我国信托业制度缺失现状分析及对策建议，本文主要内容关键词为：缺失论文,对策论文,现状分析论文,制度论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、制度缺失理论及对我国信托业发展的解释
所谓制度缺失是指在制度变迁过程中，制度供给赶不上制度需求的一种持续状态。具体而言，是指由于制度变迁是制度需求诱发的结果，制度变迁的完成有赖于制度供给的实现，但制度供给往往是对制度需求的滞后反应，两者之间不可避免地存在时间滞延。在制度变迁过程中，当制度需求与制度供给之间的时滞被持久延续并成为经常状态时，制度缺失现象便出现了。
显然。制度缺失是制度需求与制度供给两方面因素共同导致的结果。一方面，在制度供给能力给定的情况下，制度缺失与否取决于制度需求。经济变化是一切变化的基础，例如经济增长、技术变化、市场规模扩大等因素是诱发制度需求的根本性动力[1](P22)；另一方面，制度供给的意愿和能力不足造成了制度的缺失。表现为相对于新的制度需求，制度供给数量和质量的不足，或制度的单一化以及过时、无效的制度发挥作用的制度供给“过剩”，从而导致制度供给的结构性失衡。
制度缺失作为制度需求与制度供给之间的时滞持久延续的常态，普遍地存在于各种社会形态或社会形态的不同发展阶段。根据制度缺失理论的分析界定，结合我国信托业发展的曲折历史和当前信托发展现状，不难看出我国信托业的制度缺失现象客观存在。首先，1979年我国信托业的恢复属于强制性的制度变迁，当时的制度供给超越了现实的制度需求，制度供给的“过剩”造成了制度供给的结构性失衡，导致信托行为异化，融资动机取代了理财动机，信托的本质功能被忽略。而后信托业在20多年的发展过程中，一直存在制度供给意愿不强、制度供给措施不到位的状况。例如，法律、法规的空白、滞后、产权制度的约束等等原因使信托业的发展没有可靠的制度框架。当前，随着“一法两规”等法律、法规制度的出台颁布，我国在信托制度供给方面取得了可喜的进步。但随着市场经济的发展，个人、机构、宏观金融结构都对信托的发展提出客观迫切的需求。与这种强烈的制度需求相比，当前信托业制度供给明显不足，种种制度瓶颈制约了信托业长足发展。
二、我国信托业制度缺失现状的具体表现
当前我国信托业的制度缺失，既有制度供给的意愿不足，也有制度供给的单一化，既有宏观方面的制度缺位，也有微观方面的制度滞后。具体表现在以下几个方面：
(一)信托业法律、法规不尽完善
“信托”是一种法律关系高度复杂的经济关系，需要有完备的法律体系框架做支撑。当前的“一法两规”(《中华人民共和国信托法》、《信托投资公司管理办法》、《信托投资公司资金信托管理暂行办法》)，构建了信托业的基本法律框架，但相关的实施细则相当匮乏。目前仅集合资金信托出台了暂行的管理办法，其余的如财产信托、权益信托、证券信托等信托方式还没有出台管理办法，使得有关的信托业务无法可依，在实务操作上存在困难。同时，各项法律、法规中的一些条款都有不尽合理之处。例如，当前的《信托法》为了实现对信托财产的稳健管理，赋予了委托人和受益人极大的干涉权，而对受托人的权利做了种种限定，使受托人没有足够的权利灵活地处理信托事务[2](P62)。《信托法》中还存在对一些事项界定笼统、模糊的问题。例如，规定设立信托，应当依法办理信托登记。但如何登记，由哪些部门具体负责没有明确。当前我国没有信托财产权转移方面的制度，这使此项法律规定成为空中楼阁。
(二)信托法规中有关条款严重限制了信托业正常发展
管理层本着从严监管的原则，在信托法规中对信托产品的规模、营销手段、设立分支机构等方面予以严格限制。管理初衷虽好，但无疑限制了信托业务的合理发展。例如，《信托投资公司资金信托管理暂行办法》中规定单个集合信托计划不得超过200份合同，每份合同不得低于5万元人民币。这一政策规定提高了进入门槛，使单份信托计划的最低金额逐渐攀升，把大多数普通投资者挡在了外面，同时也极大地限制了信托产品的规模扩大；规定信托公司在推行资金信托时“不得通过报刊、电视、广播和其他公共媒体进行营销宣传”，不能设置分支机构，这使信托产品营销难度加大，发售地域受到限制，信托业务难以大规模地开展。
(三)与信托业务相关的配套制度严重滞后
在信托公司经重新登记，迈向规范化运转之时，信托业的配套税收政策和财务会计制度成为信托业长足发展的两个专业性难题。
迄今为止，信托业务税收政策一直没有明确、稳定的政策意图，多为临时性的税收政策。财政部与国家税务总局1998年就颁布了《关于证券投资基金税收问题的通知》，明确了基金营业税、印花税和所得税征收问题。但在信托财产管理过程中的税收征管问题，却一直没有一个明确的说法。而且重复征税现象不可避免，表现为同一笔信托收益对受托人和受益人同时两次征税，这无形中提高了信托公司的经营成本，压缩了投资者的收益空间。
在财务会计制度方面，至今未出台与新《金融企业会计制度》关于信托业务核算规定配套的会计科目使用说明、会计报表格式。由于对一些常规会计事项没有可供反映的会计科目如应收款项、债券回购业务等原因，导致各家信托公司自行设置会计科目，信托业务会计核算进入“春秋战国”时代[3](P37)。会计信息无法统一、规范。对信托公司在资金信托前期发生的调查研究、分析论证、项目招标等过程中发生的费用如何归集、分配也没有明确。
(四)公司治理结构的不尽完善，一股独大现象依然存在
良好的公司治理结构是企业长期稳定发展的制度基础。但由于我国信托公司从整体上脱胎于银行、财政和政府，大股东持股的“公有”味道极浓，使得法人治理结构“形备而实不至”。由此导致信托公司一股独大、内部人控制、风险约束机制不到位等问题仍然相当突出。这种内部管理制度的不足，使得信托公司在业务拓展、风险防范等方面难免存在诸多问题，妨碍了信托公司的稳健经营、创新发展。
三、推动我国信托业制度化建设的措施和建议
根据上述分析，可以看出：在我国进行市场化改革的进程中，制度供给不足是我国信托业发展缓慢、滞后的主要原因。面对客观的市场需求和加入WTO带来的对信托市场的挑战，我们必须大力发展我国的信托产业。针对种种制度缺陷，笔者对我国信托业的制度化建设提出如下措施和建议：
(一)尽快完善信托法律、法规
建议要继续修改完善法律、法规不合理之处，对模糊、笼统处及早界定，并从适应信托业发展的角度对相关条例进行修改完善。同时，在信托立法上，应力求整体结构的齐全和完善。鉴于营业信托已经成为现代信托的主导，特别是又与金融业密切相关的特点，应在《信托法》基础上，制定《信托业法》，作为信托业的基本制度规范，旨在对信托从业机构的行为加以约束，以明确主体资格、确认基本权利、规定设立条件以及基本业务范围等。并从规范具体的信托业务入手，针对不同性质、不同内容的信托行为制定不同种类的信托法规，细化各类实施细则，使各项信托业务有法可依、便于操作。
(二)转变监管理念，扶持信托产业发展
从信托业的监管条例可以看出，监管当局对信托业的发展始终本着从严监管的原则，没有完全跳出“猫鼠相逐”的监管模式，这对信托业的发展极为不利。监管当局应坚持适度监管原则。树立“开正门、堵偏门”，重“疏”轻“堵”，明确信托业监管的最终目的是促进信托业的健康发展，强调信托监管并不是否认和干涉信托机构的经营自主权，信托监管不能成为信托业发展的禁锢和障碍。同时走出只重行政监管的误区，要突出市场服务意识，树立监管为服务、以监管促发展的观念，为促进信托业的有序发展营造良好的经营环境。要加大监管政策宣传力度，加强业务研究和现场调研，对机构在发展中出现的问题及时提供政策支持和帮助，对公司的运营施加影响并适度引导。
(三)放宽信托机构的政策约束，营造公平合理的竞争环境
针对目前信托机构展业空间受到的多方限制，必须对相关法规中不合理之处进行修改，并给予一定的政府倾斜政策，促进信托机构的起步运转。具体有：
1.允许信托机构没立分支机构，打破地域限制，以利于信托公司大规模的开展业务。
2.在营销方面建立营销渠道，取消不得宣传的法规界定，与商业银行、证券公司展开公平竞争。
3.对以咨询、投资之名开展信托业务之实的公司进行规范，将其纳入金融体系内来管理，对其经营与信托公司适用相同的法律、法规。一方面，维护金融的稳定，另一方面，引导信托机构的规范发展。
4.信托业起步阶段，对信托业进行政策扶持。借鉴外国政府都将具有特定目的的财产明确规定交付信托管理的做法，将我国存在严重管理问题的某些种类的财产(如公益基金、保障基金和养老基金)导入信托管理，打破行政封闭，克服资金运作行政色彩浓的弊端，实现专业管理和专家理财，同时也增加信托投资公司的资金来源。
(四)完善与信托配套的税收和财务会计制度
在税收制度方面，结合我国信托业发展实际和存在的问题，要避免重复征税。在国际上，根据“导管”原理，对委托资产只对实质受益人征税，不对管理人征税[4]。因此，在流转税方面，可规定委托人向信托公司转移资产的环节免征相应的营业税。在所得税方面，可考虑在信托设立环节取消税收，同时对信托财产的受益人免缴所得税。特别是私人财产在目前征收利息税的情况下，如果对凡是交由信托机构代理经营所产生的收益免予征税，势必会扩大信托机构的业务来源，也避免了重复征税。鉴于信托与证券投资基金的同质性，具体细节可参照《关于证券投资基金税收问题的通知》。同时，为扶植我国信托业发展，可在税收制度方面给予信托业一定的优惠政策。比如，对公益信托免税、在3～5年内对信托业免征所得税、降低营业税比例，从而减轻信托机构的税负负担，扩大机构的业务来源。
在会计核算制度方面，要尽早完善与信托业务核算相关的科目、会计报表，制定相关的费用归集办法。可考虑，根据一般金融企业的会计要素构成，将信托业务的会计要素也相应地划分为资产、负债、受益人权益、收入、费用和收益六大要素。同时，对信托业务的科目设定以受益人为一级核算主体，涉及信托投资公司管理或处分所有受托的信托财产。针对具体的一个信托，对特定的受益人和特定的信托财产设立二级科目。在二级会计主体完成核算，并独立计算、报告、分配损益的基础上，并表汇总完成一级主体的核算。为实现信托财产与自有财产的完全隔离，保证信托财产的完整，从信托资金开户、信托资金清算划拨、信托资金投资运用、以及信托财产的管理等方面建立一套完备的业务规则，保证信托财产与信托公司固有财产的独立。
(五)优化信托公司治理结构，构建内部管理制度的基础
优化信托公司治理结构的重点是推进信托公司的股权结构多元化和分散化，克服产权结构单一、一股独大的现状。为此，建议凡是符合人民银行《关于向金融机构投资入股的暂行规定》的各级地方财政部门、金融机构、工商企业均可向信托投资公司投资入股，并且应当允许民间资本，甚至外资在一定条件下成为信托公司的股东，从而解决大多数信托公司国有股控股的单一模式。并且设立“监督委托人”，代表小股东利益，强调董事会在公司决策中的作用。在此基础上，完善各项内部控制制度，建立有效的风险防范机制，构建公司内部研究、决策、操作实施相互联系又相互制约的现代化决策体系，确保信托公司稳健、规范发展。