制约、授权与规范——试论南京国民政府时期对同业公会的管理，本文主要内容关键词为：同业公会论文,国民政府论文,南京论文,试论论文,时期论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近代工商同业公会制度是在民间工商业者的推动和政府的引导下建立的。为使同业公会能够按照既有的制度安排履行其自治职能，并协助政府行政，民国时期各届政府通过立法及种种其它措施对同业公会进行管理。在已有商人团体研究中，除肯定政府在促进商人团体的数量发展方面的功效外，对于政府的管理多持否定观点。南京国民政府在1929年前后对商人团体的立法及改组主要被看作是对市民社会的压制。此类观点固然有一定的道理，但主要是立足于商人团体一种单向性的考察。南京国民政府颁布的同业公会法令不仅仅是对其组织设置、行业划分进行规定以促进其数量上的增长和治理结构的规范，法令及管理措施也体现了政府对于同业公会在国家治理结构中的制度安排，对同业公会的职能发挥有着多重影响。加强政府对同业公会管理政策的探讨有利于从政府的角度来认识二者的博奕关系，并了解在实际运行中所存在的经济自治权与法律合法性、公共事务与行业业务等方面的冲突与融合。
一、政府对同业公会的立法调控
晚清民初以后，民间社团不断得到发展。这些社团以其组织性的集团力量在国家的政治、经济和社会生活中占据越来越重要的地位。因此，在宪法名义上规定公民享有结社自由的基本权利的同时，各届政府也不得不以行政或者立法手段对民间社团加以管理，以巩固自身的统治基础，稳定社会秩序。南京国民政府建立以后，一方面颁布普适性的社会团体法规，对各类社团进行原则性的规范，另一方面则以专项性的法规对特定团体进行调控。
（一）社会团体立法
工商同业公会作为行业组织，受到专项法规的规范；同时，作为广义的社会团体，它也要受到有关社团立法的制约。在过去的研究中，论者多关注同业公会法规对于其组织的影响，而忽视了社团立法所形成的宏观制度环境。南京国民政府建立以后，并非单独对商会、同业公会等商人团体进行立法改组，而是进行了系统的社会团体立法。国民政府加强对社会团体的改组与法令建设是有其很深的政治背景的。在国民党由革命党向执政党转型以后，党民关系由动员体制转变为控制体制，“国民党从而由一个有着广泛群众基础的革命党蜕变为一个以官僚政客为主的执政党。”[1](p103)，1928年2月，国民党二届四中全会撤销了农民、工人、商人、青年、妇女五部标志着国民党与民众的组织纽带首先被割断。1928年10月，国民党制定了《中国国民党训政纲领》，规定了训政时期以党治国的原则，确立了国民党一党专政的训政政治体制。在这一制度背景下，国民党对包括商会、同业公会在内的民众团体重新进行了制度建构。1928年8月召开的二届五中全会和1929年3月召开的“三大”进一步从制度层面改变和调整了大革命时期国民党民众运动的指导方针，从而完成了“国民党不要民众”的立法过程[1](p104)。从其本质来讲，国民党并非不要民众，而是要重新建立“党群”关系，由过去的重动员、革命改为重引导、管理。因此，在裁撤五部后，国民政府先后制订和颁布了《国民党中央民众训练计划大纲》、《训政时期民众训练方案》、《人民团体组织方案》、《修正人民团体组织方案》等众多法规，对人民团体的组织原则、组织程序、训练计划以及与国民党、国民政府之关系均作了明确规定（注：这几项法规请参见中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第5辑第1编，政治（三），江苏古籍出版社1994年版，第10-45页；中国第二历史档案馆编：《国民党政府政治制度档案史料选编》，安徽教育出版社1994年版，第645-648页。），力图建立在国民党及政府领导下的人民团体体系，以巩固国民党政府的社会基础。
同业公会自然属人民团体之列，并与商会同被列为职业团体。1930年7月17日，国民政府颁布了《修正人民团体组织方案》，规定，人民团体除地方自治团体外分为职业团体与社会团体两种，职业团体有农会、工会、商会、工商同业公会等，社会团体有学生团体、妇女团体、文化团体、宗教团体、各种慈善团体等[2](p252)。在颁布了一系列关于民众团体的一般法规的同时，还颁布了包括商会法、同业公会法等在内的其它专门法规，对商人团体、工人团体、农民协会、文化团体等主要社会团体进行规范。1929年10月，正式颁布了《工会法》；1930年12月，在1928年《农民协会组织条例》的基础上颁布了《农会法》；1930年1月23日，又出台了《文化团体组织大纲》（注：《工会法》和《农会法》分别参见中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第5辑第1编，政治（三），江苏古籍出版社1994年版，第95、477页。）。这样，在这些法规指导下，国民党政府对原有商人团体、工人团体、农会等民众团体进行了全面整顿，形成纵横交错的民众团体组织系统：
如此密集的社会团体立法目的是为了对包括商会、同业公会在内的民间社团进行系统整顿和监督。就各团体法规的内容来看，主要涉及的是：社会团体的登记，如登记的程序和条件、登记机关的权利义务以及申请登记的社会团体的权利和义务；社会团体的职能范围及其限制，即社会团体的活动必须要符合国家法律；社会团体的内部管理，如社会团体的组织设置等；社会团体的中止与解散等。1930年1月国民党中常会第67次会议修正通过的《人民团体组织方案》规定，“本党对于依此标准所组织之人民团体，应尽力扶植，并加以指导。对于非法团体或有违反三民主义的行为之团体，应严加纠正，或尽力检举，由政府分别制裁之。”在向经核准合法成立的职业团体颁发的许可证中，须明列以下事项：不得有违反三民主义之言论及行为；接受国民党之指挥；遵守国家法律，服从政府命令等，如有违反者受应得之处分[3](p647)。
人民团体分类及组织系统图
通过社会团体立法，国民党及政府可以掌握社会团体的分布、监控社会团体的活动、引导社会团体的发展方向，为社会团体的运作设定了制度性空间。在法律适用上，某一团体既适用于专项法规，但也要受到普适性社会团体法规的约束。与专项性法规相较，普适性社会团体法规显然重视的是团体的政治意义。正如有论者认为：“盖过去一般人之观点，是唯恐工商业有组织，视工会为罢工之总机关，视农民协会为捣乱社会秩序之祸者，视商会为沟通洋人之秘密机构，所以民国初年的同业组合，是有实无名，偷偷摸摸的，如哥老、汉流一样的，似乎是一种秘密的结群组织。因为不便于公开，也不敢公开的缘故，参加某一种同业组合的份子，都是经过严密的考察和麻烦的手续才可以取得会员资格的。”[4](p8)在法令颁布之前，晚清时期的会馆、公所虽未必是“偷偷摸摸”的，但仍然有一定的政治风险。现在，政府出于发展经济、稳定社会的考虑，转而采取正面的法令规范的办法来引导其设立，规范其运作，当然具有不同的意义。从这个角度来理解，社会团体立法既是对民间社团的督导，也是一种保障。
（二）同业公会立法
从1918年北京政府颁布《工商同业公会规则》及《工商同业公会规则实施办法》以后，统一的行业组织立法体系就开始形成。1923年4月14日，北京政府农商部公布了《修正工商同业公会规则》。这几部法规对同业公会的组织程序、同业认定、章程内容等方面进行了规定。
南京国民政府建立以后，对商人团体立法更为重视，“自国府奠都金陵后，首注意于商会问题之解决，由工商部法规讨论委员会拟定商会法草案，经立法院议决通过，并同时制定工商同业公会法，颁布施行，以为组织标准。盖来吾国固有公所、会馆制度精神，由同业公司、行号成立公会，复由同业公会合组各地商会，如治宫室然，公司、行号则群材也，公会为栋宇之任，而商会则构成大厦焉，用能身之使臂，臂之使指，互相继承，蔚成健全工商之组织”[5](p2)。在固有的公所、会馆制度精神的基础之上，建立商人团体的宫室结构，可以说是国民政府进行相关立法的基本宗旨。
1929年8月，南京国民政府颁布新的《商会法》和《工商同业公会法》，取消商民协会，并以新法为依据对原有商会、同业公会进行改组整顿（注：关于商会与商民协会之争请参见：张亦工《商民协会初探》，《历史研究》1995年第1期；约瑟夫·弗史密斯《商民协会的瓦解与党治的失败》，《国外中国近代史研究》，第20辑，中国社会科学出版社1992年版；朱英《再论国民党对商会的整顿改组》，《华中师范大学学报》2003年第5期；赵利栋《党、政府与民众团体—以上海商民协会和上海总商会为中心》，“中华民国史(1912-1949)国际学术讨论会”论文，2002年8月，北京；乔兆红《1920年代的商民协会与商民运动》，中山大学博士学位论文，2003年6月。）。《工商同业公会法》要求各公所、行会、会馆、原同业公会或其它名称的同业团体均须依本法改组，重新登记注册。如果不依法改组的同业公会均不被国民政府所承认。在该法颁布后，同业公会的数量有大幅增长，在名称、章程、组织等方面也较北京政府时期更为规范[6]。
综合该法及《商会法》、《工艺同业公会规则》，可以对同业公会的法律属性及职能范围有一个较为全面的认识。这些法规体现了国民政府对于同业公会的制度安排及职能设定。
(1)同业公会法令对于同业公会的加入、组织、章程等方面均有详细规定。这几项法规对于同业公会的发起条件、组织程序进行了规定。要求同业公会须制订章程，并报主管官署审批。章程应载明同业之名称、地点、宗旨及办法，职员之选举及其权限，关于会议之规程，关于同业入会及出会之规程，关于费用之筹集及收支方法，关于违背规章者处分之方法。这些条款的规定主要是从组织制度及运行规则方面来对同业公会进行规范，对于加强同业公会的组织动员及治理绩效具有重要作用。
(2)关于同业公会之法人地位。在1927年11月颁布的《工艺同业公会规则》中，规定“各种同业公会，均为法人”，而在1929年的《工商同业公会法》中，同业公会的法人资格又没有进行确认。但如果结合有关商会法人资格的司法解释来看就会更明确一些。《商会法》第二条规定商会为法人，司法院对此又作了进一步解释[5](p19)。
从以上法规看，同业公会属于私法人，而不是公法人。所谓公法人，主要是指政府机关，是依据国家法律和行政命令组建的，以从事国家管理活动为主的各类国家机构及地方自治团体等。所谓私法人，就是依据私法而设立的法人，例如依据民法而设立的社团、财团，依据公司法而设立的各种公司。公法人具有代表国家从事管理活动，依法享有、行使国家赋予的公权利的性质。而同业公会完全由同业依法自愿组建，其活动目的、方式、内容，均由其在遵守法律的前提下自主决定，而不受行政部门的直接控制，同业公会的活动经费取之于会员用之于会员，是会员利益的代表和维护者，在法律属性上，它不是官方的政府机构或半官半民组织，因此属私法人无疑。
同业公会属于社团法人。同业公会系同业自愿组建的会员制社会组织，并不直接隶属于政府机关。同业公会与企业法人的区别则甚为明显，同业公会不是以营利为目的、独立从事商品生产经营的主体，而是以为会员提供公共服务、维护同业公益为目的。司法解释认为：“工商同业公会本于公所会馆制度之精神，依据法规规定准则而设立，即以维护增进同业之公共利益及矫正营业之弊害为宗旨，其法律上之地位与商会同属公益法人，不得为营利事业。”[5](p67)因此，同业公会也属于非营利性的社团法人。
虞和平认为，商会是属于社团法人性质，既不是官方机构或半官方机构，也不是官督商办社团。他从商会的社团性、法人性及其与政府关系三个方面进行了论证。他判断商会的法人性依据的是四条标准：在组织上，是按照法定程序组成的，有完整的组织体系，有自己的固定组织机构和职能部门，有一定数量的成员；在财产上，商会有自己独立支配的经费和财产；在社会资格上，具有法律所赋予的“人格”权利；在权利上，具有特定的权利能力和行为能力[7]。同业公会是工商业者自下而上依法组织的行业组织，有较为完整的治理结构，经费自筹，接受同业委托行使行业自治权。依据这四条标准来看，同业公会亦具有独立法人资格。1938年，国民政府分类颁布了《工业同业公会法》、《商业同业公会法》及《输出业同业公会法》，分别在第四条、第五条和第六条上规定同业公会为法人[8]。在确立了同业公会的法人资格后的问题是，法人资格到底赋予了同业公会怎样的权利和义务，在这一界定下同业公会与政府及成员间的关系到底如何，在实际运作的过程中，同业公会的法人地位及权益能否得到保障等问题还需要进一步探讨。
(3)关于同业公会的职责。同业公会法令关于其职责的规定是不断丰富、细化的。在早期的《工商同业公会规则》及修正案中，仅规定同业公会以维持同业公共利益，矫正营业上之弊害为宗旨。1927年的《工艺同业公会规则》对其职务规定十分详细，包括：筹议同业之改良事项；调和同业之竞争事项；检查同业之输出制品及半制品事项；关于职工学徒之保护奖励事项；关于内外市场之调查事项；答复行政官厅之调查咨询事项；组织展览会、共进会，及其他关于工艺之公共事业，但须经农工部核准[9](p991)。1929年《工商同业公会法》仍在一般意义上肯定了同业公会在维护增进同业之公共利益及矫正营业上之弊害的基本作用。有关司法解释对同业公会的法定职能进行了细分，主要包括：公订营业规程；举办合作事业；调处同业间之争议；其他合于本法所揭示宗旨事项。除上列职责外，如商会职务内规定之商业调查统计、贸易介绍指导及公所会馆原有公益善举事业亦得视会中经济财力分别举办[5](p70)。
不论是具体的还是简略的规定，总体上，同业公会的职责主要体现在两个方面：其一是关于主管官署及商会委办事项；其二是同业公会出于行业发展和同业公益需要而举办的事项。同业公会的法定职责的重点也随时局有所转变。由于抗日战争爆发，国民政府在1938年颁布的三部同业公会法规中加强了同业公会在实施经济统制方面的职责。商业同业公会的任务包括：关于会员商品之共同购入保管运输及其他必要之设施；关于会员营业之统制；关于会员营业之指导研究调查及统计。职责导向仍然是在两个方面，但协助政府的职责显然加重了[8]。通过法令对同业公会职责进行规定是对其维护同业发展方面功能的肯定与保障，但同时也是一种限定，关于同业公会承担主管官署委办事项的规定则为政府要求其协助行政提供了法律依据。
在北京政府颁布的《工商同业公会规则》等法令的基础上，南京国民政府结合不同时期的形势变化，先后颁布了多部重要的同业公会法令。在抗战时期，又进行了大规模的法令重构和组织改组。从1929年的《商会法》、《工商同业公会法》，到相关修改法案以及管理办法，再加上普适性的社会团体相关法案，国民政府对同业公会的相关管理法案不下40余个。这些法规在总体上形成了对同业公会的制度规范与管理体制。
二、政府对同业公会的业务管理
在通过立法促进同业公会的组织发展、规范其权利与义务的同时，政府也采取各种措施来加强对同业公会的管理，以保证同业公会在法律范围内的有序发展与活动。在国民政府时期，主要是通过注册管理和业务监管两种方式来加以实施的。
（一）注册管理
关于社团法人设立的立法主义主要有三种：团体设立之自由主义、许可主义及准则主义。从1929年的《中华民国民法》的规定可以看出，对于非以公益为目的的社团法人采取的是准则主义，对于以公益为目的的财团法人则采取许可主义。有学者认为，察之当时事实，对于前者来说，登记之困难无异于许可主义，而对于后者来说，要得到许可则更是难事[10]。依《中华民国民法》规定，许可主义即法人非向主管官署登记不得成立，以公益为目的之社团于登记前应得主管官署之许可[11](p319)。就同业公会的成立来看，在法律上一直是采许可主义。1918年的《工商同业公会规则》第三条规定：“工商同业公会之设立，须由同业中三人以上之资望素孚者发起，并要订规章经该处总商会商会查明，由地方长官呈候地方主管官厅或地方最高行政长官核准，并汇报农商部备案。”[9](p986)1923年4月农商部对《工商同业公会规则》进行了修改，关于备案程序没有大的改变。不过，在事实上，由于原有会馆、公所中有相当数量均以民间自组织的形态存在，北京政府的法律执行力度也很有限，有不少同业组织并未依法注册重组。
1929年，国民政府所颁之《工商同业公会法》对注册程序再次加以强调，要求同业公会之发起必呈请特别市政府或由地方主管官署转呈省政府核准设立[6]。关于主管官署，在北京政府时期，中央是农商部，在省市为地方政府。在南京国民政府时期则复杂一些，在政府系统，中央为社会部，在省为社会处，在直辖市为社会局，在地方为县政府。但党部所辖的各级民众训练委员会对同业公会也有管理权。同业公会之成立要经党部审核，但是必须要在社会部注册方才合法。
强调注册程序是要在组织筹备之时起就对其合法性进行审核，以避免组织游离于体制之外。总体上看，一个新的同业公会要取得合法地位，要经过一个由发起、筹备、审查、核准的过程。有些地方政府制订了地方性的同业公会组织程序，使同业公会的组织有法可循。上海市民众训练委员会为规范同业公会的设立程序，在《工商同业公会法》的基础上，颁布了《工商同业公会组织程序》，对有关标准进行细化，使同业公会的备案流程更加明晰[12](p148)。其原文如下：
第一，发起组织同业公会，须有同业五十人以上之连署，推举代表，备具理由书及发起人履历表正副本各一份，向本会申请许可。但该同业在本市区域内不满五十人者得以同业三分之一或七家以上之连署中请即可。
第二，本会接受申请后，即行派员视察，其要点：所呈理由是否正当及确实；发起人是否忠实及是否同业；该业现在有无相同之组织；有无组织之必要。
第三，据视察员报告后应否许可设立，由本会核议批复之，并函社会局查照。
第四，同业公会奉本会批复准予许可后，应即派员来会具领许可证书。
第五，已奉批复许可筹备之同业公会应推举筹备员五人至十五人，组织筹备会，并呈请本会及社会局备案。本会于必要时得派员指导之。
第六，筹备会应照本会核定之名称刊刻筹备会图记，其式样以营造尺一寸五分见方为度，四边各二分，文曰：上海特别市某业同业公会筹备会图记，文字用篆文，并将启用日期及印鉴呈报备案。
第七，同业公会筹备期间以筹备会备案后四十日为限，筹备期间应将撰写之章程草案及会员名册呈候本会备案。
第八，同业公会之章程应载明大惑不解各事项：名称及所在地，办理之事项，组织及职员之规定，关于会议之规定，关于同业入会及会员除名之规定，关于费用之筹措及收支方法，关于违背会章者除名外其他之处分方法，公会之成立日期。
第九，同业公会章程草案及会员名册经本会核准后，应即如期举行成立大会，呈请本会派员指导。
第十，同业公会成立后应即填具该会职员一览表，并声叙章程草案及会员名册中变更之处呈报本会审查，经审核认为健全后由本会批令该会为之证明，并函社会局查照。
第十一，依据商整会工商同业公会整理程序改组之同业公会于领到商整会证明书应将证明书连同章程呈报本会。
第十二，同业公会领到上述指令后，应即依照上海特别市工商业团体登记规则向社会局请示立案。
第十三，同业公会有召开会员大会、改选职员、变更财产、举行募捐、处罚会员、改组或解散等事须呈请本会备案。
这个备案程序极为详尽细致，从流程上看，要经历发起、筹备、审核、备案四大阶段，从审查内容上看，包括同业公会的必要性、宗旨任务、组织设置及制度、章程等各个方面。民训会负责审查，在社会局履行工商团体登记。同业公会在南京国民政府时期屡次经历整理与改组，如在《工商同业公会法》颁布之后，对北京政府时期的同业公会进行整顿；在1938年颁布了新的同业公会法后，对同业公会进行了改组；在1945年抗日战争胜利后，对同业公会进行了全面整顿，每次整顿均在各行业成立整顿小组。在备案流程方面，基本上没有多大变化，但在审查内容方面则有所简化。同业公会只有依据社团法规及同业公会法进行注册，经过政府认定符合法令规定，方具有合法性，也就获得了社团法人的法律地位。
（二）业务监管
在同业公会的运行过程中，政府主管官署及相关政府部门有权依法对其进行监管。除中央社会部及省市社会处、社会局为法定主管官署外，同业公会作为经济类团体，经济部门作为业务联系部门也有一定的监督管理之权。如在北京政府时期农商部为主管机构，在南京国民政府时期先是工商部，后是实业部，在有关行业的业务方面具有管理权。有些特殊行业还需行业主管部门的审查。如盐业同业公会的设立，由于“盐务行政章制繁多，与其他事业迥不相同，故盐业同业公会呈报设立公会时，如该地方主管官署未能详加审查，遽审核准，则流弊易起，纠纷乃滋”，财政部决定盐业同业公会申请设立时由地方官署著征询主管盐务官署意见，以免与该业单行法令抵触[13](p14)。主管官署对同业公会的业务监管主要包括以下几种方式。
第一，业务指导。中央社会部及省市社会处、社会局主要负责对商会、同业公会的会务进行管理，如关于同业公会的法令颁布、组织改组等问题。同业公会在成立或运作过程中如遇到阻碍，也会通过商会或直接向这些部门反映，主管部门在会商后给予答复。1929年《工商同业公会法》颁布后，同业公会改组进入高潮阶段，各地关于行业划分、会员资格认证、章程拟定、会内调处等类事宜均受社会部之指导。而实业部及地方经济部门则主要对行业业务进行指导，如下发关于行业的政策文件、解释各业同业公会在维护行业秩序中所遇到的问题等等。就总的情况来看，同业公会的会务与行业业务是有所区分的。政府主管官署在这两个方面的指导对于完善同业公会的治理结构、保证其顺利运行是具有积极作用的。
第二，日常审核。同业公会在成立及运行过程中，其决议、文件往往要送交上级主管官署备案审核，包括同业公会组织机构的设立及人选、同业公会的决议、同业公会经费预、决算等等。就民国时期总的情况来看，此类审核主要重在备案以了解情况。除在同业公会成立过程中对于章程、行规等问题有时会提出返回修改意见外，其他事宜政府部门并未予以干涉。
第三，派员监督。作为主管官署，省市社会处或社会局监督检查同业公会的会务开展情况，运用较多的方式是派员监督。同业公会在召开会员大会前，一般会报知商会及主管官署，俟会议召开时，商会与主管官署则派员参加。在各同业公会的会议记录中，告知派员与会的记录屡见不鲜。日常的理事会议或监事会议大多独立举行，派员监督的情况不多。
第四，人员训练。政府还在有关法规指导下，重视对同业公会工作人员的培训及指导，使同业公会的运行能够符合政府法令，自觉配合政策推行。在同业公会方面，所指工作人员主要是同业公会的负责人及书记。训练内容包括商人团体组织、工作技术、经济政策、工商管理、商品研究、物价问题、劳资争议处理、度量衡新制、经济及封锁等。1942年到1948年全国人民团体干部训练情况见下表，商人团体主要是指商会及同业公会。
全国人民团体干部训练人数(1942-1948)
年份
商人团体 农会
渔会 工会
其他
总计
1942
57665
210868
4935
58395 35262 367125
1943
33508
154435
214 125959
221296
535412
1944
61875
205586
4143
53386 308633
1033623
1945
35105
216410
3103
45590 22027 322235
1946
23729
147160
1779
17124 56475 246267
1947
10952
189884
488 25285 675
227284
1948
10305
290243
1564
21208 4498
327818
资料来源：中国第二历史档案馆社会部档案：11-2-29，《全国人民团体干部训练人数》，1941-1947年。
社会工作人员训练内容包括精神训练，注重民族意识服务精神及高尚品格培养；政治训练，注重社会政策经济政策及政治常识之认识；业务训练，注重各种有关法规之研究及有关业务知识之充实；军事训练，注重军事常识之灌输及军事化生活之养成。在时间安排上，精神训练占30%，政治占20%，业务占35%，军事占15%[14]。关于商人团体工作人员方面，要求训练要以“造成社会事业之干部人才确实得到处理事业之潜能与领导工作之概念，使真正负起国防社会建设之使命”。具体的目标包括：协助国家经济建设劝导商人集中发展生产事项；推行国家战时经济政策，协助政府实施物品平价制度及对敌经济及封锁；协调劳资双方利益，增进劳资双方感情，共同为民族经济之发展而努力；协助政府金融政策之推行；促进战时工商业之政治活动节制商人之牟利心理，提高商人服务道德；扶助工商业之发展，消弥商人间之竞争，增加商人间之合作；启发商人正确的政治思想，实施国民精神总动员[15]。
总的看来，在进入抗战时期以后，国民政府为实施统制经济的需要，加强了对商会及同业公会的业务监管。1941年，国民政府颁布了《非常时期工商业及团体管制办法》，该法规定了商会和同业公会在协助政府进行行业管制、打击囤积居奇、实施限价政策等方面的种种职责[16]。在这一时期对同业公会的指导监督也基本围绕此法进行。陪都重庆是国民党政府动员民众、实施抗战建国纲领的首要之地。国民党重视在自身领导下，“灌输本党主义及革命精神深入商人团体以提高一般商人之民族意识并鼓励其抗战情绪；领导商运把握商人群众养成其崇敬领袖爱护国家之心理；吸收工商界优秀分子加入本党巩固党的基础；加强商人组织发展商人运动，配合抗战建国需要。”具体措施除组织商运小组、加强同业公会组织、举办商会及同业公会书记培训班外，还明确表示要“吸收渝市工商界优秀分子加入本党”[17](p77)。截至1941年底，已有11个省先后举办是项训练，人数达1556人，商会及同业公会职员也包括在训练范围之内。重庆于1942年1月18日举办第一期训练班，1942年3月1日办第二期[18]。
三、政府管理的制约、授权与规范效应
对于南京国民政府的立法调控及业务管理，不应加以片面的否定，而应从多角度加以分析。整体上看，国民政府的社团立法及同业公会立法体现了两个方面的导向，一方面通过立法对同业公会进行改组整顿，赋予其社团法人地位，承认其行业治理职能，促进了其组织向规范化方向发展；另一方面，也力图通过立法和监管将同业公会及其他团体规范在合法范围内，并使其能够为政府行政发挥协助作用。
国民政府通过社团立法及同业公会法确定了同业公会的社团法人地位，从而使同业公会在法律上拥有代表同业会员采取特定活动及行为的权利。1918年颁布的《工商同业公会规则》规定同业公会以“维持同业公共利益，矫正营业上之弊害为宗旨”，南京国民政府时期同业公会法令关于同业公会职责的规定实际也是对相关权利的承认。总体上看，法律承认了同业公会的以下权利：
(1)行业自治规章制订权。关于公订营业规程等方面的规定实际上是同业公会制度章程及行规行为的肯定。章程是一个组织的基本规范，是同业会员共同签订的契约。各同业公会的章程基本上都是依据有关法令规定拟定，经会员代表大会通过及主管官署审定，就合法生效。章程规定了同业公会组织设置及其运行的基本原则。行规是最为重要的同业公会运行规则。在中国行业组织的发展与运作的过程中，行规一直发挥着举足轻重的作用，“同业公会为商业法团，苟欲整顿商业对于业内商人应有一种公约，此种公约维持一会之生存，则为会章，维持一业营业之公益则为行规。”（注：中国第二历史档案馆：六—三—1229，《工商行规施行案》，1930年11月。行规亦称业规，亦有学者把行会时期的行规称为行会习惯法，大体包括成文性的行业条规和交易惯例等。行规与同业公会之章程不同，章程主要是关于同业公会的宗旨、任务、组织、职务以及会议等方面的规则，行规主要是具体的营业规则。）行规内容十分庞杂，各行各业又各不相同。但总体来看，主要包括营业习惯与交易惯例。
(2)行业秩序管理权。同业公会可依据所订营业规程，采取措施纠正营业之弊，维护同业公益，这主要包括价格议定、维护经营秩序、制裁权、纠纷处理权等等。
(3)行业发展促进权。法律承认，只要符合同业公益，符合法律规定，同业公会可以采取各种措施来服务会员及行业发展需要。
这三项权利是行业自治权的重要内容。在明清时期，各地会馆、公所主要也是出于维护同业利益的目的而组合的。这种出于行业利益基础上的自愿性既是行业组织成立的动力，也是行业组织运作的合法性来源。同业会员希望参与到组织中，共同筹划和引导行业组织争取成员利益的集体行动。行业组织也以此合法性为基础，要求同业会员共同遵守其决策。而后来者必须达到公会的要求或者条件，方能加入而享有被保障的权利。从这个意义上讲，行业自治是行业组织最本质的要求，体现的是存在于同业公会与成员之间的“委托—代理”关系。
关于同业公会的立法在很大程度上尊重了由行会时期延续而来的同业公会的行业自治权，这也可以说是“吾国固有会馆、公所制度精神”的重要内容之一[5](p2)。从这个角度讲，国家立法对同业公会权利的肯定并不意味着这些权利完全来自于国家。在有关同业公会的兴起问题的讨论中，我们可以看到，同业公会组建的根本动力仍在于同业会员的需要和认可。同业会员期待以同业公会作为其利益代表，通过实施行业自律和服务来维护行业的发展。同业公会的行业自治权主要来自于会员的共同契约。但与行会需要官方的支持一样，同业公会的行业自治权也需要得到国家的支持。在一定程度上讲，同业公会的立法表明了国家对同业公会的行业自治权的肯定态度，有利于增强同业公会的权威性与合法性，“在立法的支持下，社会团体的监督和控制功能扩大了，它有能力获得信息，有能力满足成员的要求，也有能力对违规者实施处罚”[19](p124)。这种法律的合法性对于同业公会来说是必要的。在关于入会问题和行规问题上，政府的支持就发挥了重要的作用。晚清民初新兴同业公会一般采自由入会原则，但由此带来了大量非会员同业的存在，会外同业不遵业规亦影响到会员的行为，因此对同业公会的权威性造成动摇，行规的合法性也受到挑战。最初，政府则因担心同业公会实施行业垄断，对于强制入会问题及行规效力问题不予积极支持，引起工商界与政府间的争议。最终，政府接受工商界的意见，强调同业均应入会，并承认了行规对于同业的普遍约束力（注：关于强制入会问题及行规问题涉及面实际上相当之广，作者拟另专文探讨。关于1930年前后政府与工商界关于这两个问题的讨论请参见实业部总务司商业司编：《全国工商会议汇编》（上），第51页；《商业月报》第10卷第7号，1930年6月；《申报》1930年10月10日、25日、26日、28日、31日相关文章。）。
政府的管理对于同业公会来讲无疑也是一种制约。在已有研究中，政府的制约性屡受诟病，这也是的确存在的事实。在社团立法方面，政府对于同业公会等民间社团的管制态度有着明显的体现。在训政体制确立以后，政府试图通过立法对社团进行调控，以建立国民党领导下的新型党群关系。在规范其组织发展的条款之中，压制社团的政治诉求的意愿溢于言表。在对同业公会的管理中，政府通过备案程序、日常检查、派员监督、业务指导等方式对同业公会的运作进行监管。不过，这种制约也分两个层次，消极方面的制约可能损害到同业公会行业自治权及其政治表达，国家的权力可能会出于自身的目的而对公会的自治权产生侵害。但制约也有积极方面的作用。如关于垄断问题。行业组织作为已入会者利益的维护者，易于采取措施减小市场竞争来维护现有利益。传统行会在入会问题上的排外主义就是重要证明。同业公会在市场准入方面并无垄断权力，但时常通过价格联盟的形式来压制市场竞争。当然，价格协商有利于防止恶性竞争，但如缺乏限度，也会造成行业垄断，影响技术进步。1930年12月17日，行政院向上海市政府颁发训令，强调：“各业所订之行规务必一秉至公，而官厅对于审查之标准应以有无妨碍社会人民生计为去留，如有抬高价格，限制出产及妄定处罚条款，或涉及劳工问题各情事，务须严格取缔。又如定有处罚条款，仍须逐案呈请核断，不得擅自执行，庶于商法情理，双方兼顾。”[12](p209)在这些方面，政府的适当干预是有利于纠正行业自治的弊端和利于行业经济的长远发展的。
政府管理的另一个重要目的就是同业公会需协助政府行政。同业公会法相关条款规定，同业公会应完成主管官署和商会所委托的事项，这意味着同业公会有配合政府行政的义务。在行会时期，主要的事项是完成政府的摊派捐税。在民国时期，政府承担着更为繁重的管理职责。同时，政府委托往往具有强制性，同业公会难以拒绝不办。如果政府委办事项与其行业利益有违，或者委办事项影响到同业公会正常职能的发挥，则可能造成同业公会承担的公共职能与自治职能的冲突。在抗战时期，同业公会在协助政府行政方面的事务明显加重。反而言之，同业公会作为民间组织，其行业自治权又得到国家法律的承认，同业公会就可能存在制约政府的潜力。为维护行业合法利益，同业公会借助于组织化的力量，可能会对政府形成压力。不过，同业公会这种潜力的发挥则取决于多方面的因素，包括同业会员的意识素质、行业在社会经济系统中的地位、政府管理的力度及落实程度等等。在国民政府时期，法定权利能否真正落到实处，政府是否依法行政本就难以一概而论，对于政府的同业公会管理效应须作全面分析。同业公会法律地位的确立和政府的管理有利于同业公会的组织的系统性与规范性，也增强了同业公会的权威性和合法性。但同时，这种管理又使同业公会面临多种冲突。作为处于社会系统中间地位的同业公会，如何在政府与企业之间、国家与社会之间找到均衡点，能否在特定的政治经济体制下达到维护行业发展的目的，无疑是更深层次的挑战。