欧盟推进信息资源公共获取的模式及其借鉴意义，本文主要内容关键词为：信息资源论文,欧盟论文,意义论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕G31 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1002-1167(2006)06-0233-05
作为世界上具有重要影响的区域一体化组织，欧盟在20世纪90年代加快建设“欧盟信息社会”的步伐。欧盟及其成员国在推进信息资源公共获取方面独树一帜，其以公共部门信息资源再利用为龙头，通过制定信息公开政策、积极推动公共部门信息资源社会获取、大力发展电子政务以及鼓励开放存取等措施值得我们借鉴。
1 制定较为完善的信息公开政策
为了推动公众对信息资源的获取，欧盟制定了一系列的信息公开政策，通过信息公开的形式使得公众获取信息的权利得到多方面的保障。
1.1 《关于公众获取欧洲议会、部长理事会、欧盟委员会文件的规章》
2001年5月，欧盟通过了《关于公众获取欧洲议会、部长理事会、欧盟委员会文件的规章》(Regulation(EC)No 1049/2001)，该规章于2001年11月3日正式生效。规章授予欧盟公民，以及任何在欧盟成员国有自然或法定居所或设有注册办事处的民众或机构一项获取欧洲议会、部长理事会、欧洲委员会三大机构文件的权利。规章同时还规定，只有在一些例外情况下，以及当确认公开文件会带来不利后果时，才可拒绝提供获取。而任何针对拒绝提供文件的抱怨都可提交给欧盟调查官员舞弊情况的政府官员；任何控诉也可上诉至一审法院。为了提高透明度和促进公众对文件的获取，该规定作了一些革新。首先，它将获取的范围延伸至由第三方产生的文件，例如成员国、第三国、其他机构、公众等。其次，它规定当服务于公众的利益比保护文件更为重要时，受例外条款所保护的文件依然可以公开(但例外条款是为了保护公共利益或个人隐私的除外)。再次，它要求在15个工作日内必须答复要求公开文件的请求[1]。
自从Regulation 1049/2001实施后，欧盟机构的政府文件公开情况得到极大的改善。从2002年1月开始，欧盟委员会的会议记录通过因特网开始向公众提供；从2002年6月开始，委员会文件的公共记录开始在线上提供；从2002年开始，欧洲议会采用了一些内部措施，使其官方记录可向公众提供[2]。此后，欧盟又通过制定一系列措施，使该规定更为完善。在2003年10月1日生效的一项规定中，要求Regulation 1049/2001也适用于欧盟各机构，并规定各机构从2004年4月开始接受其执行规则。这就大大扩展了公众获取欧盟政府文件的范围。另外，欧盟地区委员会和欧盟经济及社会委员会等一些团体也开始接受并执行该规定。2003年，欧盟委员会又将外部专家代表委员会进行的研究成果囊括到公开的范围之中。
为了方便公众获取文件，欧盟委员会在EUROPA服务器上为公众专门创建了一个名为“文件的公开与获取”的网站。该网站的功能包括：第一，以11种官方语言提供指导，告诉公众如何获得可以公开的文件资料；第二，提供对内部和预备文件、委员会主席的回复、法律数据库、官方在线期刊、新闻发布、关于欧盟活动的公告及总报告等信息的获取；第三，以11种语言提供Regulation 1049/2001文本及执行规则；第四，提供对法庭审判及第一法庭以及欧洲议会、欧盟委员会网站的链接；第五，提供各国立法信息。在2003年全年，该网站吸引了共计384，087位访问者，平均每天有约1500位访问者[3]。
1.2 环境信息公开制度
欧盟非常重视环境信息资源的公开。早在1990年6月，欧共体理事会就通过了《关于自由获取环境信息的指令》。《指令》的目的是确保公众获取公共部门所持环境信息的自由。《指令》规定，公共部门应当尽快对申请提供环境信息者作出反应，且作出答复的时间最迟不得超过2个月。而当公共部门拒绝提供所申请的环境信息时，必须说明理由。此外，成员国可以为提供环境信息收取不超出合理成本的费用。《指令》还规定了一些免于公开的例外情形，例如涉及公共部门的行动秘密、国际关系和国防、公共安全的信息、个人资料和档案以及含有知识产权的商业和工业秘密等[4]。该指令虽然一定程度上推动了欧盟环境信息资源的公共获取，但也存在一定的缺陷，例如提供信息的责任不明确、属于例外的情形过于繁多、缺乏有效的执行和救济机制等，因此后来它逐渐被新的指令所取代。
1998年6月，欧盟签署了奥胡斯公约(Aarhus Convention)①，即《关于在环境事务中获取信息、公众参与决策和司法救济的公约》。该公约规定公共机构负有使公众无需理由获取环境信息的责任，并要求官员在公众请求下公开公约中所规定的环境信息，并且免费提供有关环境信息的名册、登记簿和文件等。该公约进一步确认了环境信息公开权，对于环境信息公开制度的建立是一次进步。在加入该公约后，欧盟加快了制定新的关于环境信息公开指令的步伐。2003年1月，欧洲议会和理事会颁布了新的有关公共获取环境信息的指令——2003/4/EC，同时宣布1990年《关于自由获取环境信息的指令》废止。新指令弥补了旧指令中的一些不足，明确规定任何不受制于国籍、居住地的自然人和法人均享有环境信息公开请求权。它要求公共机构向申请人公开所拥有的环境信息，并且该申请人在提出申请时不需要证明理由。而信息公开的申请应尽可能迅速得到回复，至少在收到申请后的一个月内，除非申请的信息量或难度远非一个月的期限所能达到[5]。由此，欧盟确立了较为完善的环境信息公开制度，保证了公众对环境信息的自由获取。
1.3 欧盟成员国的信息公开制度
除了在欧盟层面制定的一系列有关信息公开的法规制度外，欧盟一些成员国也具有悠久的提倡信息公开的传统。其中，瑞典被认为是最早建立信息公开制度的国家，其1766年制定的《出版自由法》规定了公民为出版而阅览公文书的权利，公文书的公开机关包括政府行政机关、国会、法院、地方公共团体和教会会议等。芬兰于1951年制定了《公文书公开法》，规定了公文公开的法律制度。丹麦于1970年6月制定了《行政文书公开法》。丹麦信息公开制度的实施机关有国家行政机关、地方公共团体以及电力、供热等公共企业。法国于1978年制定了《行政文书公开法》，规定国家行政机关、地方公共团体等都有公开行政文书的义务，只有那些涉及私生活的非公开文书不在此列。另外，英国2001年制定的《信息自由法》、波兰2001年9月通过的《获取公共信息的法律》等都对本国的信息公共获取产生深远影响。
2 积极开展对公共部门信息的再利用
开展公共部门信息的开发与再利用是欧盟推进信息资源公共获取的另一重要模式。为此，2003年11月17日，欧洲议会与欧盟理事会通过了《关于再利用公共部门信息的指令》。该指令的制定主要基于以下的原因：第一，欧盟逐步认识到公共部门信息的重要价值。在欧洲，公共部门是信息的最大生产者，每年产生大量的地理信息、商业信息、统计信息、交通信息等各类信息。根据欧洲委员会的统计，公共部门信息占据了电子商务所使用数据的15％至25％[6]。这些公共部门信息资源对于个人和国家来说，均具有相当可观的社会和经济价值。例如，原始地理数据的数字化可以使得私营公司开发出新的具有附加价值的产品与服务。据估计，这一产业的价值可达到4960亿欧元[7]。第二，由于行政传统不同以及缺乏统一的法律规范，欧盟成员国处理这些信息资源的方法迥异。这种政策的不协调为开发不同国家的公共部门信息带来诸如定价不明晰、缺乏透明度、答复不及时等障碍。这也使欧洲的内容生产商在信息市场上与美国的竞争者相比具有明显的劣势。因此，欧洲议会及部长理事会颁布了《关于再利用公共部门信息的指令》，目的是为了确保其成员国的公共部门允许对其拥有的公共信息进行商业性或非商业性再利用。
在该指令中，“公共部门”是指国家、地区或当地的权力机关、由公共法律支配的实体以及由这些权力机关或实体形成的联合；“再利用”是指对公共部门信息以商业或非商业目的的使用，信息初产生时的使用除外。指令规定，公共部门应该在可能和恰当的情况下通过电子方式处理再利用的请求，应该将信息提供给申请者再利用。如果公共部门拒绝申请者的要求，就应该根据所在成员国的获取制度或基于该指令制定的国内条款就拒绝理由与申请者交流。指令还规定，公共部门应该将信息以任何已存在的形式或语言提供给申请者。对于再利用信息的收费，指令规定不应该超过收集、产生、复制、分发信息的成本以及对投资的合理回报。为了保证执行的透明度，指令要求任何公共部门事先建立和公布信息再利用的适用条件和付费标准。同时，为了避免对信息再利用的市场独占行为，指令规定了信息的再利用应向市场中所有潜在的参与者开放；在持有信息的公共部门和第三方之间制定的协议或安排中不应该授予独占权，除非是为了公共利益[8]。
指令规定所有的成员国必须在2005年7月1日前执行根据该指令所制定的法律、法规或行政命令。指令颁布后，许多欧盟成员国陆续开始制定国内法规来执行该指令。截止到2005年10月，大约有包括英国、爱尔兰等在内的16个成员国制定了相关的规章制度[9]。以英国为例，英国于2005年7月1日实施了根据欧盟指令制定的《公共部门信息再利用规章》。该规章适用范围非常广，涵盖了以任何形式记录的公共部门拥有的信息。它所包括的公共信息种类主要有立法信息、地图资料、气象资料、统计信息、案例报道、人口普查资料、专利信息、健康与安全报告、科研数据等。规章要求公共部门在资产表中列举其拥有的可供再利用的主要文献[10]。此外，规章还依照欧盟指令对文献形式、收费、诉讼程序等进行了明确的规定。它所遵循的基本原则和欧盟指令是一致的，只是根据英国的实际情况对一些条款进行了更明确的规定，使其更具可操作性。它的目的就是要为公共部门信息的再利用制定一个公平而非歧视的程序，以促进英国国内对公共信息资源的开发与利用。
3 大力发展电子政务
欧盟非常重视电子政务的发展，通过电子政务的建设，公众能更为方便的获取政府信息及服务。在20世纪末、21世纪初提出的一系列电子欧洲计划中，欧盟都将发展电子政务、推动公众获取政府信息作为一个重要方面。1999年12月，欧盟发布了名为《电子欧洲：全民信息社会》的政策，该政策提出，要推动在线政府的建立，确保所有公民和企业更易于在线获取行政管理信息、服务和决策程序。2001年3月，欧盟出台了《电子欧洲2002》行动计划，该计划要求成员国于2003年在线提供所有基本公共服务，并提出了具体措施，如协调公共部门的信息发布等。2002年5月，欧盟出台了《电子欧洲2005行动计划：全民信息社会》，在该计划中，电子政务成为了优先发展的一大领域。它提出，到2005年，为所有公共行政机构提供宽带上网；到2003年底，欧洲理事会将采纳协同框架，促进为公民和企业提供泛欧电子政府服务；到2004年底，欧洲全体公民均可通过宽带网络和多平台享受互动公共服务；到2005年底，大多数公共供应合同实现电子化[11]。为了进一步推动电子政务的发展，2003年9月，欧盟又出台了《电子政府》政策，要求所有人都可以获取在线公共服务。这一系列政策和计划的出台，使得欧洲电子政务的发展状况良好，越来越多的公众可以在线获取自己所需的信息和服务。据2004年2月发表的《电子欧洲2005中期述评》报告显示的数据，从2001年10月到2003年10月，在线政府服务的比例从17％上升到43％[12]。
欧盟各成员国也积极采取措施发展电子政务，推动公众对政务信息的获取。英国从1994年就开始发展电子政务，先后制定了《政府现代化白皮书》、《信息时代公共服务战略框架》和《21世纪政府电子服务》等一系列规划，并通过任命电子大臣、开发知识管理系统、发展电子民主等措施积极建立“以公众为中心”的电子政府。据调查，到2002年，英国已经有60％的政府机构的互联网服务网站已经开通或正在建设，2000年开通的英国在线网站将1000多个政府机构的信息送上了互联网[13]。瑞典是实行电子政务十分成功的一个国家。2003年瑞典在联合国对成员国电子政府的测评结果中，以0.84(满分1分)排名世界第二。瑞典在电子政务建设方面，大力推行“24小时公共管理”模式，即公共信息与服务尽可能实现每天24小时、每周7天的电子化提供，以增强政务的透明度，并促进公民参与政府决策[14]。现在，瑞典几乎所有的政府部门都已经建立了政府网站，通过这些网站，公众可以非常方便的获取政府信息。据2005年4月的统计，瑞典近50％的互联网用户曾经浏览过政府网站，其中访问量最多的网站是提供就业信息的国家劳动市场部门网站和针对纳税人的国家税务部门网站[15]。总之，欧盟的电子政务建设已取得了较大的成效，电子政务已成为信息时代欧盟推动信息资源公共获取的重要模式。
4 鼓励对学术信息的开放存取
欧盟的开放存取运动发展也十分迅速。开放存取的蓬勃发展，推动了学术信息的公共获取。一方面，一大批开放存取机构的出现，使得开放存取的资源不断增加。由瑞典LUND大学图书馆创建和维护的开放存取期刊列表(DOAJ)是一个了解世界开放存取期刊发行情况的重要窗口。它设立于2003年5月，旨在覆盖所有学科、所有语种的高质量的开放存取研究学术期刊。它提供刊名、ISSN号、学科范畴、出版商、语种和关键词等信息，并提供刊名和学科的相关链接，点击学科名即可列出该学科领域所有的开放存取期刊列表。目前，它收录的期刊已经由创立之初的300多种发展到现在的2400多种，有11万多篇论文可供在线获取[16]，涵盖了农业、社会科学、化学、生物等17个主题。英国伦敦生物医学中心(BioMed Central)是一个独立的出版者，主要提供网上免费存取的、经过同行评议的生物医学领域的研究论文。它收录的期刊范围涵盖了生物学和医学的所有主要领域，包括麻醉学、生物化学、生物信息学、生物技术等数十个分支学科。在其开放存取规章中规定，开放存取论文采用统一格式，发表后，其他人对其存取不受任何限制；作者或版权所有者应允许并保证第三方享有预先和永久使用部分或全部论文的权利，在遵守基本学术道德(如注明引文出处)的前提下，第三方拥有采取任何方式使用、复制或传播论文的权利。目前，BioMed Central已经拥有150余种开放存取期刊[17]。2005年，BioMed Central还有5种期刊进入了各自专业领域期刊的前五名[18]。此外，一批传统的出版商也开始了开放存取的尝试。2005年2月，英国的全球著名学术期刊出版商Blackwell宣布进行“在线开放”(Online Open)的尝试，为作者提供机会使自己的作品能通过支付出版费而被所有的因特网用户免费获取[19]。同年5月，牛津出版社也建立了“牛津开放”(Oxford Open)，开始了开放存取出版模式的实践[20]。
另一方面，开放存取运动的发展也受到立法者和一些相关机构的重视。2004年，英国国会下议院科学技术委员会发布了一份报告，赞成对研究成果的开放存取，批评了科技出版界抬高期刊价格的行为。这份报告提出了两种促进论文免费获取的方法：将已发表论文存放于线上存取库，或出版作者支付出版费、免除订阅费的科技期刊。报告还建议所有政府机构要求他们资助的所有研究者将研究成果复件存放于在线知识库中[21]。2005年，作为英国公共基金资助科学研究的主要机构，英国研究委员会(RCUK)制定了一项政策，要求研究人员将已发表的论文递交给该领域的学术档案库，或由学术机构管理的相关档案库，公众可以免费获取这些论文，而研究人员也不必知道他们的论文会出现在哪里[22]。RCUK政策如果能够实施，将大大推进英国科学文献公共获取的进程。
5 对我国的借鉴意义
欧盟推进信息资源公共获取的模式对推动欧盟公共信息资源的开放与获取具有十分重要的作用，对我国也有重要的借鉴意义。
5.1 推进信息资源公共获取政策与法制的建设
欧盟推进信息资源公共获取的模式之所以能够获得成功，关键在于其有着较为完善的政策和法规的保障。除了欧盟《关于公众获取欧洲议会、部长理事会、欧盟委员会文件的规章》以及环境信息获取方面的指令外，欧盟各成员国也制定了卓有成效的信息公共获取方面的法律法规。例如，英国的《信息自由法》规定，任何人，不管是否拥有英国国籍，也不管是否居住在英国，都有权利了解包括中央和地方各级政府部门、警察、国家医疗保健系统和教育机构在内的约10万个英国公立机构的信息。公众只需书面提出咨询，写清咨询内容和姓名地址，毋须说明理由。除特殊情况外，被咨询机构必须在20个工作日内予以答复。同时，该法还设立信息官一职，以保证《信息自由法》的顺利实施[23]。波兰的《获取公共信息的法律》也赋予了任何人获取公共信息的权利，也即“公共信息权”。“公共信息权”主要包括获取公共信息、检查官方文件、获取由投票产生的公共权力机构的会议信息等方面[24]。该法还规定，公共团体必须在14天内对公共的请求予以反应，同时该法还要求创建公共信息公告栏来允许公众通过计算机网络获取信息。
我国有关保障信息资源公共获取的政策、法规相对匮乏。一方面，国家缺乏一部综合的、类似于英国《信息自由法》来规定信息资源公开与获取的法律。《政府信息公开条例》虽然近几年来受到极大关注，但也迟迟没有正式出台。另一方面，在专门的信息公开立法方面也有所欠缺。譬如关于环境信息的公开与获取，我国《环境保护法》仅仅规定相关主管部门应该定期发布环境状况公报，并没有对公众环境知情权予以详细规定，更没有一部专门的《环境信息法》来保障公民对环境信息的获取。这些相关法规政策的缺失，使信息资源公开与获取的观念很难深入人心，也使信息资源公共获取很难真正落到实处。由此可见，我国当务之急应该推进信息资源公共获取政策与法制的建设，制定一系列保障信息资源公共获取的法律法规及政策。
5.2 加强电子政务网站信息资源整合
从20世纪90年代后期开始，我国的电子政务建设就取得长足的发展，政府网站如雨后春笋般的涌现。据统计，2005年，我国县级以上政府门户网站拥有率达到73.5％，比2004年同期上升22.3个百分点，其中部委、省级、地级和县级政府网站的拥有率分别为93.4％、90.3％、93.1％和69.3％[25]。虽然我国拥有为数众多的政府门户网站，但是这些政府网站由于管理分散，存在“条块分割”的现象，没有达到有效的互联互通，甚至还引发了“信息孤岛”的问题。另外，各地区、各部门的电子政务网站发展极为不均衡，整体的功能和质量很难得到有效的保证，一些政府网站还发布陈旧、错误的政府信息。这一状况极大的影响了公众通过网络获取政府信息资源的效率。
要改变这一状况，就必须加强电子政务网站信息资源的整合，建立权威的网上政府信息资源发布渠道。德国就非常重视电子政务在线信息系统的整合。2003年6月，德国总理施罗德和政府各部部长批准了整合电子政务的共同战略——“德国在线”计划。通过这个计划，电子联邦政府、州政府和地方政府能够共同提供在线信息与服务。目前，联邦政府在线提供400多项服务，州政府在线提供300多项服务，全国30％的人享受在线服务[26]。由此可见，我国的电子政务网站应该加强统筹规划，政府主管部门应牵头制定政府网站的管理规范和技术标准，建立统一而强大的电子政务门户网站，将各种分散、零乱的政府网络资源进行整合，为公众提供富有公信力的网上信息服务。
5.3 建立公共部门信息资源再利用机制
欧盟在推进信息资源公共获取方面的一条重要经验就是颁布了《关于再利用公共部门信息的指令》。指令以及各成员国根据该指令制定的国内政策颁布实施后，欧盟公共部门信息的开发和利用得到一定发展。这一方面实现了信息的增殖，带来了可观的经济效益，为欧盟在信息产品市场与美国相抗衡奠定了一定的基础，另一方面也大大促进了欧盟公共部门信息的公共获取，方便公众从多种途径获取信息。
我国拥有相当丰富的公共部门信息资源。20世纪70-80年代，曾有人估计我国政府信息资源占全社会信息资源总量的80％，其比例相当可观。[27] 但我国公共部门信息资源再利用的现状却不容乐观。一方面，公共部门公开信息的主动性普遍不足。公开什么信息，开发什么信息，均由公共部门自行决定，没有建立起根据公民需求提供专业化服务的公共部门信息再利用机制。甚至不少公共部门利用所掌握的信息资源设置信息壁垒，阻挠信息的广泛利用。另一方面，也没有形成有利于公共部门信息资源再利用的市场机制，公共部门信息资源开发还处于一种无序的状态，参与开发的市场主体不仅数量不多，而且开发出来的信息产品的质量也很难得到保证。这种状况使得我国丰富的公共部门信息资源没有得到有效的利用，也进一步阻碍了我国信息内容产业的发展。
为了改变这种状况，我们需要建立公共部门信息资源再利用机制。一方面，建立与完善公共部门信息资源再利用的制度体系，明确各方的权利与义务，制定合理的操作程序、定价原则、救济程序等。另一方面，需建立有效的管理机构，对公共部门信息开发进行监督与管理，保证其顺利进行。譬如，英国在2005年5月就建立了公共部门信息办公室(OPSI)，其职责是协调公共部门信息再利用方面的政策标准，引导公共部门以透明的方式为潜在的信息再利用者提供信息[28]。此外，我们还需要积极对参与企业的行为进行引导和规范，培育健康而有序的信息市场竞争环境。
注释：
①因其在丹麦奥胡斯召开，故简称为奥胡斯公约。