美国农业管制及其启示，本文主要内容关键词为：美国论文,管制论文,启示论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、反对农业管制呼声很高，但政策实践中支持农业力度有增无减
美国农业是否需要管制，在学术界和政界等领域长期争论不休。美国对农业管制争论的历史，可以追溯到20世纪20年代末期和30年代初期。直到今天，这种争论也没有停止。学术界一般比较普遍反对管制，其理论根据深刻，认为管制是一种价格歧视，会带来市场扭曲，造成消费者损失和政府负担加重。而支持农业管制的也有自己的理论根据。支持者一般认为，农产品市场最接近完全竞争市场，农业若不受管制，完全听任自由竞争市场调节，农业生产尤其是农产品价格波动程度要比任何产业剧烈，农产品消费者和农业生产者利益随着波动周期的变化交替受到损害，尤其是小农场主受到的利益损害更大。长期来看，政府对农业不管制，社会有可能受到的损害更大。
比较而言，由于反对农业管制的理论根据比较完备，加上美国多年来对农业大量补贴给政府财政造成沉重负担，消除农业管制的呼声更高。美国有很多学者对农业市场管制进行了深入的研究，尤其是农业经济学家在有关研究中，通过各种模型估算农业管制给纳税人、农产品消费者和社会福利带来多大损害。
无论学术界怎么指责农业补贴如何扭曲农产品市场，增加政府开支，损害消费者利益和社会福利，但美国政府在实践中从未放弃过对农业的管制，充其量是在一些时期内出于减少政府开支，兼顾消费者和纳税人利益等的考虑，在实践中调整、改善农业管制手段和措施。1996年美国农业法明确规定，政府要不断减少农业补贴，减少政府对农业的管制，美国农场主要通过农产品市场竞争增加自身收入。但事实上，1997-2000年期间，农业补贴有增无减。2000年美国联邦政府农业补贴高达228．97亿美元，比1997年增长了近2倍。多年未曾使用的价格支持手段，2000年联邦政府却支出了11．27亿美元（参见表1）。由于国际农产品价格继续下跌，预计2001年美国联邦政府继续要支付10多亿美元用于价格支持。
表1 美国联邦政府农业补贴情况（百万美元）
项目 1997
1998 1999 2000
收入补贴 6120.06001.4 5046.1
5048.8
价格支持 - - - 1127.1
差额补贴 -
1792.4 5894.56424.5
水土保持 1693.01441.4 1493.11614.7
灾害援助 -
2841.0 7804.08492.5
其他 257.3 137.5 256.3 189.5
合计 8070.3
12213.7 20494.0
22897.1
资料来源：Economic Research Service，USDA
我国农业是否需要产业管制，尤其是在农业结构调整中政府应担任什么角色，需要重新认识。目前多数人认为在市场经济中，政府只要不断发布信息，尽可能不干预农业生产，放弃农业管制，通过农业结构调整就会自动地增加农民收入。甚至在学术界还有人认为近几年来的农业结构调整没有取得预期的收入效果，主要是政府盲目干预造成的。这种观点是否正确，是值得研究的，最终还需要通过实践来检验。
单从农业的稳定性来看，尽管政府干预并没有消除农业波动，但干预的农产品往往波动程度减轻，这无疑有助于增加农民收入。通过新中国建国以来我国农产品价格和农业生产波动的大量实证研究表明，无论是绝对波动系数，还是相对波动系数，无论是计划经济，还是改革开放后建立的市场经济，农业波动程度普遍比其他产业剧烈。而且，政府不干预的农产品，其波动程度会比政府干预的波动程度更剧烈。粮食生产是政府长期管制比较严格的产业，1953-1998年期间绝对波动系数是最低的，相对波动系数也比较低（参见表2）。如果放弃对一切农产品的管制，其结果很难想象。从这种角度来看，农业管制不但不能放弃，而且针对我国长期对农民补贴少的基本事实，更需要强化。
表2 1983-1998年期间我国部分农产品总产量波动系数比较（％）
粮食 棉花 油料 猪牛羊肉水产品
绝对波动系数598.79
2031.87
1575.021845.61929.14
相对波动系数222.85
436.49307.44 252.28 123.69
二、农业管制的目标是增加农民收入，不同农产品采用不同策略
美国对产业管制的基本理念是使垄断性行业具有竞争性，使竞争性行业具有垄断性。加强农业管制就是为了稳定农产品市场，以实现农业和其他产业在相对价格与收入方面达到均等的水平。在实践中，美国农业管制的目的十分明确，即通过转移收入的办法，支持农业生产者，保护农业生产者的利益不但不遭受损失，而且尽可能获得与其他产业均等的收入。根据美国的多数研究，农业管制一般要以消费者利益损失和社会福利净损失为政策成本，尤其是纳税人付出的代价最大，从而使农业生产者最终受益。根据1992年美国农业部内部资料，1985-1988年期间，仅通过价格支持手段，使小麦生产者获得了26.2-32.2亿美元的利益，而纳税人付出了约36.7-42.7亿美元的代价，消费者也损失了2.4-3.0亿美元的剩余（丹尼斯·卡尔顿等，P.1339）。
美国在确保增加农业生产者收入的同时，也尽可能减少政府开支。基于多重目标的考虑，在实践中政府对于不同农产品采取不同的管制策略。总体上来说，主要有两种策略：一是为了增强本国农产品竞争力，不惜采取高额补贴等措施，确保农产品低价位运行。这种策略本质上是通过财政手段实现农业生产者增收。美国长期对于出口导向的农产品（如粮食），发放大量补贴以降低农产品价格，提高其竞争力，解决农产品过剩和确保农场主收入。二是通过农业生产计划和缓冲库存等方式控制供给量，维持农产品市场价格合理水平。这种策略本质是靠国内市场供求平衡来增加农民收入。美国对于满足国内需求的农产品生产，一般会加强市场管制，严格控制市场供给量，确保合理的价格水平。
据资料表明，美国政府为了便于低成本地对农产品管制，将农产品市场分为主要市场和次要市场。新鲜农产品和国内市场列为主要市场，政府的政策导向是维持高价格。而将加工食品市场和国外市场列为次要市场，政策导向是确保低位价格（同上，P·669）。为了保持主要市场高价位，通常采取限制生产量、数量份额限制、质量控制等各种手段加强农产品市场秩序管制。而为了能够低价格出口农产品，政府增加销售贷款（marketing loan）。农产品出口商只要能够在国际市场将农产品销售出去，由于价格过低所造成的损失全部由政府通过贷款差额补贴（loan defi ciency payment）予以补偿。近几年美国每年支付差额补贴高达50-60亿美元。
据资料表明，美国和欧盟、日本等发达国家农场主收入的40％左右来源于政府对农业的补贴（注：任振强.扬长避短 打造名牌 联合国请专家为发展中国家农产品出口支招.经济日报，2001年7月26日第9版）。根据美国农业部的资料，1997-2000年期间，美国联邦政府给予农场主的收入补贴（income subsidies）累计达222.16亿美元。而20世纪90年代后半期以来，我国农民收入增长幅度连续多年下降。农民人均纯收入由曾经持续几年保持两位数增长率（名义增长），下降到2000年仅为1.95％。1998年至2000年，我国农民人均纯收入每年增加不多，年均只有30.48元，尤其是在农民人均纯收入来源中，农业收入连续三年负增长，农民出售农产品收入年均递减约43元。由于农村居民人均纯收入增幅持续下降，城乡居民收入水平差距自90年代后又在不断扩大，2000年城乡收入差距已经重新回到改革开放前期的水平、在这种情况下，无论是在计划指导方面，还是在财政补贴上，放弃甚至减弱对农业的管制，对实现农民增收、缩小城乡居民收入差距都会产生更加不利的影响。
农业发展进入新阶段以后，农民收入增长实际上已经与宏观经济形势形成了相互依赖的关系。农民收入增长缓慢，农村市场就难以启动，国内需求拉动经济增长就十分困难。农民收入快速增长，对启动农村市场，扩大国内需求，实现农村经济与国民经济的互动是极为有意义的。
三、农业管制强调计划性，但是否参加由农民自由选择
在美国，尽管追求高度自由的市场经济，但为了解决农产品供求矛盾，经常使用的手段总少不了计划方法，而且有些计划手段直接作用于农业生产。“根据法律规定，对于主要农产品政府必须每年制定计划，强制性地限制生产。即对这些产品，政府要根据上一年度的年末库存以及下一年度生产和国内外消费的预测，分别制定下一年度对各种作物采取控制或放松控制的政策，并且要在年度开始以前公诸于众”（徐更生，P.121）。
在美国农业管制历史上使用的播种面积配额、自愿退耕计划、自愿生产控制计划、销售配额等，直接要求农场主每年生产什么，生产多少，投入多少耕地生产，削减多少耕地用于水土保持，甚至生产出来的农产品有多少可以到市场上销售，有多少必须要在特定的时间内转为库存，都有明确的规定。这些计划在我们今天看来简直不可思议。计划方法是我们在计划经济体制下配置资源的最主要手段，但美国市场经济并没有排除计划手段的运用。比较而言，我国农民的素质普遍较低，所了解的信息极不充分，而政府管理部门掌握的信息具有比较优势，公务人员素质又相对较高，面对市场经济，如果政府都不知道如何调整农业结构，农民怎能承担起这一重任。听任价格调节，结构雷同就成为必然的结果。
加强农业管制，尤其是在我国通过农业结构调整实现农民增收的过程中，迫切需要加强农业结构的计划指导性。我国近年来农业结构调整的实践表明，农业多数领域是极易进入的行业，任其市场调节，必然引起过度竞争。通过市场自发调节，农业结构调整往往是以牺牲部分农民利益，浪费资源为代价的。没有部分农民因为在结构调整中大受损失而主动退出所从事的产业，没有大量过剩农产品的腐烂变质，市场价格如何实现均衡？我国农民经济承受能力本来就不高，怎能经得起如此猛烈的市场冲击。在农业结构调整中，即使龙头企业介入，也首先要在市场经济中以过低的价格把竞争对手“驱逐”出去，然后才能收益。而价格稍微有所恢复，极有可能形成下一轮的农产品过剩。这种农业结构调整的反复无常充其量只能取得收入的分配效应，而不能实现pareto改进。
我国基本实现了计划经济向市场经济的转变，市场已经在资源配置中发挥着基础作用。当我们充分肯定这一转变是我国经济体制长期改革的重要成果的时候，实际工作中容易出现另一种错误倾向，把计划手段与计划经济等同起来，不再使用计划的方法实现资源配置。实际上，农业需求弹性小，计划调节完全可以很好地发挥作用。
在美国农业管制实践中，尽管政府主要通过计划方法保证农场主的收入增加，但对个别农场主来讲，所有政府的计划都是一种自愿参加的计划。只有在农场主自身民间组织中通过投票形成的计划才具有一定的强制性。为了吸引农场主自愿参加政府的计划，政府在实施计划中一般都规定了各种补偿条件，这样，农场主根据利益得失就能够决定是否参加计划。政府为了吸引农场主自愿参加农产品计划，通过发放无追索权贷款（non-recourse loan）、支付差额补贴（deficiency payment）等方式确保农场主合理的收入水平。市场波动往往给农场主带来经济损失，而农民参加政府农业计划，利益能够得到保护。因此，一些农产品计划，农场主参加的特别多。
农业计划尽管受到了理论界自由主义的责难，但美国农业管制实践反复证明，它既保护了农民的利益，又比不管制情况下资源配置的有效性更高。从美国农业管制的实践来看，美国在农业结构调整中实施农产品计划，充分赋予农场主的自由选择权。农场主既可以加入政府的计划，也可以不加入。从美国农业管制的历史来看，没有任何一项农业管制手段是十全十美的。政府在进行农业管制时，经常也会遭受失败，但政府应该，而且完全有能力至少承担部分损失。我国通过计划手段引导农业结构调整，其手段要与市场经济相适应，尽可能避免行政手段的直接干预，要尊重农民生产的自主权，是否接受计划指导，对农民来说是自愿的，遭受损失时双方承担，受益时农民增收，政府减少财政支出。如果农业结构调整没有让农民获得收益，政府应该补偿部分损失。
四、农业计划实施主体是政府，财政金融工具是主要手段
世界上多数国家都对农业实施不同方式的管制，其中一些国家对农业管制主要通过民间协会实施。在美国，主要是通过政府机构作为农业管制的实施主体。播种面积削减计划由农业部直接下达。为了便于价格支持手段的实施，1929年就成立了联邦农业委员会。联邦农业委员会按1910-1914年农产品价格和其他部门价格的比率为参照系确定价格水平。当价格持续下降，农业委员会就以支持价格买进农产品，以防止农产品价格进一步下滑。为了便于无追索权贷款的实施，成立了专门的联邦农业信贷委员会，为了能够实施限制产出的管制，由政府的市场秩序管理委员会根据指定的农产品以往销量决定全国总配额和向单个企业发放配额。若政府决定的配额超过市场需求量，超产部分则通过缓冲库存平衡供求矛盾。
美国对农产品的管制，总体上来说，覆盖面相当广泛，但政府并不是对所有农产品采取同一模式进行管制。对小麦、玉米、大米、棉花、花生和烟草等6种主要农产品管制主要通过农产品价格计划加以实施。对牛奶、绝大多数蔬菜、非桔类水果等满足国内市场需求的农产品进行市场秩序管制，通过分类定价、限制产出和质量限制等手段，确保国内市场的高价格。据资料，联邦市场秩序管制委员会管辖了全国所有木胡桃、干果、蛇麻子、酸樱桃、橄榄、蔓越桔的生产，以及95％的全国新鲜桔类水果和80％的甲级牛奶供应等（注：甲级牛奶就是以液体形式被消费者使用的牛奶，它所适用的卫生标准比较高）。除了联邦市场秩序管制外，还通过州法律对一些农产品进行市场管制。如全国甲级牛奶生产除受联邦市场秩序管制委员会管制外，还有约18％的生产受到州市场秩序管制。
在我国，由于农村民间组织很不完善，至少在现阶段应主要由政府对农业实施管制，尤其应通过加强计划指导性来促进农业结构调整。在实施农业管制时，由于我们对在市场经济条件下如何有效管制农业仍缺乏经验，管制模式绝不能沿袭计划经济体制直接干预模式。因此，为了确保农业管制成功，开始时应该选择一些对农民收入增长能够起关键作用的农产品作为实施对象。农产品品种十分繁杂，政府没有能力，也没有必要对所有农产品的结构调整来发布计划。对农民收入影响比较大的重要农产品，如粮食、棉花、油料、生猪，政府应该和农民一道承担起参与农业结构调整的重任，而不能推卸责任、我国有人主张应通过农业产业化龙头组织来作为实施农业管制的实施主体，这是否可行值得商榷。我国龙头企业总体上经济实力还不够强大，自身利益与农民利益之间天然就不一致，尤其是我国对农业管制还缺乏法律依据，管制经验还谈不上，把解决分散生产与市场对接任务交给龙头企业，需要更深入的研究。
在美国，尽管一直都保留农产品支持价格政策，由于它有两面性，一方面能够保护农业生产者的利益，另一方面往往导致大量库存，占用耗费大量资金。因此价格支持手段始终都没有明显地使用过。通常情况下由商品信贷公司以农场的潜在收成作为抵押，对农民提供“无追索权”的信贷。总体来说，政府对农业的管制，主要通过财政信贷手段实施。
我国农业财政支出规模小，1998年财政支农支出规模为1154.76亿元，占财政支出比例为10.69％（扣除增发国债而增加的农业支出比例只有8.2％），主要作用于农业发展。1998年财政支出结构中，农业基本建设费约占40％，农林水气等部分事业费约占28％，支援农村生产支出约占26％（中国社会科学院农村发展研究所等，P.135）。不可否认，这种财政支农支出为农业发展做出了重大贡献，但这些财政支出在农产品市场中通过消费者剩余，大部分转移到城镇居民身上，农业生产者最终得到的实惠并不多。为了加强农业管制，实现农民增收，必须改善我国农业财政支出结构。尤其是农业发展进入新阶段，市场约束成为农民增收的主要矛盾，更需要调整农业财政支出结构，通过财政金融手段实现农业管制。因此，政府要尽快学会通过贷款、农业补贴等财政金融手段实现结构调整目标。
五、农业管制不断创新，形成了管制方法的多样化
美国政府十分重视创新对农业管制的方法。20世纪30年代早期曾试图使用价格支持政策，但由于担心这样做一方面可能会导致大量库存的增加，另一方面农业生产量会进一步过剩和大量资金占用与浪费，于是主要通过无追索权贷款方式，让农业生产者与政府共同分担农业利益损失，既解决由于农业生产过剩给农场主带来的损失，又不至于诱导农业生产者生产更多过剩农产品。
美国农业管制方法的创新，主要来源于实际的需要。一方面，不同时期针对农业发展的突出矛盾，及时创新出新管制方法。针对前一部农业法确定的农业管制所出现的主要问题，出于改进管制目的，在新农业法中一般都会推出新的管制方法，就农产品计划中播种面积消减计划（acreage reduction program）的实施来说，1933年实施了播种面积配额，20世纪50、60年代政府推行了自愿退耕计划和自愿生产控制计划。1965年后，播种面积消减计划中将退耕的土地分成无偿的停耕计划和有偿的转耕计划。1985年后，对于退出的耕地又实施了保护性储备计划，以防止水土流失。美国的农业管制方法不断推陈出新。有的农业管制方法还反复使用，如退耕计划曾采取了不同的形式多次变换使用。另一方面，为了使农业管制方法之间相互配套，创新出多样化的管制方法。价格支持与播种面积配额和销售限额相互配合使用。
由于农业管制方法的不断创新，形成了多样化的管制方法格局。由于美国的农业管制方法总在变化，不同时期对农业的管制存在很大差异。美国农业管制历史上早期主要注重农业生产领域的控制，早在20世纪30年代，美国为了实现农产品市场供求平衡，使用过播种面积配额和销售限额方法实施播种面积消减计划。20世纪50、60年代，针对农产品库存急剧增加，政府推行了自愿退耕计划。到20世纪70年代和80年代，美国联邦和州政府推行农业市场秩序管制。
分类定价计划是农业市场秩序管制的主要方法。这种方法对农产品实施管制既可能是通过数量限制（注：数量限制方法，就是严格控制农业企业产出中用于主要市场销售的数量）的，也可能是通过质量控制（注：质量控制，就是由市场秩序委员会通过规定上市农产品的质量标准，将等级不合格、大小不合标准和成熟标准等不符合质量规定的农产品全部拒绝在农产品主要市场之外）的。在美国，为了实施分类控制，对生产出来的农产品，区分是在主要市场，还是在次要市场上销售，实施严格的管制。为了减少受管制农产品季节性波动，在数量限制中还采用了市场流量管制方法（注：农产品市场流量控制，就是规定农业企业在不同时间上市农产品的数量）。而且，一些农产品进入市场的质量标准会频繁变动，这样就可能通过提高质量标准来限制主要市场上销售的农产品数量。
不同农产品，实现不同的管制方法。对于谷物生产，主要采用播种面积消减计划。而对于象牛奶、水果和蔬菜这样的易腐烂变质的产品，则采用市场秩序管制的办法，鼓励生产者、加工企业和交易商之间通过协议，控制农产品上市的时间、数量和质量，实现有秩序的销售，缩小市场供应量和价格的季节波动。
美国对农产品管制方法上具有很强的选择性。我国在粮食生产领域也实施了保护价，但对保护农民利益的实施效果需要重新检讨。在美国实施支持价格并不是为了收购农场主生产出来的全部农产品，而主要目的是为了防止农产品价格持续下滑，从而避免给农场主造成利益损失。我国在粮食收购上要求按保护价敞开收购农民余粮。由于各地在实施中普遍遇到仓容问题，执行十分困难。尽管我国按保护价敞开收购粮食政策每年增加了几百甚至上千亿的实施成本，但实施效果并不理想。粮食价格自1996年以来持续下滑，粮食主产区农民收入连续几年为负增长。这种状况直到2001年上半年才有所改变，这种改变并不完全归于粮食价格保护政策实施的结果，而是农业结构调整，粮食市场价格波动周期等因素所带来的。因此，必须重新评价按保护价敞开收购农民余粮政策。