印度基础设施及公共服务领域的公私合作，本文主要内容关键词为：公私论文,印度论文,公共服务论文,基础设施论文,领域论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F299.351.4 [文献标识码]A [文章编号]1002-2031(2009)03-0090-06
[修回日期]2008-06-23
一 公私合作制的概念与特点
公私合作制通常是指公共部门与私人部门为提供公共产品或公共服务而建立的各种伙伴关系。这里所谓的公共部门，一般是指由政府所有或由政府提供运营资金的组织或机构，而私人部门则是指处于政府的直接控制之外的所有组织和个人。这种伙伴关系通常需要通过正式的协议来确立。在伙伴关系下，公共部门与私人部门发挥各自的优势来提供公共服务，共同分担风险、分享收益。公私合作的主要出发点包括借助私营机构的资本、管理技巧与市场经验，分担风险，提高公共服务的效率与品质等。当然，公私合作制也是一种双赢的制度安排。因为私营部门借此也能够参与有政府部门作后台支持的公共项目，从而拓展了事业发展空间。
公私合作可以有很多不同的模式，包括特许经营、设立合资企业、合同承包、管理者收购、管理合同、国有企业的股权转让或者对私人开发项目提供政府补贴等，不同形式下私人部门的参与程度与承担的风险程度各不相同。它可以包含介于完全由政府供给与完全由私人供给之间的所有形式的公共服务。
总的来看，公私合作制通常具有以下几个特点：
——跨越的周期较长。由于公私合作制通常应用于基础性的公共设施或公共服务领域，而这些领域大多又具有投资大、见效慢、公益性的特点，因此，它所跨越的周期较长，如交通、医疗、通信等领域的项目，可长达数十年之久。
——具有正式的制度安排。为了保障各方的利益，尤其是为了打消私人投资者的疑虑，通常都需要建立正式的制度安排，以明确各当事方的权利、义务以及风险分摊的规则。这也主要体现在双方签订的合同当中。
——公共部门始终对公共物品和公共服务的提供承担着主导性的责任。这是因为，尽管按照合同约定，私人部门要分担一些相应的具体工作，但是，公共部门仍然需要承担一些重要的责任。这些责任主要表现在三个方面：确定公共服务应达到的水平以及可以支出的公共资源；制定提供服务的价格、安全、质量和绩效标准；监督执行这些标准并对违反的情况实施裁决和处罚等。
——公私合作制的成功运行需要支付较高的交易成本。这主要是因为公营部门与私营部门的利益动机并不完全一致。一般而言，前者追求服务提供的非盈利性，而后者则正好相反(除了慈善捐助外)，往往希望保持一定的营利性，以利于自身的可持续运转。为了克服这一矛盾，需要精心设计合同，同时还要求公营部门对私人部门开展积极有效的监管活动。而要做到这些，都需要花费一定的人力、物力或财力资源。
公私合作制其实已经有很长的应用历史。早在19世纪，英国工程师查德威克就提出了在地方污水处理和卫生服务方面，可以采用特许经营权的方式改进效率。在20世纪70年代后期，美国卡特政府执政期间，将公私合作制的概念首次落实到了实际操作层面。从那时起，公私合作制被作为一种政策性工具，其内涵经历了较大的变化。最初，它常被视为政府和私人部门双方共同努力，政府的任务是为私人投资营造更好的市场条件，其后，又发展到将公共服务部门私有化，使政府得以削减对某些领域的支持。到今天，它已经在世界上许多国家得到广泛应用。
二 印度实施公私合作制的背景
20世纪80年代以来，印度不断放松产业管制，加大对外开放力度，促进了经济的快速增长。国内生产总值增长率在80年代和90年代分别达到了5％-6％，大大超过了在此之前的仅为3％左右的年均增长水平。但尽管如此，印度在基础设施、公用设施和公共服务的提供等方面，仍然面临着很大的不足。这已成为影响印度未来经济持续增长和健康发展的重要因素。事实上，亚洲开发银行行长黑田东彦就曾指出，如果印度的基础设施能够得到改观的话，印度经济增长率将能从近期的8％-9％上升到10％-11％。
印度基础设施方面的差距可从以下事实中得到更为详细的印证。一种看法认为，要实现印度基础设施的现代化使其达到国际水平，需花费15万亿到20万亿卢比(详见表1)。而印度计划委员会也曾经表示，印度在基础设施建设等方面面临的挑战异常艰巨，到2012之前的这一段时间里，印度仅在基础设施建设领域就需要投入4920亿美元。再以印度特大城市孟买为例，有报道曾指出，在该市总共近1800万居民中，有1000万拥挤在贫民窟中；在2000公里的街道中，仅有350公里铺有路面；每公里街道上拥挤着600辆喧嚣的车辆；3条地铁线路每天要运输6500万名乘客，有时车上1平方米的地方就要挤15个人。在墨尔塞(Mercer)咨询公司2006年的一项生活质量调查中，孟买在218个城市中名列第150位，新德里、钦奈等印度大城市紧随其后。“孟买的基础设施现已濒于崩溃的边缘”，印度《经济时代》杂志曾这样写道，而这还是比较保守的说法。麦肯锡2003的一项研究也得到了同样的结论。
表1 印度政府在基础设施领域中的预计投资额
部门投资额(千万卢比) 投资完成时限
能源
540000 2012年
港口50000 2012年
机场40000 2010年
高速公路
172000 2012年
资料来源：印度经济事务部秘书阿尔温德·马亚拉姆(Arvind Mayaram)的估计。转引自：Anuradha Bhasin.Public Private Partnership for Infrastructure Development:Lessons for India.Connexions,2006 (5)：2-4。
解决基础设施匮乏的关键在于要加大投入。然而，这正是印度政府长期以来倍感头痛的问题。实际上，从印度独立以来实行的第1个五年计划开始，印度政府就开始通过赤字财政来应付公共开支的需要。尽管90年代以来印度的经济状况明显好转，但是，赤字财政现象一直没有得到消除。据统计，90年代初，印度的财政赤字占GDP的比重一度高达6.6％(1990-1991财年度)，到2003-2004财年度，该指标仍然停留在4.6％的水平。这表明，要想依靠拮据有限的公共投入来满足经济和社会发展所需的公共需求，是多么的不现实。对此，印度政府只能另辟蹊径，寻求社会的力量予以支持援助。而在西方国家已经广为流行的公私合作制就自然成为了一种现实的选择。这正如印度计划委员会在2005年所曾指出的那样，仅建造印度孟买港以南70公里的加瓦拉尔·尼赫鲁港口就需要1000亿卢比，而使高知、金奈、哈尔迪亚等港口达到国际标准，也需要相同的一笔资金。另外还有8个港口的增扩改造还需要3000亿卢比的资金。由于改造主要港口的内部财力仅有约500亿卢比，而依靠税收筹集对国内12个大港口进行现代化改造所需的5000亿卢比至少要等到2012年，因此计划委员会认为有必要进行市场借贷，特别是对于普通设施和大型浚深开发工程而言更是如此。为此，印度计划委员会副主席阿鲁瓦利亚表示：将在同年8月由一个政府部门组织起草为私人投标商制定的特许权协议。同时，印度政府还决定，未来所有的新港口建设都将优先考虑公私合作建设的方式。
当然，财力的不足并不是引人公私合作制的唯一考虑。正像许多国家的公营部门都曾暴露出来的情况一样，印度的公共部门也同样存在着软预算约束下的效率低下、浪费严重、责任心不足等诸多问题。这与私人部门的精打细算形成强烈的对比。因此，通过引入私营部门，不但有助于分散风险，而且还有助于提高公共服务的提供效率。
三 印度实施公私合作制的主要做法
印度政府为了引入公私合作制，主要采取了以下一些具体做法。
1.组建专门的管理机构
印度政府在财政部的经济事务司内组建了一个专门的公私合作项目组，负责提出相关的政策建议并协调各部门活动，以促进各类公私合作项目的顺利开展。2005年10月，印度内阁经济事务委员会在一次会议中通过了一项专门用于审批公私合作项目的运行程序。而具体的审批工作则在财政部内部完成。
印度政府还组建了一个专门的跨政府内阁部门的工作小组。该小组负责审核公私合作项目中投标者是否合格，并且负责提供需要实施公私合作的备选项目名单、合作模式以及协定的最终达成等。
2.提供相应的金融支持
印度政府组建了印度基础设施金融有限公司(India Infrastructure Finance Company Limited)，负责向道路、港口、能源和电信等基础设施项目提供长期性的金融支持。该公司的资本达到150亿卢比。印度政府拥有该公司60％的股份。其他股份由九个国际性的金融机构，包括国际金融公司(IFC)和亚洲开发银行(ADB)以及部分印度国内的银行和金融机构等所持有。
此外，印度政府还设立了一项特别的基金，以用于支持那些在较近一段时期内不符合商业投资标准、但是又因具有较强的外部经济性而值得投资的基础设施项目。
3.中央政府和邦政府各司其职
由于印度实行的是联邦体制，因此根据印度宪法有关条款的规定，中央政府只负责跨邦层次的公私合作项目，而邦政府则负责本区域内的公私合作项目。然而，如果某些邦内的项目特别重要的话，中央政府也可以介入，并制定相应的规则加以干预。这要取决于该项目对社会的影响程度如何。比如在医疗领域，公共健康、医院等均属于邦一级主管的内容，然而，涉及到食品药品、医疗教育等相关项目，则被纳入了中央主管的范围。
就邦一级政府而言，按照印度《商业交易法》的规定，邦一级政府要负责提出该邦拟实施公私合作制的项目计划，并通过专门的管理机构上报给联邦政府财政部经济事务司。邦政府可以将该项任务赋予邦政府内部的某一专门部门(如计划部或财政部)管理，该主管部门也可以内设一个专门的管理机构；邦政府还可以任命邦政府内的一名部长级官员来负责处理和协调相关工作。
4.实施形式灵活多样
印度公私合作制的实施形式十分灵活和丰富。
如以基础设施和公共服务领域为例，就有：(1)承包；(2)建设—运营—转交(BOT)；(3)建设—运营—拥有—转交(BOOT)；(4)建设—运营—拥有(BOO)以及“建设—运营—承包—转交”(BOLT)等多种形式。其中，承包是公私合作关系中最为简单的形式之一，也就是将某种详细规定好的、功能上相对次要的服务以可行的条件承包给私人合伙者。私人机构在承包契约的框架内拥有功能性的自主权，而总体的控制与监管则由政府来进行。这方面的典型例子是城市中的固体垃圾处理、供水和排水系统维护。承包服务的征税结构是承包者享受的优惠之处。印度的大城市甚至城镇都已运用了这种承包服务。当然，或许是由于供水和排水系统功能上的敏感性，将其承包给私人的做法还未广泛开展，但有观点认为，这也是迟早要进行的领域。BOT、BOOT、BOO、BOLT等这些合作方式则主要运用于那些需要长期和大规模投资的地方，比如道路和港口(包括航空港)、电力、能源以及电信等这些行业。私人对于项目设施的所有权通常可达30-40年。私人运营商的投资规模需要这样长的期限。这样，投资者就能够收到足够的投资回报，而在此之后再将这些已严重贬值了的资产转交给政府。为了保证项目的延续，印度政府通常会签订一份谅解备忘录以便为这些合资企业提供权威保证。
除了上述这些形式外，广泛采用的还有合作特许权、管理合同及租赁合作等。后几种形式在印度医疗健康领域应用得极为普遍。在特许权协议中，私营实体接管一家国有企业某一段时间，在此期间，它要承担相应的投资和运营风险。管理及租赁合同与特许权的区别仅在于，前者的所有权和投资决策仍然属于国家。
四 印度公私合作制的实施效果
20世纪90年代以来，印度就一直在试行公私合作制。自2000年以后，更是在基础设施和公共服务等领域中加大了实施公私合作制的力度。据统计，印度目前正在实施的公私合作项目有86项，总金额达到3400亿卢比，共分布在12个邦和3个中央机构中。而在所有公私合作项目中，印度基础设施领域所占的比重最高，达到了74％。这主要是道路、桥梁，其次是市政项目(约占13％)，港口项目约占9％。其中，港口类项目虽然数量较少，但是，所吸纳的投资金额却最大，达到总投资的55％，道路和桥梁所吸收的投资只占36％，而机场仅占了5％。索马森(Thomsen)认为，从国际范围来看，印度是仅次于巴西的第二个最为积极的国家。世界银行的统计表明，仅就基础设施领域涉及到的公私合作项目的总金额而言，印度在发展中国家(或转型国家)中排第5位。总的来看，印度实施公私合作制以来，的确取得了比较明显的成效，许多案例都可以生动地证实这一点。
如在1995年，印度的马德拉斯市加入了旨在促进公私合作制推广应用的全球性的可持续发展城市计划。该计划由联合国开发署提供支持(这个计划事实上是该署支持的城市管理计划的实际运作部分)。其主要目标是为市政当局及其在公共、私人和大众部门的合作者提供更好的环境规划和管理能力。该计划到目前，已获得显著进展，并且使人们明确地认识到，马德拉斯所要完成的任务无法由“政府”独自完成，它必须依靠来自私人部门和社会组织(如社会非赢利机构或公益组织)等力量的配合。
另一个值得引用的成功案例是印度在电子政府建设上通过引入公私合作制所取得的一项显著成效。该项目被称作印度的知识信息计划，它是印度电子政府计划中的一部分。该计划于1999年11月开始启动，主要是为达哈尔地区的农村与部落服务，并将当地重要的人口信息如收入、阶层、籍贯、土地所有权、债权等都存入电脑，在此基础上建立起若干个信息中心和相互连接的网络系统，以使当地的村民能够快速地获取各种信息和享受相应的政府服务，如产品原产地证书的提供、房屋所有权证书的提供、当地福利政策及最新的农产品价格信息等。该计划的具体实施办法是：首先，信息中心的首期资金250万卢比(约合5.5万美元)由村议会(相当于村级行政机构)来承担，这笔钱投资建设了21个信息分中心(它们多设在村镇中心人们常走过的路旁)，由中央邦政府承办。挑选出的服务机构设施、操作人员及计划、网路测试，均由当地居民先试验，并定期检测。而操作人员均由村议会从本村青壮年中挑选与政府雇员共同担当。他们被训练操作、运营这些设施并自负盈亏(设备包括一台电脑、一个调制解调器和一台打印机)。每个点定期向村议会交纳收入的10％。这些收入主要来自于使用者交付的费用。当然，操作人员还可通过购买的电脑教授本村儿童基础知识等获取其他收入。由于这种公私合作模式既保证了运作上的财务可持续性，同时又提供了具有实用价值的政务信息，因此，获得了很大的成功。
而在备受国民关注的健康医疗领域，印度也有采取公私合作模式取得成功的实例。如印度在肺结核控制领域采取了公私合作的模式，政府同非政府医院签署合同，为50万人口提供肺结核控制服务，结果取得了良好成效：每个病人治疗成本下降10％；肺结核病例发现数字上升21％；治疗成功率上升14％；单个成功治疗病例的成本下降14％。阿罗拉等人对印度德里地区公私合作项目促进结核病控制的可行性和有效性所作的一份研究也指出，通过实施政府资助与私人组织相结合的公私项目提高了病例的发现率，并且接受私人开业者全面监督的化疗病人的治疗效果同样也令人满意。
而包括上述案例在内的许多公私合作项目之所以能取得成功，有分析指出，这有多方面的原因：首先，政府的支持十分关键。比如在提供可成片开发的土地、以及处理原住民的迁移问题上，如果没有政府的帮助，那么，私人部门就难以介入，而许多市政设施的改造和提升便不可能进行。其次，要确保政府的公信力。尤其是要通过各种正式的制度或协议来明确双方所应承担的责权利，避免中途发生变化，使私营部门的风险得到一定的控制。目前，印度许多地方都是以签署谅解备忘录和招投标的方式来实施公私合作计划。另外，允许某些项目实行弹性的收费标准也很重要。为了保持一些基础设施项目在商业上的赢利性，其所制定的收费价格往往会超出现有消费者的购买能力。为此，需要允许项目经营者针对低收入者制定专门的补贴计划或通过交叉补贴的思路来确定收费方法。如在印度南部著名产棉区蒂鲁巴市的自来水项目上，就采取了用工业消费者的较高收费来补贴居民消费者的较低收费的办法，从而使政府和私人投资者的利益都得到了体现。最后，良好的政策和管制环境也很重要。如印度电信部门近年来吸引了许多公私合作项目并取得了良好的效果，这与电信改革的快速稳定进行有密切关系。相比之下，电力行业的改革进展迟缓，结果投资者对该领域的兴趣就不大。
当然，印度实施推广公私合作制也并非完全一帆风顺，其中也有一些失败的案例，从中也反映出了不少问题。
如在印度马哈拉施特拉邦的桑伽利市的供水部门中，所实施的一项管理合同形式的公私合作项目就没有取得预期的效果。据分析，其失败的主要原因也是多方面的：一是缺少强烈的连续的政治支持，导致项目运营者信心不足；二是整个项目实施过程透明度不够，如在没有提出充足的理由支持的情况下，便要求增加五倍的收费标准；三是缺少与消费者之间的正式沟通机制，致使消费者难以与运营方达成必要的相互理解；四是缺少较低级别的地方机构工作人员的参加，而这些人员对于项目的具体运营其实具有不可忽视的实际影响。
此外，还有其他一些问题存在。比如说政府对私人部门的监管力度不够，结果导致私人部门所提供的服务质量参差不齐。另外，印度政府也还缺少对公私合作项目的统一的立法管制，结果导致在不同地方的不同项目上，存在着各式各样的操作模式。而对项目涉及到的公营部门经办人员的激励不足也是一个明显存在的问题。事实上，由于增加了与私营部门的合同谈判和对其的监督工作，这很可能会使公营部门的雇员感到工作负担有所加大。因此，为了调动其工作积极性，显然应当给予这些雇员以更好的工作待遇或经济利益。但要真正注意并落实好这一点，在现实中并不是那么容易。
然而，尽管存在诸多问题，但是，这并不能掩盖印度在实施公私合作制方面所付出的一系列努力和取得的进展，其在加强领导、提供金融支持、分权管理以及大胆试验等方面的做法，为包括我国在内的众多发展中国家积极推行公私合作制以加快本国经济发展提供了切实的参考或借鉴。实际上，正如已有研究所指出的那样，目前我国还普遍存在着城市政府当期财政难以满足未来城市建设中的公共设施需求等问题，我国城市发展还亟须公共融资创新。因此，仅从这种意义上讲，印度的公私合作实践也的确能带给我们有益的启示。