳动技能水平，增加就业率，使其通过企业自然的参加职保。根据《关于灵活就业人员参加社会保险的通知》(南劳社[2005]12号)规定，从2005年4月起，凡具有南海区户籍，采取灵活就业方式就业、未达到退休年龄的人员可选择参加职保、职工基本医疗保险和失业保险。2009年南海区开展了城乡居民参加职保试点工作，将2008年12月底前，男未满60周岁，女未满50周岁的城乡居民纳入了职保范围，对以灵活就业形式参保缴费的“3545”人员发放参保补贴，补贴标准为每人每月20元，大大提高了被征地农民的参保积极性，受广大被征地农民认可。 2005年1月起，南海区实施全征地农民养老保险补贴制度。将征地后人均集体性质农用地面积低于0.22亩的股份经济合作社中年满16周岁的成员均纳入实施范围，约有3万多人受益。2008～2012年符合退休年龄的农村居民可享受150元/月的养老保险补贴，由区、镇、经济合作社(含个人)各负担25%、25%、50%。此外每人每年可领取100元的老人慰问金，参保人死亡符合改革要求的一次性支付给死者亲属丧葬补贴1000元。2013年1月起全征土地农村居民基本养老保险补贴由每人每月150元提高至300元。 2.重庆市。2007年，国家批准重庆市为全国统筹城乡综合配套改革实验区。为落实这一重大战略，市委、市政府明确了以解决农民工问题为突破口推进统筹城乡改革发展的战略思路，重点是从体制机制着眼，促进城乡资源要素互动，探索以工补农、以城带乡发展的长效机制。2008年，重庆市探索出设立重庆农村土地交易所，开展土地实物交易和指标交易实验，即地票制度改革试验。 (1)地票制度下的土地流转——让农民带着资本进城。所谓地票，是指将闲置的农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地进行复垦，变成符合栽种农作物要求的耕地，经由土地管理部门严格验收后腾出的建设用地指标，由市国土房管部门发给等量面积建设用地指标凭证。这个凭证就称为“地票”。 地票制度的基本思路是在充分尊重农民和农村集体经济组织意愿的前提下，将闲置、废弃的农村集体建设用地复垦为耕地，腾出的建设用地指标优先保障农村自身发展后，节余部分以市场化方式公开交易形成可在全市规划建设范围内使用的建设用地指标。通过这种机制，开辟了市场化的占补平衡新渠道，既减少了农村建设用地，增加了耕地，提高耕地质量，也没有新增城镇建设用地规划空间，实现土地集约化利用，符合用途管制制度、建设用地总量控制制度、占用耕地补偿制度、“一户一宅”制度等现行土地管理制度。同时，农民土地财产权也通过引入市场机制得到补偿，有利于统筹城乡发展。 地票制度的核心内容主要有“自愿复垦、公开交易、收益归农、价款直拨、依规使用”几个方面。一是自愿复垦，严格管理。在住有居所的前提下，土地复垦完全由农户或农村集体经济组织自愿，市里不得下指标，不得强拆。复垦过程中严格控制验收，复垦土地必须符合以下条件：①以土地利用现状调查或“二调”确定的、有合法的房地产权证的宅基地及附属设施用地或其他农村集体建设用地；②复垦后农民有合法稳定居所；③复垦后能与周边农用地集中连片，具备管护和利用条件。坚持“一户一宅”制度，复垦后不得再申请宅基地。二是公开交易，市场定价。按照公开、公平、公正的原则，地票统一在农村土地交易所交易，主要采用挂牌、拍卖等市场交易方式，公开发布交易信息、公证组织交易活动、公平对待交易主体，交易过程公开透明，力求充分发现农村土地价值。三是收益归农，价款直拨。地票价款扣除复垦成本后，全部收益归“三农”所有。其中，宅基地收益由农户和集体经济组织按85∶15比例分享；属农村集体经济组织使用的建设用地，复垦交易后的地票收益归集体经济组织所有。设定最低交易保护价，保障农户受益不低于12万元/亩，集体经济组织收益不低于2.1万元/亩。建立地票价款直拨制度，由农村土地交易所委托银行直接将价款注入农户或集体经济组织账户，并实行信息公示，畅通电话和网上咨询、投诉、举报渠道，接受各方面全程监督。四是制度衔接、依规使用。建立计划指标、地票、增减挂钩指标分类保障用地需求的制度，严格执行主城区、区县城新增经营性用地使用地票的规定。 (2)地票改革的成效——发挥市场机制在土地资源配置中的决定性作用。在实践过程中，重庆地票改革在保护耕地、保障农民权益、统筹城乡土地利用、促进新型城镇化发展等方面的作用日益显现。目前全市累计交易地票13.79万亩，280.09亿元价款全部反哺“三农”，惠及17.3万农户。其成效主要体现在：①很好地发挥了市场机制在土地资源配置中的决定性作用，建立了农民退出宅基地及附属设施用地的市场化通道，提高了土地资源的利用效率。②突破了城乡建设用地的界限，促使建设用地资源实现大范围、远距离优化配置，优化了城乡建设空间布局。③地票以农村建设用地作为复垦耕地为来源，避免了生地开拓，保证了耕地总量不减少、质量不降低。④有利于城市反哺农村，增加了边远地区农民财产性收入。地票还撬动了农房抵押融资，截止到2014年8月，全市农房抵押融资达到116.8亿元。⑤构建了转户进城居民自愿退出宅基地的市场化通道，助推了农民工户籍制度改革。 (3)转户居民宅基地退出制度及户籍制度改革。自农民工户籍制度改革启动以来，重庆市认真贯彻落实国务院以及重庆市户改工作的有关要求，加快农村宅基地及附属设施用地处置，加大公租房建设力度，积极保障转户居民权益落地。 重庆市在户籍制度改革过程中创新性地坚持转户农民身份转换和财产分离的原则。在户籍改革之前，农民从农村转入社区，土地经营承包权应当退回集体经济组织，同时不再享有宅基地相关权益，农民转户没有获得任何财产性权益，严重损害了农民的土地权益，也严重阻碍了城镇化发展进程。因此重庆市在户籍改革过程中保留了农户经营承包权、宅基地及其附属设施用地等相关财产权益。农村居民在转居过程中，可以自愿处置土地，可以完全自愿地选择保留、流转或是退出。如农村居民自愿选择退出，可以将土地复垦成为耕地，通过地票的方式进行变现。 在户籍改革过程中，重庆市在资金筹措和公租房供给上做好了积极地保障措施。重庆市通过银行融资和财政资金调度的方式筹集落实市级户改周转资金，提前预付转户居民部分退地价款，为转户居民进城筹措资金。截至目前，已向区县累计拨付户改周转金44.19亿元，到期收回37.37亿元。抓好转户居民住房保障工作，重庆市将符合条件的转户居民和农民工纳入公租房的住房保障范围，与城镇住房困难居民享受同等住房保障政策。在已进行的9次公租房摇号中，有75238户转户居民和农民工成功申请到公租房，占配租总数的45.41%。 3.深圳市。深圳市是经济特区，得改革开放风气之先，城镇化进程起步早。通过两次城市化土地统征(转)，深圳市整个市域的土地已实现全部国有，其中1992年统征实现了原特区内土地国有化，2004年统转实现了原特区外土地国有化，因此深圳法律框架下不存在农村集体用地，不存在农民。但由于城市化过程中形成了一系列土地历史遗留问题，仍存在土地二元管理现象，即存在原农村土地问题和原农民土地权益保障问题。目前原农村集体经济组织实际占用土地中，仍有约300平方公里存在历史问题，称为“合法外用地”，存在产权复杂、补偿不清、违法建设等问题。针对这些问题，深圳市探索形成了“依现状明晰产权”及“以利益共享推动产权明晰”并行的改革思路，进一步出台了一系列政策措施，深化城镇化进程中农民土地权益的保障改革工作。 (1)全市土地国有化过程中农民土地权益的保障。深圳市早在1996年的城市总体规划已将规划范围拓展至全市域，不区分城市和农村，统筹安排全市域土地，配套公共市政基础设施，并在其后《深圳市规划标准与准则》中采用统一标准，为特区一体化奠定了坚实的基础。该举措有别于国家在城乡规划层面的做法，中心城区部分按城市标准规划，其余部分按农村标准规划，从规划层面保障了农民土地权益(配套设施和土地价值一体化)。 在土地政策方面，深圳市不仅按照政策标准支付补偿款，对城市化后城市管理、户籍和计划生育、社会保障和劳动就业、学校教育等进行了妥善安排，同时划定了非农建设用地、征地返还用地、支持发展用地(同富裕工程、扶贫奔康、固本强基)等多种农村“留用土地”，进一步保障和扩展了农村集体经济组织和农村的权益，有效地使深圳原农村集体经济组织和农民分享改革开放红利。在留用土地权益设计上，从保障原农民和原农村集体经济组织平稳过渡为市民和现代企业出发，明确非农建设用地和征地返还用地土地使用权权益以及入市流转途径。 深圳市的土地完全国有化，一次性解决了制度框架上的权益不公平问题，具有重大的全局性启示意义。但由于当时的历史条件局限，也遗留下了许多问题。在此基础上，深圳市探索改革创新，逐步完善对原住农民的土地权益保障。 (2)新形势下有关农民土地权益的改革创新举措。为解决深圳市土地资源紧缺问题，有效盘活原农村集体经济组织土地资源，合理保障原农村集体经济组织土地权益，深圳市于2009年启动土地管理制度改革，形成了区政府试点实践、各职能部门政策支撑、社会力量积极参与的改革工作格局和“产权明晰、市场配置、利益共享”协同推进的改革核心思路。 “依现状明晰产权”，2013年年底深圳市在《深圳市人民代表大会常务委员会关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》基础上进一步细化规则，出台了试点实施办法，探索按照全面摸底、区别情况、尊重历史、实事求是、甄别主体、宽严相济、依法处理、逐步解决的原则，推进农村城市化历史遗留违法建筑的处理工作。 “以利益共享推动产权明晰”，土地利益合理分配为核心，统筹考虑城市、集体、村民等多方发展诉求，充分运用规划、土地、金融、财税等多元手段，与市场形成合力，共享土地增值收益，从城市更新、土地整备和入市流转三个方面破解历史难题。城市更新方面，深圳市根据本地实际，创新了产权处置办法，建立了“20～15”的利益共享机制，即允许经批准纳入城市更新计划的城市更新区域内未签订征(转)地协议或已签订征(转)地协议但土地或者建筑物未作补偿，用地行为发生在2007年6月30日之前，用地手续不完善的建成区，原农村集体经济组织在自行理顺经济关系，完善处置土地征(转)手续的协议，将处置土地20%作为确权成本纳入政府储备后，可将处置土地剩余80%视为合法土地进行城市更新，同时还需缴交公告基准地价10%的费用，用作历史用地行为的处理。 深圳市在土地整备中创新性地提出了“整村统筹”土地整备新模式，即政府与社区算“大账”，社区与内部成员算“细账”的谈判合作模式。对于“整村”土地，政府综合利用规划、土地及相关政策，与原农村集体经济组织(社区)直接协商谈判，明确政府与集体的利益分成。其中，社区自行厘清土地历史遗留问题，清拆地面违法建筑，自行协商补偿分配方案，从而整村解决历史遗留问题，以实现各方利益平衡和城市发展利益的最大化。整村统筹实行了以后，政府就从整个体系中的主角变成了一个配合组成的部分，农民社区则成为了与开发商谈判的主体。社区作为主体来承办拆迁与开发商谈判，与开发商直接对接，避免了政府和社区的利益摩擦，也避免了政府和开发商的协调，根本上调动了原村民的积极性，让他们自己做主改变城市的面貌。社区主体对每一个原农民负责，比如说规划不公、非农建设用地不公的问题，要把它在一个村的范围内解决掉，在社区整体中将收益按不同情况分配。同时，“整村统筹”模式的运作也避免了村干部私下卖地，暗中抽取土地收益等违法行为，加强了村务透明化管理，实质上也是一个显化资产和加强内部管理的过程。目前，该项工作正在坪山南布、沙湖等社区试点，未来将总结试点经验，逐步向全市推广。 入市流转方面，深圳市政府以1号文出台了拓展产业发展空间的“1+6”文件，明确提出允许原农村集体经济组织继受单位尚未进行开发建设的、符合规划的工业用地进入市场交易，对于合法工业用地，所得收益全部归原农村集体经济组织，对于尚未完善征(转)地补偿手续的，继受单位需先行理清土地经济利益关系，完成青苗、建筑物及附着物的清理、补偿和拆除，入市所得收益政府与继受单位“五五分成”或者“七三分成”，继受单位持有不超过20%物业。2013年12月20日，深圳市首例原农村集体工业用地成功入市，充分发挥了市场配置作用，实现了有需求的企业与原农村集体建设用地的对接，既拓宽产业发展空间，又通过土地出让利益分成解决了原农村土地历史遗留问题，支撑了原农村集体转型发展，为实现不同权利主体土地的同价同权开辟了新路。 (3)城镇化中的生态保护与发展。2013年，深圳市制定并出台了《深圳市人民政府关于进一步规范基本生态控制线管理的实施意见》，明确探索以市场化方式实现生态保护与社区转型发展共赢的新路径，探索建立线外新增建设用地、建筑物功能改变、容积率增加与线内建设用地清退挂钩机制，以及线内城市更新、土地整备实施新机制。目前深圳市正在南山水源三村、宝安黄麻布社区试点探索。 4.国内部分省市农民土地权益保障实践的启示。 (1)“南海模式”和“地票模式”的比较与启示。佛山市南海区的“南海模式”和重庆市“地票制度”改革在土地流转中农民土地权益保障以及农民户籍改革方面进行了不同形式的探索，结合本地特点走上了不同的创新道路。但从根本上坚持的大原则都是一致的，为首都城镇化过程中的农民权益保障提供了宝贵的经验。 第一，集体土地流转中农民土地权益保障的个性及共性。在土地流转方面，南海区和重庆市的土地运营模式是不同的。“南海模式”在土地流转的运营过程中并没有进行产权细分，而是把集体土地作为一个整体由集体经济组织这一法人组织进行运营，即通过“委托代理”方式将集体土地推向市场进行流转和运营。在收益分配环节再将整个土地进行股份化细分，农民凭借股份份额获得分红。这种运营模式可以避免个人在土地流转过程中的盲目投资，规避了个人投资的特殊风险。同时这种运营模式具有长期可持续性，能够保障农民长期稳定的财产性收入。但委托代理的运营方式同样降低了运营的透明度，如何规范集体经济组织运营以保障农民权益，如何避免集体重大决策失误成为难题。一荣俱荣一损俱损成为这一模式的显著特征。 重庆“地票制度”改革则并没有限制土地流转主体，地票的持有主体既可以是农民，也可以是集体经济组织。然而，地票的交易是一次性交易，农民或集体经济组织获得的财产性收入是一次性的，不具有可持续性。农民和集体经济组织获得这部分资金后如何进行再投资，如何培养和提高农民理财意识成为难题。地票价格稳定问题也需要进行保障，地票成交后价格大幅上涨是否会产生不稳定因素，这些都需要我们去考虑。 虽然“南海模式”和“地票制度”选择的市场化环节不同，前者直接建立集体土地交易市场，后者是将土地指标进行市场化运作，但是这两种改革的大方向都是一致的：使集体土地进入市场流转，通过市场价格实现其公允的价值。农民土地权益有多少，需要补偿的量为多少，市场价格是最好的衡量标准。公众都认可都接受的市场价格能够最好的反映农民所拥有土地权益的量，是一个帕累托最优的配置结果，实现土地资源的合理最优配置。这些做法都为首都新型城镇化进程中农民土地权益保障提供了有益借鉴。 第二，农村居民户籍转换过程中的区别与共性。“南海模式”选择“村转居”的方式进行城镇化建设，是在原村落的基础上进行城市建设，同时并不改变改居居民的身份和产权权属，仅仅把转居农村的市政、交通等职能纳入政府职能中来，实质上相当于城镇的新建或扩张。重庆“地票制度”的“转户”则并没有限制居民的流动，转户的居民既可以留在本地也可以搬迁至城区。“转户”政策改变的是农村居民的身份，但并没有改变其财产的权属。这种方式通过人口的流动，并没有增加政府的职能范围。 “村转居”也好，“转户”也罢，这两种户籍改革政策都坚持了转户居民的财产产权权属不变，并没有因为户籍的转变而产生财产的减少。也许南海区选择居民身份和财产权属都不改变的方式趋于保守，或者说重庆市坚持身份和财产分离迈的步子大了一些，但在保证农民土地权属不变，保证农民土地权益不减少方面，都是值得肯定和借鉴的。 (2)深圳市农民土地权益保障实践的启示。深圳市早在20世纪90年代初便将全市域土地转为了国有土地，因此法律框架已不再存在集体土地流转和转居的问题，从制度建设上根本地解决了土地权益上的二元不平等结构。深圳的可取之处，是在政府的通盘规划之下，有效发挥政府应有的职能，在终极产权统一化、清晰化大前提下，面对历史遗留问题，承认利益差异，从做大蛋糕入手，动态优化，因地制宜，循序渐进地探索消除矛盾，最终归于全面的规范化局面而达长治久安。在统一的制度和市场条件下，土地流转不再存在权益上的不公平、不平等问题，因此深圳市政府保障农民土地权益的重心集中在了征地方面。在城市更新、土地整备和入市流转方面，深圳市都采用“征地返还(留地)”制度，实现了政府和农民的利益共享。在利益分配的协调方面，政府又通过“整村统筹”的模式超脱出来，让社区与土地开发商直接对话，自主协调社区内部利益分配。在深圳市政府的统筹规划下，每个社区整体带着土地开发权进入市场，通过市场化的行为保障自身利益。小规模的社区内部利益协调更具自身特色，避免不必要的摩擦和损失，具有更高的分配效率。北京作为首都，在形成城乡统一的土地市场后，可以借鉴深圳的统一化制度框架和动态推进的利益协调机制。 首都新型城镇化进程中保障农民权益的基本原则、总体思路及政策建议 一、基本原则及需要统筹协调的利益关系 1.基本原则。 (1)公平公正。公平公正是社会的基本价值理念，亦是保障农民权益所应遵循的首要原则。无论是在土地增值收益分配中，还是在土地征收、土地流转、土地产权制度改革以及其他涉及农民利益的事项中，都必须讲求公平公正，在保障农民权益中具体体现为保障农民的合情合理合法的利益诉求，并兼顾程序和结果上的公平公正。这一原则，还应体现“同地同权同责”的要求，即集体土地在与国有土地享受同等权利的同时，还应承担相应的责任。这集中表现为集体土地的增值分配上。由于政府在公共基础设施等方面进行了大量的投入，这也是土地增值的一个原因，如果政府不参与集体土地收益分配，只强调集体土地权利，而不使其承担责任，显然也是不公平的。 (2)依法保障。党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，强调全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，并提出“加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实”。保障农民权益，必须坚持“依法保障”原则。无论是征地程序、补偿标准、土地流转、土地增值收益分配，还是集体建设用地规划管理、失地农民社会保障、劳动力安置等，都必须贯彻依法原则，杜绝在决策中脱离法规、随意拍板的现象，解决保障不足与保障过度等不公平问题。这一原则的实际贯彻，也客观地需要加快法律制度体系建设，立法先行并动态优化其实施机制与细则。 (3)增值共享。土地增值收益分配是保障农民权益所应妥善解决的重要问题。土地增值收益的分配实质上是要求理清“涨价归公”还是“涨价归私”的问题。“涨价归公”较早的理论依据来源于约翰·穆勒的“对自然增加的地租课以特别税”，①即对于因社会进步而增加的土地价值应以土地税的形式交给国家。1882年，美国经济学家亨利·乔治也提出了涨价归公的观点，认为土地价值“在任何情况下都不是占有土地者个人创造出来的；而是由社会发展创造的。因此社会可以把它全部拿过来”。②而“涨价归私”的观点则认为，土地发展权应归私人所有，即由私人享有土地增值收益。理清这一问题，应该明确土地增值收益的来源。总体看来，土地增值收益主要来自于生产性因素和非生产性因素两个方面。生产性因素主要是指因私人投资而带来的土地价值增加，而非生产性因素则是指由于社会发展和土地用途变更而带来的土地价值的增加，这主要是由土地的位置、供求状况和公共服务发展水平所决定。农地非农化、城市土地价值的增加，主要是由非生产性因素引起的，都属于社会发展的成果，与原土地使用者所付出的劳动及投资无关。如果这一增值全归私人，而国家和其他居民无法分享，显然是不合理的。如果这一增值全归国家，原土地使用者无法分享，这相当于是对其收益权的剥夺，显然也是不合理。因此，土地增值收益实际生活中不是简单绝对的“涨价归公”或“涨价归私”，而应按照“公私兼顾、增值共享”的原则，探求合理的分配机制。只有遵循共享理念，处理好各种相关利益关系，实现土地增值收益的合理分配，才能平抑因征地、拆迁补偿发生的矛盾，为农民市民化和城镇化建设提供必要的财力，才能体现社会主义价值观，使全体居民共享发展成果。 (4)分类保障。针对不同家境、不同年龄、不同情况的被征地农民，采取有针对性的保障措施，构建分类保障的政策体系，分类分层对失地农民做好保障，提高保障效果，全方位促进失地农民市民化。同时，保障要考虑历史水平与现实结合问题，处理好区域之间、年龄之间的政策衔接问题。 (5)提升农民可行能力。可行能力是指一个人有可能实现的、各种可能的功能性活动组合，它具体包括吃穿住行、学习、社会参与、获取资源和发展等的能力。人的可行能力状况，不仅影响人的生存状况，也影响人的发展状况。保障农民权益，需要贯彻提升农民可行能力原则。这就要求在对农民保障或补偿时，不能只注重实物补偿，而且更要从提高农民的技能和就业能力入手，构建农民权益保障的长效机制。 2.需要统筹协调四大利益关系。 (1)国家、集体和农民在土地增值收益上的分配关系。土地增值收益分配主要包含两方面问题：一是土地征收、拆迁中的补偿问题，二是除去开发补偿之后所剩余的增值收益在各权能拥有者之间的分配问题。从增值形式上来看，土地增值收益的分配较为复杂，既有集体土地经征收转变为国有建设用地的增值收益分配、城市国有土地房地产开发的增值收益分配、房地产消费或投资的增值收益分配，也有集体土地流转(包括宅基地转让)带来的增值收益。由于产权和增值方式不同，上述增值收益分配也不尽相同。但总体看来，按照共享理念，需要处理好国家、集体、土地使用人和其他居民之间的分配关系，形成公平合理、社会共享的土地增值收益分配模式。 (2)近郊区直接受益农民与远郊区未受益农民之间的利益关系。土地增值收益不仅要由国家、原土地使用人、开发商等共享，而且要考虑到其他不能改变土地用途的广大农民，考虑到因位置不同而不能分享增值的其他市民，应让社会成员共享社会发展而带来的土地增值收益。因此，要处理好北京市近郊区直接受益农民与远郊区未受益农民之间的利益关系，需要构建大的利益平衡机制。 (3)农民的土地权益和社会公共利益之间关系。保障农民权益，必须满足农民合情合理合法的要求，这就意味着要处理好农民的土地权益和社会公共利益之间关系。为此，一是需要解决保障不足与保障过度的问题。保障不足，会损害农民权益；保障过度，则会损害公共利益。个别农民的漫天要价，实质上是对公共利益的损害，是对其他成员的不公平。二是在保护农民土地权益的同时，要兼顾公共利益，集体或政府应从土地收益中获得一定比例，用于提供当地的基础设施等公共服务。 (4)农民当前利益与长远利益之间的关系。由于受眼前利益驱使或诱惑，农民在选取补偿方式上，偏爱于现金补偿或其他实物补偿方式。这种补偿方式虽然一时解决了农民的生活所需，但留有较大隐患。一旦补偿钱物用完之后，就会引发后续诸多社会问题。因此，需要处理好农民当前利益与长远利益之间的关系，采用多种补偿方式，注重提高其可行能力，使“转居”与产业、就业相连，增强农民的持续性生活与发展能力。 二、总体思路 以保障农民土地生存权和土地发展权等基本土地权益为基本要求，解决保障不足与保障过度并存、保障方式不科学、总体利益分配欠公正等诸多矛盾，增强农民的可行能力和提升首都新型城镇化质量。为此，首都新型城镇化进程中保障农民权益的总体思路是： 在加快法治建设的基础上，进一步完善土地征收制度和土地流转制度，合理构建土地增值收益和股权收益分配机制、动态补偿机制等，保障农民的基本利益诉求，并妥善处理土地流转引发的农民转市民(转居)、劳动力安置、农民保障等问题，以及与此相关的遗留问题。在明确政府规划权和收益分配权的基础上，积极发挥市场在土地资源配置中的作用，借鉴重庆“地票”等经验，探索新的流转方式。深化户籍制度、社保制度等改革，探索农民带着土地进城的方式，优化推动农民市民化。保障农民收益分享权，完善农村集体资产收益分配方式，试行农民变“股民”机制，构建农民利益可持续发展机制。完善“自主城镇化”模式和建设用地指标确定办法，探索城镇化新模式，形成城市土地两种所有制结构。同时，推动城乡一体化和基本公共服务均等化，完善补贴制度，构建近郊农民与远郊农民利益平衡机制，实现农民与现代化、城镇化的有机融合。此外，加快土地产权制度等相关配套改革，探索分类解决“小产权房”等棘手难题，为保障农民权益和实现全体社会成员利益配置优化提供制度基础和技术条件。 三、政策建议 根据上述首都新型城镇化进程中保障农民权益的总体思路，在具体政策层面需要抓好以下几个方面： 1.完善分配机制，形成公平合理、社会共享的土地增值或股权收益分配模式。按照增值共享原则，土地增值或股权收益分配模式的大体框架如下： (1)完善政府收益机制。政府作为国有土地所有者和公共事务管理者，凭借土地所有权和公共权力，以租、税、费取得土地收益。完善政府收益机制，主要做好以下几点： 一是集体土地准予流转后，将转让集体土地使用权收入(包括股权转让收入)的个人所得部分纳入个人所得税的征收范围。 二是在房地产保有环节开征房地产税，并将城镇土地使用税等税费与之优化整合。由全国人大启动立法程序，加快制定房产税法。将增量房和存量房都纳入征税范围，对首套房或一定人均标准之下的部分应免税，并尽可能将赡养负担、按揭贷款等家庭状况考虑在内。同时，合理设计差别税率，以保证税制的公平性。 三是改革土地增值税。将集体土地纳入征收范围，以出让、抵押、租赁、入股等方式有偿转让集体建设用地使用权的，应缴纳土地增值税，从而使国家以税收的方式参与集体土地收益分配。 需要强调的是，由于个人所得税、房地产税等税种的制定和调整权在中央，因此，完善政府收益机制应该在国家税改大方向下统一进行，但北京市可申请在某些方面先行先试，为改革积累经验。 (2)建立集体收益机制。村集体可通过分享一定比例的土地出让金、提取土地流转收益分成等方式，参与集体土地收益分配，用于提供村级公共设施和公共服务。 一是征收集体土地，除给予农户相关补偿外，应从后续该土地产生的土地出让金中提取一定比例，使村集体分享土地增值收益。 二是集体土地准予流转后，应从农户个人转让土地使用权(或股权)收入中提取一定比例，用于提供村级公共设施和公共服务。 (3)建立个人收益机制。对于土地征收，应给予公平合理的物质补偿，并经合理分配方案惠及作为集体经济组织成员的个人，并通过技能培训、安置就业等方式，建立长期收益机制；村集体资产可探索股权分配等方式，使农民分享集体资产经营或转让收益。 (4)建立其他居民共享机制。从土地收益中提取一定比例，设立土地补偿基金、社会保障与就业培训基金和农业发展基金等，建立其他居民共享机制。 一是设立土地补偿基金。主要用途：补偿居民因国家限制土地用途，特别是因公共利益对土地利用的限制，而带来的相对损失；补偿以前被征地农民的相对损失；补偿远郊区农民利益；等等。 二是设立社会保障与就业培训基金，用于解决居民特别是失地农民的基本生活、养老、医疗、就业等社会保障问题。 三是设立农业发展基金，用于支持北京市远郊区农业发展、农业技术创新等。 2.完善土地征收制度，优化征地补偿机制，解决“转居”等遗留问题。 (1)完善安置方式，实施分档施保，确保被征地农民的基本利益诉求，增强其可行能力。从北京市实际情况来看，应着力做好以下几个方面： 第一，完善“转居”人员数量确定方式，解决因绿隔等原因，造成的“转居”不公平等现象。从调查情况来看，《北京市建设征地补偿安置办法》是按照被征集体土地占被征集体组织的所有集体土地来确定转居人数。由于绿隔(绿地)等不属于征地，出现了没有建设用地、但仍有许多农民没有转居的情况。另外，还应处理好拆迁之后边角区域既不征地、也不转人的问题。因此，应完善转居人数的确定方式，应将绿隔、拆迁之后边角区域情况考虑在内。对于在这方面遗留的问题，应按此考虑形成合理可操作方案，尽快予以解决。 第二，在补偿方式上，要防止过度货币化补偿，应力求采取就业安置、分配物业收益权、房屋财产权配套商业经营权等多元化的配置方式，将征地农民的短期利益与长期利益结合起来，提升补偿的综合效果。 第三，提升就业安置的效果。从现实情况来看，目前北京市远郊区以农业安置为主、近郊区以环卫保洁物业等低端就业为主，并且存在就业不稳定问题，影响农民的生活和发展。为此，通过各种新技能培训、从业资格培训、转岗培训和继续教育培训等有效途径，使脱离了农业的农民掌握多样化谋生技能，增强自身竞争能力和素质，逐渐转变为适应现代化发展需要的市民。同时，将培训与就业结合起来，逐步实现市场化的就业安置方式。 第四，完善留地安置和留房安置等安置方式。对于留地安置，由于涉及多个村，并且需要配套资金、产业等，建议乡镇统筹协调，确立建设主体、建设项目以及相关的管理等问题。对于留房安置，则考虑安置房的基础建设，并与开发商实行明确的责任机制，对房子的质量、标准以及相关税费等进行详细规定。同时，解决相邻村留房(商业)面积差距大、村与村之间安置不平衡问题，形成公平合理的安置机制。 第五，解决“转居”人员因年龄问题导致社保相差较大、超龄人群转居成本与收益不匹配等问题，建议将未达到退休年龄的群体和已达到退休年龄的群体作为一个整体来看待，进入大社保系统。这样不仅可以解决保障不公平问题，而且降低县区、村镇的转居负担，解决转居成本过高的问题，从而提高其转居的积极性。 第六，解决诸如占而不征等引发的补偿不合理问题，完善补偿办法，提高补偿标准。 (2)严格土地征收程序，建立公开、透明和公众参与的征收机制。改革征收程序与机制主要是指优化土地征收程序，建立公开、透明和公众参与的征收机制，其目的在于充分听取公众的意见，接受公众监督，维护公众土地权益。征地之前，需将有关事项及时公示，允许公众就是否符合公共利益等展开公开讨论。在北京市成立专门的公共利益认定机构，负责辖区内公共利益的认定，并对征地进行全过程的监督。对于补偿的标准和方法，也要听取公众意见，在平等协商的基础上，使征地双方代表达成一致意见。如果无法达成一致，则由批准征用土地的北京市政府根据有关补偿标准裁决。 (3)进一步明确“公共利益”的范围，限制征地权。限制征地权主要是通过进一步明确“公共利益”的范围来实现。一般而言，政府行使征地权其目的都是为了公共利益，但人们对于公共利益内涵的理解却不尽一致，如既可理解为国家的需要，又可理解为社会公众的需要，甚至有时将能改变市容市貌、提供就业和服务的商业项目也可视为符合公共利益需要。此外，公共利益具有时代性特点，在不同时期其范围也不尽相同，因此，在实践中很难清晰、毫无争议地界定公共利益的范畴。基于这种原因，各国解决征地问题的重点放在规范征地程序、确定补偿标准上。尽管如此，较为明确的界定公共利益范围，有利于限制征地权。各国对土地征收中公共利益的界定主要有概括性和列举性两种界定方法。我国采用概括性界定方法，界定的标准较为含糊，各地具有很大的解释空间和操作弹性。为强化对地方政府征地的约束，需要采取概括性和列举性相结合的界定方法，尽可能明确公共利益范围。例如，在概括性原则基础上，可采取列举法将公共利益的范围重点界定为：直接满足公共需要的各类国家重点投资项目；能源、交通、通讯、供电、供水、供气、供暖等公用事业和其他市政建设项目；科技、教育、文化、医疗卫生、环保等社会公益事业；国防军事设施及国家机构建设等。符合公共利益要求的项目用地，政府可以征地；不符合公共利益要求、只有少数人受益的商业项目用地，则交给市场解决。通过进一步明确公共利益的范围，限制地方政府征地权，可以在一定程度上防止假借公共利益之名，侵害农民土地权益。 (4)制定公平合理的补偿标准，建立动态补偿机制，消除补偿过度与补偿不足等现象。要依据集体土地产权属性进行分类补偿，即应该按照农用地、宅基地和集体非住宅建设用地分类确定补偿方式。从现实情况来看，土地对于农民而言不仅具有经济功能，而且具有发展和保障功能。因此，制定公平合理的补偿标准，就不能仅从土地原用途去考虑，而应综合考虑农民的职业转换成本、社会保障成本以及其他因失去土地而承载的社会成本等，扩大补偿范围，提高补偿标准，建立持续动态收益补偿机制，以便使农民的生活水平不仅不下降，而且还要有所提高，从而让其充分享受城镇化和现代化发展的成果。同时，要消除补偿过度等现象，特别是要防止“钉子户”的漫天要价，引出恶性循环，极不利于维护公共利益。对于漫天要价的“钉子户”，国家基于公共利益具有最终定价权，需总结经验教训，通过合法程序予以有效解决。 3.建立规范有序的土地流转机制，谨慎周密推行，注重防止影响农民长期利益的行为。土地流转能够提高土地使用效益、促进农业现代化和集约化发展，但如果缺乏一个规范有序的土地流转机制，则有可能无法产生土地的集约效应，降低土地利用效率，并损害农民的长期利益。例如，对于农地，则可能改变土地用途；对于农村集体建设用地，利用效率不高，缺乏规划，造成各自为政，重复建设。为此，应当建立规范有序的土地流转机制，并谨慎周密推行。具体而言，需要抓好以下几个方面： (1)明确政府规划权，严格管理程序。政府应根据各地经济发展水平以及城镇化、工业化进程，决定农用地、城镇建筑用地、工业用地、商业用地等比例，做好规划、管理和控制，做到节约用地，防止非农用地对农用地的过度侵占。 (2)借鉴重庆“地票”等经验，探索新的流转方式。北京市土地流转采取了股东专业合作社、乡镇级的股份制企业和村与村土地置换等方式，今后应继续完善、规范这些方式，特别是要加大整合和利用农村经济合作社为主体的合作开发。同时，要探索新的流转方式，例如借鉴重庆“地票”方式，形成“自愿复垦、公开交易、收益归农、价格直拨、依规使用”的制度体系，发挥市场在土地资源配置中的作用，并使远离城乡结合部的农民群体也更多分享改革开放、经济社会发展成果而更好保证农民利益。 (3)实施农地流转主体认定制度，并严禁农地私自改变土地用途。农地流动的方向主要是向“认定农业者”集中，警惕资本对农地兼并带来的不良影响。同时，实行严格的土地流转和耕地保护制度，加强土地用途管理，严禁农地私自改变土地用途。 (4)做好农村集体建设用地的规划和管理，提高土地使用效率，防止重复建设和各种违法建造等行为。对于农村集体建设用地，政府仍应具有规划权，围绕中心城镇统一规划建设，兼顾整治空心村、违法建设，形成城镇集聚效应。探索对“小产权房”等棘手问题的分类解决方案。 (5)加快建设农村金融体系，为农村建设提供融资支持。 (6)在执行城乡土地增减挂钩制度时，要充分考虑耕地质量问题全面强化监管体系。 4.深化户籍制度、社保制度等改革，探索农民带着土地进城的方式，推动农民市民化。农民市民化是新型城镇化中必须解决的一个重要问题。这一问题的着力点又在于如何处理农民进城与土地关系，即解决农民是否带土地进城问题。从现实情况来看，农民带土地进城，是反哺农民的一个有效措施。农民市民化，应该尊重农民的土地权益，是否放弃土地由其自行选择。为促进农民市民化，需要加快户籍制度改革，对于自愿，并有稳定就业和收入的农民，应该在规定一定年限后，允许其转为市民。同时，政府应打造包括就业、养老、医疗、住房和教育在内的社会保障体系，为农民市民化消除障碍。对于农民进城的成本，则由政府、企业和农民本人三方承担。政府着力于基础设施、公共服务等成本的长期分摊；企业主要负担农民养老、医疗等保险；农民本人则承担由其自己应该承担的养老保险部分。 5.完善“自主城镇化”模式和建设用地指标确定办法，创新存量土地循环利用机制，探索城镇化新模式。北京城镇化已进入中后期发展阶段。随着征地和用地指标的减少，城镇化面临着大城市病显现、建设用地指标缺口较大等一些新的矛盾。解决这些新问题和新矛盾，需要大胆探索城镇化的新途径。为此，课题组提出四点建议： 一是承认现实中已发生的突破城市土地国有的限制的情况，探索完善“自主城镇化”模式，继续试行在集体土地上建设城市。北京市一些地方试行的“自主城镇化”模式，能够遵从农民意愿、减少社会矛盾、降低城镇化经济成本，显示出一定优势。今后，应继续完善这一模式，鼓励在集体土地上建设城市，探索使城市土地产权结构由国有一元转向国有、集体两种所有制并存。 二是完善建设用地指标确定办法，将接受外来农民工的规模和建设用地指标挂钩。 三是还要处理好部分农村土地建设指标与村庄规划整合内恰问题。政府各部门的共识，互不接口，发改、土地和城建等部门相关村庄规划不协调，一些农村的建设用地指标已经没有，甚至有些村庄在部门规划中都将不存在，这给未来经济社会生活留下极大的隐患，需要引起高度重视，由高端牵头各相关部门协调磋商尽快予以妥善合理解决，防患于未然。 四是推动土地制度改革，创新存量土地循环利用机制。为解决土地资源紧缺问题，盘活原农村集体经济组织土地资源，深圳市开展了土地制度改革，并形成了“依现状明晰产权”及“以利益共享推动产权明晰”的改革思路。这一改革思路，特别是其采取结合城市更新、土地整备、入市流转、生态保护与发展等设计渐进改革措施，以发展的办法“做大蛋糕”中利益共享，消化矛盾，破解历史遗留问题，具体处理中以“政府与社区算大账”，再由“社区与利益相关人算细账”的双层谈判机制，调动社区的积极性和管理潜能，使政府相对超脱，新局面、新境界的形成相对平顺。这些都对北京市有一定的启发意义。在土地资源日益紧缺的约束下，推动城镇化发展，需要创新存量土地循环利用机制，结合历史遗留问题的消化方案，在政府的统筹设计下，充分发挥市场在城市二次开发中的作用。这样不仅可以减少城市二次开发成本，促进存量土地循环利用，而且可以减少社会矛盾，促进社会和谐。 6.推动城乡一体化和基本公共服务均等化，完善补贴制度，构建近郊农民与远郊农民利益平衡机制。构建近郊农民与远郊农民利益平衡机制，是公平公正和增值共享原则的必然要求。如果忽视远郊区农民利益诉求，就很难建立起真正意义上的农民权益保护体系。构建近郊农民与远郊农民利益平衡机制，需要着力抓好两个方面： 一是财政投入要向远郊区倾斜，不断缩小区域间基本公共服务的差距，逐步改变公共服务的“二元结构”状况，推动城乡一体化和基本公共服务均等化。在投入的领域方面，重点向农村教育、农村医疗卫生和农村社会保障等领域倾斜。 需要强调的是，增加远郊区的财政投入，推动城乡一体化和基本公共服务均等化，但要避免同质化，应根据农村的实际情况，构建公共服务体系和内容。继续大力加强公共服务的“硬件”和“软件”建设，并与农民、农村需求密切相关，区分重点和层次，实现差异化的供给方式。 二是完善促进远郊区农业发展和农民生活的各类补贴制度。从财政以及土地收益中提取一定比例，设立土地补偿基金、社会保障与就业培训基金和农业发展基金等，用于支持远郊区农业发展和农民生活，特别是要建立基本农田补贴制度，增加远郊区农民的土地承包经营权收益。 7.完善农村集体资产收益分配方式，试行村民变“股民”机制，构建农民利益可持续发展机制。如何形成农民利益可持续发展机制，是保护农民土地权益的一项重要任务。对于农村集体资产，其中包括集体建设用地以及附着之上的经营性集体资产，完善其资产收益分配方式，将村民变成持有收益分配权的股民，农民可凭其所持有的股份，定期取得集体资产收益，这样有利于实现农民利益的可持续发展。对于闲置或废弃的宅基地及其他集体建设用地，进行清理整顿，统一改造、统一经营，盘活土地效益，拓宽农民增收渠道。推行村民变“股民”机制，需要做好股份的量化。从北京市现实情况来看，在股份量化上有一定的缺陷。现行股权量化，大都采取清产核资的办法确定，这样很难保证农民的利益。为此，应将按清产核资的办法改为按评估价量化的办法，完善股权配置制度，将股权固化到户，保障农民收益分享权。 8.加快法制建设，解决相关法规、政策之间的冲突或盲区，为农民土地补偿和流转提供保障。从国家层面来看，需要解决关于土地流转，特别是宅基地的担保和转让，在土地法、抵押法、担保法等法律规定中的冲突问题。从北京市层面来看，需要加强法制建设，解决现实中在农民土地补偿和流转等方面存在的诸多矛盾问题。这主要体现在以下几个方面： 一是解决法定补偿与现实之间的矛盾，主要是补偿不足与补偿过度、现实与历史衔接等问题。尤其要解决148号文件和17号文件在转居上的衔接问题。 二是明确集体建设用地的流转与收益分配的相关规定。 三是调整和突破现行政策，借鉴深圳等地经验，分类解决小产权房问题。深圳市采取了“以现状明晰产权”的办法，按照尊重历史、区别情况、甄别主体、宽严相济、依法处理、逐步解决等原则，分类解决小产权房问题。例如：对于符合规划的，采取处理确认方式，在补缴地价之后，予以确认；对于与规划冲突的，予以拆除；对于符合规划且原农民对产权明晰诉求不强烈的，予以临时使用。北京市也应坚持分类处理的思路，原则上只要不是占用耕地、不违反城市规划等限制性红线的可考虑适当承认，允许持有者以同期同区域一级开发土地价格给予补缴，变更为大产权。 四是完善社会保障，解决超龄与未超龄两套社保体系问题。 五是明确农地流转的有关规定，促进其规范有序流转。 六是明确相关产权制度问题。 七是明确其他农民土地补偿和流转有关问题，如失地农民不愿转居、土地利用与规划等。 八是明确区县和市区之间相关事权与财权的划分等。建议市区权力适当下放，让乡镇政府拥有一定的土地管理、规划利用、审批监督等权力，落实属地责任。 四、相关配套改革 1.构建以承包权或使用权为核心的土地产权体系。改革土地产权制度，从我国现实情况来看，可以实行终极所有权和次级所有权的“两级所有权”模式，即国家(或集体)作为土地的终极所有者，行使终极所有权；土地使用人作为土地的使用或占有者，行使永久使用权——事实上的次级所有权。在“两级所有权”模式下，土地产权的重心由所有权转向使用权，并构建以使用权为核心的土地产权体系。这就使土地产权结构由侧重于土地归属转到侧重于土地使用和利用。在新的土地产权体系中，土地使用权是一种准所有权(次级所有权)，居于体系的核心位置，它又可具体分解为占有、使用、收益、处分等权能，形成二级产权束。土地使用人享有永久土地使用权。土地使用权可以以抵押、租赁、入股、买卖等形式，通过市场优化组合，也可以合法继承、赠与等。宅基地及其他建筑用地的土地使用权，同样适用这一新的产权体系，可以自由买卖、流转，并享有收益权。国家凭借终极所有权，享受管理、收益和最终处置(特殊处置)等权利。 在北京市土地产权制度运行中，要加快林权制度改革，明确林权归属，应尽快协商确定政府在集体土地上建林的产权问题。同时，还需进一步明确绿隔等产权问题。 2.构建集体资产管理交易平台和集体成员股权交易平台等基础平台。使农村集体资产和股权处于“阳光”运行，是保障农民土地权益的重要举措，为此，需要构建集体资产管理交易平台和集体成员股权交易平台等基础平台。建立集体资产管理交易平台，其目的是把原本分散的村组集体资产管理与交易，全部整合到一个透明、正规的管理交易平台，使管理的范围和形式由分散转变为集中统一，实现集体资产的透明管理和阳光交易，提高管理的效能，消除暗箱操作、交易不公平等现象。建立农村集体成员股权交易平台，其目的是为了规范成员和股权管理，消除农民集体经济分配中的诸多矛盾。 3.建立健全土地流转与收益分配纠纷仲裁制度和司法救济制度。土地流转与收益分配，必然产生诸多矛盾。为此，需要建立纠纷仲裁制度和司法救济制度，允许公众寻求司法救济，法院可就征收中的一些争议、纠纷事项做出裁决，以便保障农民权益。 注释： ①[英]约翰·穆勒：《政治经济学原理及其在社会哲学上的若干应用》(下卷)，商务印书馆1999年版，第391页。 ②[美]亨利·乔治：《进步与贫困》，商务印书馆2010年版，第369页。标签：农民论文; 建设用地论文; 新型城镇化论文; 土地承包经营权流转合同论文; 农村集体建设用地论文; 地租理论论文; 土地政策论文; 农村论文; 三农论文; 用地性质论文; 经济学论文; 农转非论文;