国有经济布局调整及国资管理体制，本文主要内容关键词为：管理体制论文,国资论文,国有经济论文,布局调整论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、按国家战略和混合经济模式原则制定国有经济布局调整规划和政策
调整国有经济布局、改变国有经济布局过宽的状况，是党的十五大已经确定的方针，各方面对此亦已形成共识。没有很好解决的主要问题是，在国家层次，国有经济“进”的领域及模式尚不十分明确，国有经济可以“退”及退的条件、政策为何亦未完全解决。十五大至今，不少省市制定了国有经济布局调整的设想，“退”的情况亦有不少，但由于国家层次的规划、政策一直未系统出台，有关问题一直没有很好解决，以至出现一些混乱、使人迷惑的问题。
国有经济进退问题，不是一般的投资进退和民商事政策问题，而是重大的公共政策、产业政策问题，涉及国民经济政治经济利益的重大调整。国家必须制定国有经济调整规划及基本政策，放任自流、政策不明朗只会使内外投资者困惑。规划应能落实到指导具体企业进行调整的程度，有关的规划和政策至少应回答以下问题：
明确国有经济必须占有控制性地位的领域及条件。我国实行混合所有制为主体的社会主义市场经济体制。国家必须以投资方式直接发展的领域，或者说国有经济必须控制的领域，原则上看主要应是国家必须直接投资才能发展的领域。这些领域主要是市场失效的领域。中国的市场失效包括三类市场失效：发达国家亦有的一般的市场失效、发展中国家的因市场和经济不发达带来的市场失效、转型经济国家特有的市场失效。这些领域，按十五大的说法，主要是关系国家经济命脉和安全的领域、大型基础设施、重要资源、战略性高科技的领域。政府必须投资控制的领域是动态变化的。当领域事业逐渐成熟，其他投资者可以进来时，政府可减少甚至撤出投资；当涉及安全、公益事业的经济、社会法规逐渐完善，可以通过法规控制调整时，就可以不靠或少靠产权控制保证企业服务于国家的政策目标；当公私结合的投资管理制度和有关工具更加完善时，政府可以缩小或调减直接投资的领域。国有经济必须控制的含义，在多数情况下是指在该领域应当有部分重要企业是国家投资控制的，不是指该领域只能有国家投资控股的企业。对一般的竞争性领域，除非有特别的公共政策(如产业政策)目标，布局调整的方针应是中性的，国有经济在这些领域可以部分或全部退出，亦可以在国家政策中立的情况下，让已有的国有企业继续存在和发展。对国家产业政策重点支持的领域或企业，国家不仅可以保持投资，亦可增加投资，但应尽可能改善投资机制，及保证让国有企业和私人企业能有相同的市场环境。
十五大报告还明确，在这些领域实施国有经济控制的方式包括参股等多种多样的方式。国有经济布局调整的基本方针是明确的，但仍有不少不清楚之处。如在一些竞争性的国民经济领域，国有经济是否仍然可以继续保持较大或一定的比重；对非公有经济已占有重要地位的高技术领域，国家是否有必要投资。
笔者认为，对钢铁、汽车、金融等竞争性领域，在民营经济还不够强大的情况下，应当允许国有经济占有较大或一定的比重；同时支持非国有经济发展，包括支持有实力的民营投资家投资国有企业和独立投资发展，逐步降低国有经济比重；经过一段时间后，国有经济在这些领域可降至较低的比重。这样考虑的主要理由是：在我国非国有经济及资本力量较弱的情况下，当在重要产业本土企业发展有技术风险或市场风险或两种风险并存时，国家有责任用投资、资源控制等手段支持本国企业发展，即针对第二类市场失效，作为发展中国家的中国政府应有所作为；一些行业的发展与经济安全有关，在建立更有效从而可以更开放的安全保证制度前，国家的控股或参股可能是必要的。
对非国有经济占有一定比重的高科技领域，国家可否投资？有人认为国有经济只可在企业创新起步阶段投资。我们认为，只要该领域重要、是国家重点发展的产业，在生产和市场能力形成阶段，国家亦可投资。因为在科技水平相对落后的中国，中国企业及投资者面临的最大风险是市场和商业模式的风险，针对市场风险的投资主要是大规模生产、经营能力的投资。欧洲政府投资支持空客、中国台湾投资半导体的成功经验表明国家投资的重大意义。事实上，中国近年开始发展的半导体、TFT、汽车，中国企业可以引进技术，面临的最大风险都是市场风险，所以能起步、能发展都与国家(含地方)政府投资及政策有关。
在明确国家可以投资的领域及条件后，根据“抓大放小”的原则，在确定国家战略的基础上，必须制定能落实到具体企业的调整规划。这不会太难，因为最终需要控制的企业，从产业和数量看都是有限的。
明确国有经济在必须控制的领域的控制方式。主要有四种方式：国家对其所投资的企业实行股权控制和适当经营决策控制结合的控制模式；国家只进行绝对或相对控股的资本控制，按公司法原则行使股权管理；国家通过黄金股等特别的股权制度安排对企业的某些决策及行为进行控制，不进行一般的股权控制；国家通过特许制度进行控制，国家投资并控制主要的经营资产，特许其他经营者按合同经营、提供服务。应当提倡用混合经济的方式保持国有经济的适当控制，发挥各种不同性质、特点的投资基金、投资公司的作用。这样安排既有利于降低民间投资者的市场风险，又因为改进投资和流动模式有利于提升投资效率。
明确国有经济退出的政策条件。这些政策原则应当包括按市场价定价和出售资产、和国有企业改制改组结合、符合国家产业政策、防止形成外国资本控制和私人垄断等。针对不同的行业领域，具体政策可有所不同。
国有经济“退”应当有条件。所退领域不能是国有经济必须控制的领域；当“退”的企业是行业内优势企业时，退后接替者在同等条件下本土企业和投资者优先，如果接替者是外国投资者，中方需根据情况有最低股权比例及研发、运营中心在中国等限制性条件。中国本土企业最大的问题就是附加价值低，积累多年从而附加值较高的优秀国有企业都让外国公司控制，国有经济“退”的问题就会成为重大的政治经济利益问题。在中国本土资本力量弱等情况下，研究借鉴奥地利在出售本国国有企业股份时亦有对外国投资者是否在本国保留研发、运营中心等限制条件的做法，是有意义的。
二、国有资产管理机构：定位和政策权责
目前我国非金融经营性国有资产的管理机构，是国务院国资委及省地市的国资委(办)。但对国资委的性质定位问题，仍有诸如是监管者还是出资人代表等不同看法。
关于国资委的性质定位，国资监管条例已经明确，只是条例的法律地位不够高。条例规定的国资委的权责，已清楚表明国资委拥有的是国有企业的股东权，是出资人代表权。为什么还有不同看法？笔者认为，关键在于人们对专设出资人代表机构的必要性等仍有困惑，还存在谁监督、如何监督出资人代表机构问题。
目前对成立国有资产出资人代表机构的必要性的看法，已形成共识，问题在于谁是代表机构。笔者以为这个机构不是条例规定的国务院国资委，就是其他机构，或者是国务院。按我国现行体制，真正的国有资产所有权代表机构是政府，中央是国务院。但国务院总理个人无法担当具体的出资人责任，必须授权国有资产所有权代表机构去行权。所谓出资人代表机构，本质上是在授权范围内能统一行使所有权职能的代理人机构，授权到什么程度，是体制安排选择问题。国内外经验表明，出资人代表机构拥有统一的所有权职能较好，所以《OECD国有企业公司治理指引》特别强调，国家所有权管理宜“建立一个协调主体或者更适合于通过集中化的所有权职能来实现”。我国根据条例也已将统一的所有权职责基本给予国资委。
经营性国有资产只是国家全部财产的一部分，国资委只是经营性资产所有者的代理人。真正的所有者，即全国人民以及对全国人民负责的全国人大，国务院及有关部门就要根据法定的职权对其进行监督。对国资委监督不是否定国资委拥有的出资人代表权责(对国有公司就是股东权责)。
另一个问题是国资委可否有国有企业改革政策的制定权及执行权。如果法规明确国资委是纯粹的国有股东的代理人，它就不能或不需有国有企业改革政策的制定权。但当国务院决定国资委有国有企业改革政策制定权和执行权，国资委当然可以有相应的权力。这也是个制度设计选择问题。
关键在于所授的政策制定权和执行权是否恰当。就政策制定权而言，同资委的权力是有限的，如国有经济布局调整的规划和基本政策就至少应当由国务院制定，国资委可在授权范围内承担具体的编制和建议职责(可和其他机构合作编制)。涉及一般的国有资产处置及收益处理的基本政策，应由财政部制定或得到财政部认可。因为根据财政法等法律，财政部是国家预算和国库的负责机构。国有企业改革政策中与人员处置、财产划拨、债务处理等有关的政策涉及许多股权管理以外的政策，也必须得到有关部门的认可，或得到国务院批准。但国资委应有充分的政策执行权和在授权范围内的政策调整权，否则可能导致政策低效、责任不清。国资委在执行政策时应接受相应的监督。实际上，国企改革政策的制定不仅需要国务院批准、有关部门认可，而且必须向国民公开，即接受全国人民监督，因为国有资产属于全国人民。
一个有关的反映较大的问题是如何看待国资委的“漏斗”作用。政府有关安全、稳定、社区服务等许多工作都通过国资委这个“漏斗”布置。一些地方还对国资委有相应的责任要求。许多人因此认为国资委“政资不分”，不是出资人机构；国资委也感到委屈。为什么会这样？笔者认为主要原因，一是社会公共管理制度不健全，只得让国资委当抓手，“新的不来，旧的不去”；二是国有企业有社会责任、要有风险控制体系。从这个角度看，即使仅为“保值增值”，国资委作为控股股东也有责任；三是存在职能责任混淆问题，国资委有相应“财产保值增值”责任，但它无能力解决涉及职工社保、安全的历史欠账及安全法规不落实等政策和专业管理问题，这是公共政策管理责任问题，不是资本管理问题。因此真正解决“漏斗”问题，一是要明确国资委和公共政策部门在有关问题上的不同责任、所需的工作目标和条件；二是要允许解决问题有过渡过程。但不能让“漏斗”问题继续存在，也不应因暂时存在“漏斗”问题就否认国资委出资人的基本职责。
三、国家持股方式和退出
国家持股方式中的两个问题，国有资产管理的三层次体制和国家直接持股尤其受人关注。
如何看待国有股权代表机构、国资管理公司、国有企业(股权)的三层次模式，是个有争议的问题。三层次体制存在二、三层企业利益冲突、管理行政化等诸多问题。总体地看，这些问题都是现实问题、管理问题，而非理论问题。在公司法修改后，曾经存在的法律障碍问题也已基本解决。出现三层次体制有多方面原因：国有企业太多，有必要通过资产管理公司进行有关管理；国有企业整体质量不好只能部分上市，未上市的母公司就成了资产管理公司或控股公司；行业主管机构改革的产物。既然其出现有必然性，就应承认其法律地位。国外也有三层次体制，奔驰和克莱斯勒合并，先用股份转移办法成立纯粹控股的戴克公司，它是股东下面的第二层，其下是作为经营主体的第三层。本钢和鞍钢合并也出现这种情况，先合并成纯粹控股的企业，上有中央和地方两个股东，下有经营企业。需要明确的重要政策问题有：允许第二层的国有资产公司在国资委授权范围内按一定规则对三层次公司有重组调整权；当第三层次的国有企业重组合并数量减少后，第二层次公司可用合并或母子公司合并等办法取消或减少；在不涉及国家必须持股的企业股份出售或出售份额在国家授权范围内、并且信息充分公开的前提下，应给国资委对二、三层次体制进行调整的权力。
国资委等国家持股机构可以直接持有多元股份公司的国有股份。对这个观点亦有反对意见，主要理由是：(1)担心公司出了问题会出现起诉国资委的问题，通过国有独资公司间接持股，有隔离层，风险较小；(2)中国国有企业多，国资委控股的国有企业可能属同业竞争者，有利益冲突问题，易引起法律纠纷。笔者的看法是，国家持股机构可以直接持有多元股份公司的国有股份。理由是：(1)减少持股层次；(2)法律不禁止政府或其下属机构(如国家国资委)直接持有股份；(3)作为有限责任的股东，只要不越位干预，不承担出资以外的风险；(4)各国都允许政府直接持股，包括持有在多地上市的国有公司的股份(如：挪威工业部就持有在纽约、奥斯陆上市的挪威石油的国有股份，法国经济财政部拥有相对控股权的雷诺公司在巴黎等处上市)；(5)在承认法人资格否认原则的各国，如果问题真出在国资委，隔离不起作用；(6)政府机构在满足一定条件时可有豁免权。《OECD国有企业公司治理指引》强调政府必须坚持透明的方针，保证公私企业的市场竞争地位公平，而不是限制政府直接持股。日本最近明确规定，如果上市公司控股者不是上市公司，亦不是政府，必须全面公开信息，接受公众监督，是政府机构可豁免。从根本上看，解决问题的出路在于国资委明示其所有权方针，承诺不做利益冲突之事；在条件成熟时降低对同业公司的持股。考虑到许多国有企业可能存在较多治理不健全的问题，国资委可先只对公益性企业和治理结构较好的国有企业直接持股，以后根据情况扩大范围。
国有股份退出亦是重要问题。需要明确的基本规则应当包括：国有股份退出应当按国有资产布局调整规划进行；退出的程序要按规定办；对负责退出操作的机构充分授权，以利其根据市场情况操作，获得最大的退出回报。在国有企业多、监督困难的情况下，有必要合理设计退出激励机制。
四、对国有企业的管理
必须对国有企业分类管理。根据基本功能及财务状况可以对国有企业分类(见图表)。中国国有企业中的大多数是竞争领域的一般企业，少数是特殊企业。在国家所有权管理方面需要特殊安排的企业，主要是财务不能真正独立的特殊企业。这些企业部分可按特殊法或按普通法同时通过国家批准的章程的特殊条款予以规范。按市场性质及功能对企业分类，对一般的竞争性的大公司，按公司法原则进行监控，主要按合理资本回报目标考核；对少数公益性强又需国家各种形式的长期财政支持的国有企业，即主要或部分在“市场失效”领域从事业务的大企业，在“两权分离”的情况下，主要按政策和成本目标考核，可以实行特殊公司监控体制。按业务功能对控股企业进行分类管理，对子公司只进行财务控制的资产管理公司或控股公司，根据情况对其与子公司的关系以法规或章程形式进行规范，使其对其控股参股公司能有效监督，能有“用脚投票”机制给予压力，但不会越位干预；对子公司主要进行战略控制的实业型的混合控股公司，只需按公司法规范其母与子公司关系。要结合国有大企业的分类管理体制的形成，理顺已经存在的“三层次”或“两层次”的国有资产管理体制。
国有企业分类
管理模式
公司类型(按功能分) 法律
业绩目标及合同
特殊财政支持
国有独资公司 资本回报目标 无
公司法
国有控股和参股公司
可有业绩目标，但无
无
公司法
业绩合同
财务独立公司 资本回报、公共目标
无
公司法或
(烟草、电信)
特殊法
财务不能独立的公司
成本、公共目标需要 公司法或
(军工、大项目)
特殊法
过渡性公司
特殊设计，个案处理
根据情况定
资料来源：陈小洪等，“关于国有资产管理体制的若干看法和建议”，国务院发展研究中心《调查研究报告》第187号，2002年。
对少数公益性很强、需要长期财政补贴的国有企业(如大型机场公司、大型项目公司、大型军工公司)，在资本管理体制上可有特殊安排。这类公司在仍由国有资产产权机构进行所有权管理时，有时要有特殊的制度安排。如规定公司重大投资及融资方案，所有权行使机构在决定是否可以批准时需和有关政策管理部门协商沟通，政策管理部门可以对公司提出专业政策方面的建议。
以完善国有企业治理结构为重点，改进对国有企业的管理。改善国有企业治理结构，是资本所有者最应当关注的基本问题。它既有利于改进企业管理，亦有利于解决国资管理机构到位不越位、不缺位等问题。OECD正是基于国有企业公司治理对国有企业及国民经济重要的关键意义，在《OECD公司治理指引》的基础上专门制定了《OECD国有企业公司治理指引》。在中国改进国有企业公司治理的三个关键是：法律上总体地看，应以公司法为基础，规范国家出资人机构与国有企业的关系，规范国有企业的治理架构；以治理结构完善为中心，建立包括董事会制度、战略、风险管理、人力资源在内的治理体系；建立国家出资人机构和大型国有企业的信息报告制度。
国家出资人机构和大型国有企业的信息公开制度应当包括：国家出资人机构的信息报告制度，如公告合并的国有企业的财务报表，要求国有大企业公告其经营和财务信息，公告国家的所有权管理方针、给予的支持政策。国有大企业，包括国有独资公司，其公开信息的水平应不亚于上市公司信息公开的水平，信息公开的具体内容对不同方面可有所不同。这样做符合同有企业和国家出资人机构必须向真正的股东全国人民提供信息的原则；是对国有企业和国资管理机构最重要的监督制度；有利于提高效率、防止腐败；有利于各种所有制企业的公平竞争；是国外国有企业通行的基本制度。OECD国有企业公司治理指引强调“政府应制定并公布一项所有权政策，以明确国家所有权的全部目标、国家在国有企业公司治理中的作用及如何贯彻其所有权政策”。
为推进国有企业改革还必须解决一些基本的结构问题。如用托管等办法将控股公司短期内无法处理的存续资产剥离出去，而后减少各种中间性公司。
五、国有资产法需要规范的几个问题
必须加快国有资产法的立法进程。因为国有经营性资产庞大，国有企业在国民经济中地位重要，需要专门的法律对有关的管理予以规范；健全、执行公共政策的需要，国有资产法的立法，从某种意义上讲，不仅是为了支持国有企业发展，更是要向全社会宣示我国对国有企业管理的法律框架，保证国有企业和非国有企业的公平竞争，国有股东和非国有股东的公平待遇；为了解决许多亟待解决的重大问题，如国有资本预算、国家投资和退出管理、特殊国有企业管理等重大问题。
国资法包括某些与商法或公司法交叉的内容，但本质上看它是公共政策法，或者说是公共政策管理法，是公法。因为国资法规范的国有企业管理的主要问题是公共政策问题。它要说明国家举办国有企业、国有企业或国有资产管理的公共政策及有关的管理问题。国资法也涉及公司法等商法内容，如明确按公司法注册的国有公司都按公司法规范，但它要解决的基本问题主要是公共政策问题。
国资法要规范有关国有企业管理和国有资产处理(包括投资、出资股份等)的基本问题。需要明确国资委根据国务院授权作为国有股权代表机构的权责，明确多数国有企业应按普通法或公司法注册及运作。股权处置，普通的公司董事会或股东会可以在授权范围内决定资产处置方式，是公司法规范的一般的民商事决策，而国有股权的处置，则有公共政策的成份，如要规定国有股权出让的基本原则和程序(如对象、是否公开竞价)、可否适当价格优惠(对谁、何程度、由谁定、何程序等)。国有企业分类管理及特殊的治理结构问题、对承担公共政策的国有企业的国家责任、国有企业信息公开等问题，显然都是有关国有企业的公共政策问题。由于大多数国有企业是或将是按普通公司法注册的公司，由公司法规范的或能解决的问题可不写入国资法，或只需明确其要点，国资法内这些重复公司法规定的部分显然不是国资法的主体和重点。
国资法要规范国资管理机构与其他政府机构的有关关系。国资法与其他公共政策法的关系不是商法与公法的关系，而是公法间的关系，是不同的公共政策的关系。有关的管理权责及关系的规定应成为国资法的主要内容。处理好与财政法、预算法、会计法的关系最为重要。与资产处理、收益分配、财务制度有关的制度规定，原则上应从财政法、预算法和会计法的有关规定，国资委可根据规定或国务院的决定制定具体条例，并接受有关的业务监督、提供必要的信息。但根据激励相容、能力匹配原则，基本的政策执行和操作权应给国资委，可有事前或事后通报或报告，及对执行的必要监督，但绝不能搞“一事一批”。国资法应当反映并规范这种权责关系。国资法应明示除法律规定只能国家经营的事业外，国有企业只能在与本国民营公平竞争的范围内享受产业政策的支持，并据此处理有关政策的关系。
国资法要明确国家或国资委作为企业的普通股东或特殊股东(如金股股东)应有的责任和处理原则。这些责任包括承担法律和章程规定的股东责任(包括财务责任)，其派出董事(非独立董事)承担普通的董事责任(包括民事、刑事责任)及在相应情况下国家或国资委的责任。处理此类问题的基本原则是国家要和普通股东一样，若有不同(如有黄金股、特殊的政策目标)，必须公开其特有的所有权方针，以保持透明性及与非国有企业的公平待遇。
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