中国与发达国家金融监管模式、现状和发展趋势，本文主要内容关键词为：发展趋势论文,发达国家论文,中国论文,金融监管论文,现状论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
世界各国都注重建立和完善金融监管体制，加强对金融业的监管和支持经济发展，而金融监管体制随着环境的变化走过了集中、分散和重新构建监管系统的路程。
一、发达国家金融监管体制
发达国家金融监管的主要模式。
各国金融监管体制按不同的标准来划分，可以分为不同的类型。金融监管按照政府主导的程度，可分为两大类；一是立法型政府监管模式；另一类是自律型监管模式。按照金融监管对象来划分，可以分为功能监管和机构监管。从金融监管的主体来划分， 金融监管框架可以有几种模式：一元多头式。全国的金融监管权集中于中央，地方没有独立的权力，在中央一级由两家或两家以上机构共同负责的一种监管模式。二元多头式。中央和各地方都对金融机构有监管权。同时，每一级又有若干机构共同行使监管的职能。集中单一式。由一家金融机构集中对全部金融活动进行监管。牵头监管模式。在实行分业监管的同时，特指定一个监管机构为牵头监管机构，负责不同监管主体之间的协调工作。“双峰”式监管模式。这种监管模式一般设置两类监管机构，一类负责对所有金融机构进行审慎监管，控制金融体系的系统性风险；另一类负责对不同金融业务进行监管。
国际金融界对于中央银行是否承担监管职能有着不同的观点，各国的具体作法也不完全相同。一些学者提出在银行监管的过程中，应该将货币政策与银行监管分离，其理由主要有以下两个方面：一是认为二者相结合可能会造成目标的冲突。例如， 中央银行作为最后贷款人有可能为银行系统注入流动性，从而威胁到货币的稳定性。二是认为银行的稳健经营是股东和经营管理者的首要的职责要求，而银行的内部控制是避免困境和银行倒闭的最佳方法。监管当局的主要职责是站在银行自身的角度监督其内部控制。因此，为了确保监管当局采取的任何措施不至于破坏市场约束，监管部门必须是独立的。另外一些学者提出，无论是从理论和实践上看，都需要货币政策与银行监管相互衔接。他们认为货币政策与银行系统紧密联系，而且这种联系是双向作用的，即银行系统是货币政策传导的主要渠道，因此银行体系运转状况直接关系到货币政策的有效性。同样，银行系统只有在稳定的货币环境中（无通货膨胀、利率与汇率相对稳定）才能正常运转。
表1
各国金融监管体制主要类型
划分标准 类型
按照政府主导 立法型政府监 自律型监管模
监管的程度来 管模式式
按照监管对象 功能监管
机构监管
按照监管主体 一元多头式
二元多头式
集中单一式 牵头监管模式 “双峰”
来划分 式监管模式
按照中央银行 由一家机构负 中央银行作为 中央银行对部 中央银行负责
参与金融监管 责整个金融业 牵头人进行监 分金融业进行 金融宏观运行
的程度来划分 的宏观调控和 管
监管 的稳定,但不
具体负责对金
融机构的监管
资料来源：作者根据有关资料整理。
各国中央银行参与金融监管的方式有所不同，如果从参与的程度和范围来划分，大致上可以分为以下几种。
一是由一家机构负责整个金融业的宏观调控和监管职能，例如新加坡。1971年1月1日新加坡金融管理局（Monetary Authority of Singapore,MAS）正式成立。MAS兼有中央银行金融调控与金融监管两大职能。这种模式有利于货币政策与监管政策的相互衔接，但两者的目标也会产生冲突，由于兼有监管和对金融机构救助的职能，往往会引发金融机构的道德风险。
二是中央银行作为牵头人进行监管，例如法国。法国金融监管当局的三个委员会各负其责。一是银行与金融法规委员会。该委员会制定适应于信贷机构的制度和规章。二是信贷机构和投资公司委员会。该委员会负责信贷机构和投资公司的市场准入和退出管理。三是银行委员会。该委员会负责监督信贷机构和投资公司的合规性及财务稳健状况。三家监管机构定期举行会议进行决策，决策前的准备工作和决策的实施以及与财政部的协调工作都由设在法兰西银行内的总秘书局信贷机构部负责。三家机构的预算也来自法兰西银行。这种模式的优势在于：目标明确。通过牵头监管机构的协调，提高监管效率。但这种模式最大的问题是由谁控制整个金融体系的风险，牵头监管者并不能做到控制整个体系的风险。
三是中央银行对部分金融业进行监管，例如美国。美国联邦和各州都有权对银行发照注册、监督管理，从而形成了双线管理体制。总体来说，美国对金融机构的监督管理是健全和有效的。美国在1933年银行倒闭数达到4000家，占银行总数的五分之一强，其存款额高达近36亿美元。此后，随着银行监管制度建立和完善，1941—1972年银行倒闭平均每年不到10家。但是随着经济全球化、金融自由化和金融创新的发展，到20世纪80年代，美国倒闭的银行数又突然增加至两位数甚至达到三位数，美国的金融监管制度也逐渐暴露其不足之处：机构重叠，管理不集中，存在重复检查情况；监管制度缺乏弹性，过于僵化；强大的金融保险制度可能造成银行业道德风险的增加；对银行日常的密集监管往往会导致银行经营者将主要精力用于满足监管形式上的要求，而疏于内部管理。美国自1999年《金融服务现化法》颁布后，在改进原有双线多头监管的基础上，形成了伞式监管＋功能监管的模式。从整体上指定联储为金融持股公司的伞式监管人，负责该公司的综合监管。同时，金融持股公司又按其所经营业务的种类接受不同行业主要功能监管人的监管。伞式监管人与功能监管人必须相互协调。
表2 美国金融系统的主要监管机构
监管机构监管科目 监管内容
1 货币监理署(Office of the 向国民银行颁发执照,监督
Comptroller of the Currency, 主要负责对国民银行的监管 和检查所有国民银行,审批
OCC)
关于国民银行分支机构设
置、兼并和收购的申请.
联邦储备体系(Federal Re
主要负责对会员银行和银行 监督和定期检查所有州颁发
serve System,FRS)
持股公司的监管
执照的会员银行和在美国执
业的银行控股公司,执行对
存款的准备金的要求.
(1)联邦储备理事会(Board
具有制定货币政策和金融监 制定存款准备金、再贴现率
of the Federal Reserve System,管的双重职能
等货币政策,监管储备银行
BFRS)
和会员银行的行为,以及管
理银行控股公司.
2 (2)公开市场委员会(Federal
制定公开市场操作的政策和 通过公开市场调控货币供
Open Market Committee,FO
措施
给,调节美国经济.
MC)
(3)联邦咨询委员会(Federal
联储的咨询机构
负责向联邦储备理事会提出
Advisory Council,FAC)
建议,反映各界意见.
(4)联邦储备银行(Federal
12家联邦储备银行负责执行 负责发行货币,票据清算,管
Reserve Banks,FRBs) 政策和向金融机构提供服务 理贴现贷款,检查银行持股
公司和会员银行等.
3 全国信贷联社管理委员会负责对信用社的监管 监督和检查联邦注册的信用
(National Credit Union Admin
社,规定其能够持有的资产.
istration,NCUA)
4 储蓄机构监督委员会(Office
负责储蓄与信贷协会的监管 监督和检查联邦注册的储蓄
of Thrift Supervision,OTS)
与信贷机构.
5 联邦存款保险公司(Federal
具有存款保险和监管双重职 监督和检查参加存款保险的
Deposit Insurance Corporation,能 银行,对于出现问题的机构
FDIC)
提供存款赔付、购买资产、资
助兼并收购等援助.
6 证券交易委员会(Securities and 负责证券业的监管 要求信息披露,对内幕交易的
Exchange Commission,SEC) 监管,禁止操纵、欺诈行为.
7 商品期货交易委员会(Com负责期货市场交易的监管
监督和检查期货市场的交易
modities Futures Trading Com
程序.
mission,CFTC)
8 州监管系统(Supervision Sys
负责在州注册的金融机构的 监督与检查州金融机构的注
tem of State,SSS)册、业务活动、分支机构的设
立与关闭等.保险业的监管
主要由各州负责,联邦政府
只对其未涉及领域进行监管
资料来源：Office of the Federal Register:The United States Government Manual,2003／2004，P416—420,U.S Government Printing Office(2003);Frederic s.Mishkin:The Economics of Money,Banking,and Financial Markets.P43,P390—403,An Imprint of Addison Wesley Longman,Inc(1997).
四是中央银行负责金融宏观运行的稳定，但不具体负责对金融机构的监管，例如英国、日本等。英国政府在1997年提出了改革金融监管体系的方案，成立新的“金融服务监管局”（Financial Services Authority,FSA）。它是在原来已有的9个金融服务业监管机构的基础上合并而成，使之成为集银行、证券、保险三大监管责任于一身的一元化的金融监管机构。英格兰银行主要负责执行货币政策和保证金融市场稳定。这种模式有以下优势：获得规模效益，降低监管成本。统一监管能迅速适应新的金融业务。监管者的责任认定非常明确。但这种监管模式也存在着缺乏竞争，易导致官僚主义等。
五是中国的金融监管模式。中国人民银行在2003年金融改革前，负责对整个银行业金融机构的监管，可以说是属于中央银行负责对部分金融业进行监管的类型，但与美国的模式相比有着不同的特点。美国市场经济发达，经济主体多元化，由于分权式联邦体制等因素的影响，以及长期实行分业经营的金融体制，决定了美国分权监管的原则和监管体制的地域的多样化和职能多样化。中国长期实行经济金融集中管理的体制，地方政府没有独立的金融监管部门。中国的经济不发达和市场化程度低，各地区经济发展水平和生产力水平相差较大，造成各地区金融机构的经营状况也参差不齐，因此统一监管的难度也比较大。中央银行执行货币政策和进行金融监管，必须考虑到国家产业政策和各地区经济发展状况，要及时监控金融机构的市场行为，并需要制定各种信贷政策，引导商业银行贷款投向。因此，中国的货币政策与监管政策的相互协调更为复杂和困难。
二、发达国家金融监管体制的演变趋势
金融监管的模式根基于一国的政治经济的发展，同时也受到全球政治、经济和金融市场的影响。各国金融体系的发展状况、业务分工方式、竞争方式等等都会在不同程度上影响着金融监管的方式和监管手段的变化。在20世纪30年代以前，由于金融机构的数量、业务相对较少，金融监管分工处于一种“自然的综合状态”，金融监管机构主要是中央银行。而从20世纪30年代的大危机以后，到70—80年代，全球金融业主要以分业经营为主，这时的金融监管机构出现了多元化的趋势，建立了一些专业化的监管机构。各国开始建立比较完整的现代金融体制框架，实行了相对严格的监管体制。20世纪80年代末至90年代以后，美、英、日等发达国家相继放松管制，形成了强大的金融自由化趋势。由于金融自由化的浪潮不断高涨，金融业务综合化的趋势逐步显现，分散的监管模式难以满足金融业发展的需要，集中监管的趋势进一步加强。发达国家又开始着手建立谨慎监管框架。这一监管框架强调内部控制与外部监管的有机结合，以资本充足率标准为核心建立全面、动态的监管评估体系，强调市场约束力量的作用，重视国际间的合作与协调。
三、中国金融监管体制的改革进程
（一）金融监管体制的历史沿革
中国长期以来实行高度集中的金融管理体制，中国人民银行既作为中央银行又作为商业银行，并承担金融活动的调节和监管。1978年以来，中国实行改革开放政策，推动了金融监管体制的改革，先后设立了国家外汇管理局（SAFE）、中国证券监督管理委员会（CSRC）、中国保险监督管理委员会（CIRC），实行分业经营和分业监管。1997年9月，亚洲金融危机爆发，对中国经济金融运行构成巨大威胁。中国召开了第一次全国金融工作会议，对深化金融改革，整顿金融秩序，防范金融风险做出了部署。1998年底，中国人民银行为了减少地方政府的干预和加强金融监管， 决定主要借鉴美国等发达国家的监管模式，实行中央银行跨行政区划设置机构，撤销了30家省级分行，组建9家跨省（区）分行，非分行所在地的原省级分行调整为省会（首府）中心支行，并成立金融监督管理办事处，以增强金融监管的独立性和有效性。
（二）金融监管体制存在的主要问题
1998年中国人民银行金融监管体制改革后，为适应金融业经营方式的变化和加强金融监管，加强对金融机构从市场准入、日常经营及风险处置全过程的监管，并取得一定成绩，但仍然存在较多问题。
一是金融监管理念和方式存在滞后现象。中国人民银行总行和分行监管部门不仅要审核机构设置和制定规章制度，还要直接监管机构，导致金融监管的重心未能实现由审批转向全面风险监管。
二是中央银行设置了9个跨省（区）分行，增加了独立性，减少了地方政府的干预，但也造成分行与省政府主管经济、金融工作的基本格局相矛盾，使非分行所在省（区）出现了省政府与中国人民银行沟通的困难，出现了金融支持和协调的缺位。9个分行有的分行管辖范围很大，管理30—50个中心支行，管理的难度很大。中国人民银行跨行政区划设置9个分行以后，非分行所在地的原省级分行调整为省会（首府）中心支行，其行政级别为副局级，而商业银行的机构按行政区划设置，省级的一些金融机构为正局级，直接影响了中央银行履行监管职责的权威性。中国人民银行各级机构都设置了许多监管部门，进行多层次监管，监管力量分散，监管协调困难，造成了一些重复监管和监管漏洞。中央银行的人员结构和素质参差不齐，使金融监管措施的执行受到影响。中央银行向陷入支付危机和清偿能力危机的金融机构提供了大量的救助性资金，防范和化解了一部分风险，但也造成中央银行的贷款难以收回和大量资金沉淀。
三是国有商业银行不良贷款率高，资本充足率和盈利水平低。虽然1999年成立了四家金融资产管理公司和剥离了1.4万亿不良资产，促使不良贷款较大幅度下降，但是到2002年末，四家国有商业银行的不良贷款率仍然很高，不良贷款率为21.41％，资本充足率都未达到8％的要求。商业银行经营机制尚未根本转换，行政机构的色彩仍然较重，机构和人员过多，盈利水平低。2001年末，四家国有商业银行职工总数176.13万人，人均利润约0.98万元，仅为境内外资银行的1／25。
四、中国金融监管体制现状和发展趋势
（一）金融监管体制的状况
中国加入WTO以后，金融业对外开放不断扩大，金融业面临更多的风险和挑战，要求必须加强金融监管，防范和化解金融风险。2003年4月，中国进一步改革金融监管体制，成立了中国银行业监督管理委员会，分离了中央银行对银行业金融机构的监管职能，中央银行负责宏观调控和金融稳定，类似于英国的模式，主要不同的是中国三家监管机构分别设置而英国将所有的监管机构合并为一家。中国银监会、中国证监会、中国保监会三家监管当局按行政区划设置机构，将省级监管机构确定为正局级，提高了金融监管的权威性。中国银监会建立了国际咨询委员会，并与中国证监会、中国保监会建立了三家联席会议制度。中国的金融监管机构向社会公开招收高素质人才，加强人员培训，改善监管方式，提高了监管专业化水平。
中国人民银行分离了直接监管金融机构的职能，集中精力搞好宏观调控和维护金融稳定，在配合监管部门处置金融风险的同时，探索建立维护金融体系稳定的长效机制，维护了金融体系的整体稳定，支持了国民经济持续、快速、协调、健康发展。
（二）目前金融监管体制存在的主要问题
中国目前实行的是按金融机构的不同类别进行纵向个别立法、个别监管的框架。该监管框架存在着一些问题，主要表现在金融监管协调机制不完善，中央银行难以有效地执行最后贷款人职能，缺乏风险损失的补偿机制等。中国加入WTO以后，出现了一批以银行与证券、银行与保险、证券与保险合作为背景的跨行业交叉性金融工具。另外，中国境内已形成了一些类似于集团混业经营、子公司分业经营的金融控股公司。
在金融业务交叉过程中，牵涉到不同领域之间的交叉区域往往是不同监管部门监管的薄弱环节。目前，三家监管机构的联席会议制度已经建立，但协调监管机制仍然不完善，主要表现为：三个监管机构之间以及与中央银行之间没有建立信息共享机制，导致难以进行协调监管。各个监管机构行政级别相同，单个监管机构缺乏对系统性金融风险情况的了解，影响了决策机制的建立。中央银行没有作为联席会议的成员，不利于就有关维护金融稳定的政策与其他三家监管机构进行协调。中央银行由于信息不灵，难以有效地执行最后贷款人的职能；对于是否发放救助性贷款，缺乏一套科学的评价标准。中国尚未建立投资者风险补偿制度，中央银行在运用再贷款救助高风险金融机构时，其关注的焦点实际上是社会稳定，而非宏观金融稳定，在一定程度上影响了中央银行货币政策的独立性。
（三）中国金融监管体制的发展趋势
中国金融分业经营体制是在特定历史条件下形成的，其目的是避免风险在银行、证券和保险业之间上相互传递，保证金融业的安全与稳定。但是分业经营的竞争是严格进入壁垒下的有限竞争，而不是真正意义上的公平竞争，往往在总体上降低了金融业配置资金的效率。因此，为顺应国际金融发展的趋势，提高中国金融业竞争力，混业经营是中国金融业长期发展的必然趋势。中国加入WTO的5年过渡期内，金融业将由原来严格的分业经营逐步向“适度混业”发展。因此，这一时期需要不断完善分业监管的体制，主要措施包括：加快金融法制建设，增强各个监管机构的协调监管，建立和完善金融风险预警系统、金融机构市场退出制度和风险补偿机制。中国加入WTO的过渡期结束后，金融业将初步进入“自由混业”的阶段。由于单个监管机构难以对跨部门、跨市场的风险进行有效监管，因此，需要逐步建立牵头监管制度。
牵头监管的模式可以有两种形式，一是由一家监管机构作为总牵头人。例如，可由其一家监管机构对其负责的金融机构和对金融控股公司及其负责的子公司进行监管，其他监管机构分别对其负责的金融机构以及金融控股公司的子公司进行监管和提供有关监管信息。这种模式的组织成本较低，但是最大问题是负责监管控股公司的监管机构从其他监管机构获得监管信息滞后，导致不能及时发现整个金融控股集团的风险，这对于整个系统的稳定有可能是致命的。二是中央银行牵头的监管模式。这种模式是由中央银行成为监管的牵头机构，即中央银行负责对金融控股公司母公司进行监管，三家监管机构分别对其负责的金融机构和金融控股公司的各子公司进行监管。由于中央银行负有维护整个金融体系安全和稳定的义务，因此有必要承担牵头者的责任。此外，中央银行不是具体的监管部门，不存在利益驱动或监管套利，并可以利用其特殊地位，发挥必要的沟通和协调作用，更好地解决监管的信息共享和相互合作问题。
此外，还可以考虑另一种监管模式，即由国务院设立金融监管协调委员会，负责对监管工作进行协调。这种监管模式能够在更高层次上协调跨部门和跨市场风险的监管，具有一定的宏观调控优势。随着中国混业经营模式的确立，中国的金融监管法规体系的逐步完善，金融监管当局的监管能力不断加强，为了加强金融监管体制的适应性和协调性，可以在原有的牵头监管模式的基础上转向功能型统一监管体系。
设立专门的金融监管委员会，行使目前中国银监会、中国证监会、中国保监会的全部监管职能。中国人民银行负责宏观审慎分析与金融宏观调控，执行最后贷款人的职能，维护金融稳定，并与金融监管委员会建立信息共享机制和监管协调机制。
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