（重庆工商大学，重庆 400067）
摘要：我国自20世纪80年代开始采用PPP模式以来，经历了三十多年的发展，特别是2013年开始，PPP项目在我国的发展如火如荼，但相伴而来的风险应对问题也显示出来。尽管相继出台一些管理制度办法，但就地方政府防范风险而言，却没有相应措施规范风范。防范风险的前提是认清风险，所以本文将政府可能面临的四个方面的风险列举出来，使风险更明晰。
关键词：PPP项目；财政风险；地方政府
一、PPP的涵义
(一）国外PPP内涵的界定
PPP最早由英国政府于1982年提出，泛指政府与私营商签订长期协议，授权私营商代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共服务。
我国发改委的文件中对PPP的定义为，政府为增强社会服务供给能力，提高效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式与社会资本建立利益共享、风险共担、长期合作关系。经过多年的发展，PPP项目的三个核心特征为利益共享、风险共担、长期合作。
（二）PPP模式在我国的发展实践
20世纪80年代，我国在基础设施、公用事业领域就已经出现一些PPP项目，随着我国加入世界贸易组织，我国对于国内基础设施项目中民间资本的引入也更加重视。2001年以来，我国开始出台相关文件在公共基础设施领域向国内民间资本开放。自2002年开始，我国允许外资和民营企业同时在供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等市政公用设施项目中公平竞争。2010年鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施领域、市政公用事业和政策性住房建设领域、社会事业领域、金融服务领域、商贸流通领域等领域。2014年，财政部发布的通知拓宽了城镇化建设融资渠道，促进了政府职能加快转变，完善了财政投入及管理方式。
二、PPP模式中财政风险的内涵
（一）PPP模式中财政风险的定义
财政风险主要包括两方面，一是政府采取不当的财政行为造成政府自身受到危害的潜在可能性，另一方面是指这种不恰当的财政行为给经济社会造成危害的潜在可能性。本文所研究的是PPP模式中的财政风险，是政府作为公共服务主体应承担的责任和PPP合同所规定的责任。这些责任将根据其特征形成不同类型的财政支出，包括直接财政支出、可能的财政支出、隐形财务支出与财务担保等。
（二）PPP模式中存在的主要财政风险
我国PPP项目己有很多成功案例，目前也有许多PPP项目正在实施中。由于PPP模式的持续时间通常约为20-30年，项目生命周期存在多种风险，如政策风险、汇率风险、财务风险、营运风险和不可抗力等，如不加以识别和防范，轻则可能导致项目失败，重则引发系统性风险。PPP模式中的风险按风险主体承担风险的原则，商业性风险，如汇率、技术、财务、营运等由社会资本承担，政策性风险则由政府承担，而不可抗力因素则由双方共同承担。PPP项目规模一般较大，多数总投资在10亿以上，如果不可抗力发生，损失由社会资本与政府共担，即便政府只承担一半，也会遭受巨大损失。因此，我国在大力推广PPP模式的同时也需警惕其对财政可能造成的风险，制定有针对性的措施来防范和控制存在的财政风险。
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1.存在“明股实债”的风险
我国PPP项目有些项目中的社会资本是以信贷或者财政补贴的方式参与进来的，在此过程中更多的扮演了债权方的角色，而非PPP核心思想中所强调的“社会资本共同参与”模式。有的基金和信托公司的投资，表面上看似是股权投资，其本质上实为债权投资，成为“明股实债”。政府在一定时期内进行项目本金的回购，项目初期由社会资本垫资，期满后投资方撤资，并且约定固定的投资收益，基金或信托公司由于政府刚性兑付的保本约定，并不需要担心其本金和收益收回的问题，因而也就不必保障积极有效的项目运营效率，然而本质上为BT项目则无法实现风险共担，政府最终完全承担了整个项目的经营和运营风险，给财政造成巨大的负担。
2.项目采购物资存在利益输送的风险
PPP模式和传统的政府采购模式具有某些相同的特征，但PPP模式又是政府采购的创新，许多实践做法无法准确找到相应的规则。作为传统一面，PPP模式也会发生过去政府采购下的弊病，地方政府照顾当地企业，设置不可理喻的准入门槛，恶意排除竞争，打造“地域垄断”;作为创新一面，土地管理法等相关法律存在规则空白，给不规范的行为留了可乘之机。一些PPP项目名义上是招公共服务提供商，实际上将附近大片土地以配套的名义直接无偿转让给中标社会资本，不走招拍程序，导致项目开工却没有建造，土地荒废无人管理，引发公众的质疑。
3.政府承担隐性负债的风险
PPP模式下，政府除了需要承担显性财政承诺以外，还需要承担一些隐性负债，即合同之外因公众期望而承担的责任。PPP项目建设期间容易出现一些不可预见的因素，导致合同调整或者重新谈判，这可能带来额外的财政成本。PPP模式主要运用于公共物品和准公共物品领域，涉及社会公众利益和国计民生，相比于经济利益，其影响的社会利益更为重要。因此，PPP模式提供的公共服务一般具有不可中断性，一旦停止服务，社会公众的生活将受到极大影响。尤其是在PPP模式下，社会资本和政府是基于合同的合作，按照合同条款办事，有可能由于各种非正常原因导致项目提前终止。
4.地方政府信用风险
PPP项目建设周期常常超过当期政府的任期，这一过程中往往会出现地方政府的违约行为。地方政府信用缺位，是导致一些PPP项目失败的原因之一。当期政府的新政策可能违背上届政府的许诺，政府换届之后随意更改、终止合同，不仅阻碍了PPP项目的实施，也可能带来由于违约金赔偿等导致的地方财政损失，导致地方财政更加紧张。政府必须信诺履约，让社会资本免受政府换人换届之担忧，同时也能避免双方发生争执。如若不然，社会资本可能采用法律手段，这样地方政府可面临高额违约赔偿金，引发财政风险。
三、总结
鉴于我们PPP项目中地方政府可能面临的财政风险，我国在借鉴国外政府应对风险措施的前提下，根据我国管理现状，出具精确的相关风险管理的应对措施，还可从源头上股利创新融资方式，争取将财政风险降到可接受的低水平。
参考文献
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作者简介：邱小蕊（1991年—），女，汉族，重庆市渝北区人，硕士在读，重庆工商大学，研究方向为管理会计。
论文作者:邱小蕊
论文发表刊物:《知识-力量》2018年8月中
论文发表时间:2018/7/23
标签：风险论文; 项目论文; 政府论文; 财政论文; 模式论文; 资本论文; 地方政府论文; 《知识-力量》2018年8月中论文;