社会保障立法之思考，本文主要内容关键词为：社会保障论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会保障制度在国家政治经济生活中具有非常重要的作用。任何社会保障制度比较成熟的国家，都是通过社会保障立法，使社会保障制度得以确立；通过社会保障法的实施，使社会保障制度得以规范；通过社会保障法的修改，使社会保障制度得以完善。
我国的社会保障制度现正处于初创阶段。改革的深化与社会主义市场经济体制的建立，呼唤着具有中国特色的社会保障制度的建立。根据我国国情，社会保障制度的建立必须坚持“低水平、广覆盖、多层次”的基本方针，而这一正确方针的实施也会遇到大量十分复杂的困难。所幸的是，我国《劳动法》的颁布以及国务院制定的《社会保险费征缴条例》、《失业保险条例》等4个法规， 已经在社会保障法制建设方面迈出可喜的一步。如果能尽快制定《社会保障法通则》，使之对相应法规起到综合、统领的作用，定能为我国改革的深化和经济的蓬勃发展提供坚实的保障体系。
一、社会保障立法的法理分析
目前我国在社会保障制度方面尚无综合性的法律，除近年来颁布的法规外，大量工作处于依政策（甚至是党和国家领导人的讲话）操作的阶段。笔者认为，尽管目前制定《社会保障法典》的条件尚不成熟，但以《社会保障法通则》的立法形式，明确我国社会保障制度的基本原则、构建框架、运行规则、适用范围、筹资方式、管理机构、管理体制、监督机制、纠纷调处、诉讼程序等方面的内容却是极为必要和可行的。以《社会保障法通则》作为规范国家、单位、个人等社会保障相关主体的权利义务的综合性法律，有关劳动就业、养老保险、医疗保险、失业保险、居民最低生活保障、助残帮困等方面的法规与之配套，才能逐步形成具有中国特色的社会保障法律体系。
我国社会保障立法的依据是我国宪法第45条的规定，（注：《中华人民共和国宪法》第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”）宪法所规定的公民基本权利的实现是以国家履行建立社会保障制度的义务为前提的。国家确认公民取得社会保障的权利，同时意味国家承担着相应的义务，“国家的重要职能就是保护义务和促进权利的实现”，（注：程燎原、王人博：《赢得神圣》，山东人民出版社1998年第2 版，第184页。 ）国家不仅应该“强调国家负有积极性行使其权利和自由时应承担更多的社会责任，而且尤其强调国家负有积极行动的义务，保障公民充分地实现自己的权利和自由。国家积极帮助和有效参与，已经成为现代社会权利实现机制的不可缺少乃至主导性的组成部分。”（注：程燎原、王人博：《赢得神圣》，山东人民出版社1998年第2 版，第 185页。）可见，一国社会保障制度的建立，是国家为了充分实现公民的生存权、健康权、发展权所应尽的义务。对公民而言，社会保障制度不是国家的恩赐，而是对公民理应享有的法定权利的保障，它意味着国家通过履行自己不可推卸的义务而实现公民的基本人权。所以，公民具有不可剥夺的社会保障获取权，国家的基本义务是社会保障制度建立和存在的基础。
社会保障制度的建立，充分地体现了国家对其基本义务的承担。然而这是否等同于国家作为单一主体要在该制度中承担全部责任和履行全部义务呢？答案是否定的。首先，国家没有能力作为单一主体履行义务。第二次世界大战以后，西方不少国家都实行过“普遍福利”政策，但后来政府的财政负担越来越重，由此引发的社会问题也越来越突出，片面的“高福利”政策反而诱发了惰性因素的滋长。在我国这样一个人口众多、生产力水平不高的发展中国家，让国家承担社会保障的全部义务更是不现实的。其次，社会保障制度的义务主体具有多元化特征。我们说国家义务是社会保障制度存在的基础，这并不意味着国家是履行义务的唯一主体。事实上，每一个有劳动能力的公民个人及企事业单位和雇主都应当为公民基本权利的实现承担部分责任、履行部分义务。最后，国家在多元义务主体中的主要义务人地位，决定其必须作为保障公民基本权利实现的第一义务人。然而，国家义务的履行不能单纯以国家资金的投入量作为衡量标准，而应以国家是否建立了一套适合本国国情的社会保障法律体系，并有效地保障该体系的实施为主要衡量标准。倘若国家通过立法明确了社会保障中各方的权利和义务，又通过执法切实保障了各方义务的履行与权利的享受，那么国家作为第一义务人的责任就得到了最优履行。
众所周知，在法治的国度里，权利并不来源于权力的赐予，而权力恰恰需要法律的制约。依法治国的本质含义在于依法治权。公民权利的实现既需要国家的认可与支持，也需要通过立法和执法对国家权力予以必要的限制。获取社会保障既然是公民的权利，那么，这一权利的实现在客观上就必须要求以法律形式确认国家义务并防止国家权力的滥用。就权利义务的双方而言，任何一方义务的不履行或不充分履行，都是对相对方权利的剥夺或部分剥夺。我国的社会保障体系能否真正建立，从内部控制力而言，是国家能否有效地实现自我约束；从外部控制力而言，是对国家权力的制约是否到位。从这一视角出发，笔者认为社会保障法的突出特点是：
（一）义务的多方履行与权利的单方享受
在社会保障制度中，履行义务的主体可以是国家、企事业单位和雇主、劳动者，而享受权利的主体只有公民一方。以养老保险为例，当国家履行义务的时候不存在任何直接的收益。首先，国家为履行自己的义务建立养老保险制度；其次，当国家为退岗劳动者支付养老金时，只有资金的付出而不可能有资金的回报。在养老保险金支付的过程中，企事业单位和雇主也不存在直接的收益，其收益早在雇员为其提供劳动时就已经获得了。因此，在为退岗劳动者支付养老金的过程中，国家只存在义务的履行。而作为公民个人来说，其在养老保险制度中以连续缴纳保险基金的方式承担一部分义务，到需要社会为其养老时则无条件享受这一权利。
（二）受益人权利与义务的统一
坚持受益人即获得保障的公民权利与义务的统一是社会保障立法的基本原则。受益人权利与义务的统一应从两个层面上来理解：其一，任何符合条件的公民必须依法缴纳其应付的失业保险、养老保险、医疗保险基金费用，才能在法定事由出现之时得到相应的保障，这是一般意义上受益人权利与义务的统一。对大多数公民来说，在社会保障制度中；缴纳保险基金是他们必须履行的义务，根据权利与义务相统一的原则，倘若这一基本义务得不到充分履行，那么他们也一定不可能充分实现其在社会保障制度中相应的权利。其二，对于那些对国家、社会有特殊贡献的公民（如军人、警察等），因为他们在特定的岗位上为国家履行了特别的义务、做出了特殊的贡献而应享有优于一般公民的社会保障，这是特殊意义上权利与义务的统一。对于那些享有相对优厚保障的特殊主体来说，他们在高度危险的岗位上为国家利益付出的超常代价，就是对国家履行了超出一般公民的义务，即使他们在社会保障制度中未缴纳更多的保险基金，根据更高层次上权利与义务对相应的原则，他们也应该享受到国家为其提供的特殊保障。对于国家来说，对特殊主体提供相对优厚的保障则兼有政治褒扬与物质补偿的双重作用。马克思说过：“没有无权利的义务，也没有无义务的权利”。我国的《军人保险制度实施方案》，（注：详见1998年7月9日《人民日报》报道。）为军人这一特殊群体实施有别于一般社会成员的特殊保障制度，已对更高层次上权利与义务的统一做了有益的探索，并为更好地体现“多劳多得”原则提供了可以借鉴的思路。
（三）义务的现实履行与权利的未来享受
社会保险是社会保障制度的一个重要组成部分。出于社会保险有类似于“零存整取”储蓄的特征，就使得社会保障制度中公民的部分权利与义务具有义务现实履行与权利未来享受的特殊性。以我国正在建立的养老、失业、医疗保险为例，这三种保险基金的重要来源之一就是公民以每月收入的一定比例缴入个人帐户进行积累。显然，在实施积累的过程中，公民必须现实且持续地履行缴费的义务，而给付（即公民该权利享受之时）却要等待法定事由的出现，这就形成了履行义务（现在时）与享受权利（将来时）的时间差。形象地说，当劳动者处于青壮年阶段，只要不出现疾病、伤残、失业、死亡等意外情况，其获得社会保障的权利就处于休眠状态，而当以上意外出现或年老退休时，其休眠的权利就会“苏醒”，而这种权利的享受又是以其长时间持续不断地履行劳动和缴纳社会保险费等义务为前提的。
（四）公平原则指导下的有限按需分配
公平与效率是社会发展中必须妥善处理的一对矛盾。根据“效率优先，兼顾公平”的原则，在我国现阶段只能建立城市居民最低生活保障制度，在农村还只能提倡家庭养老、土地养老、储蓄养老和互助养老，对比较富裕地区的农民则鼓励通过商业保险解决自身保障等问题。这种面对我国国情、实事求是的作法本身就体现了公平原则，如果提出不切实际的保障标准，地区间盲目攀比，只会形成新的、更大程度上的不公平。从社会保障面向社会全体成员这一点看，其贯彻的是“按需分配”原则；即“帮助弱者，多需多助，少需少助，不需不助”，由于受到综合国力和资金统筹能力的限制，我国现阶段的社会保障并不是阳光普照式的“逢需必助”，而是在公平原则指导下有限度的、渐进式的“按需分配”。如我国现阶段只能向城市居民提供最低生活保障，即便对残疾人、孤儿、孤老提供的特殊福利及社会扶助，也只能以满足其基本生活需要为准则。这就是说，社会保障虽然具有一定的国民收入再分配的作用，但这种再分配对调节收入差距悬殊的作用是极其有限的，其公平性主要体现在保障基本人权的实现上。
二、我国社会保障的立法难点
我国亟待制定《社会保障法通则》，不仅因为我国现有的社会保障法规零散而不成体系，有的地方性社会保障法规的出台颇有应急色彩；更重要的原因是社会保障费用支付困难、管理混乱等情况已在一定程度上影响了改革的深化。依笔者之见，建立有中国特色的社会保障制度，首先要处理好以下几个难题：
（一）钱少与人多
我国是一个人口大国，生产力发展水平较低，在世界上属于低收入国家。一个更为严峻的形势是，到下世纪30年代我国人口可能达到16亿，而届时工薪阶层的退休人数亦将达到高峰，退休人员将相当于在职人员的40%以上。可以预见，到下世纪我国社会保障金支付能力不足与保障对象众多的突出矛盾将成为最大难题。为了最大可能地缓解“钱少与人多”的矛盾，一是要想办法“节流”，如尽可能减少管理费用开支；二是要在“开源”上做好文章，资金来源多渠道是我国社会保障制度改革的目标之一。为此，我国的社会保障制度必须实现三个转变：一是社会保障模式由“国家型”向“保险型”转变，二是社会保障基金筹集模式由“现收现付制”向“国家积累制”转变，三是由被动地实施社会救济向积极地推进“再就业”工程转变。转变之一意味着社会保障制度中义务的承担由国家“全包全揽”向国家、用人单位、劳动者三方共同负担转变，承担义务主体的多元化有利于减轻国家负担，增加资金总量；转变之二意味着社会保障资金由目前的“现存现取”转向“零存整取”，这种转变将为我国很快就要面临的人口高峰与老龄化高峰提供社会保障基金的准备；转变之三将通过劳动技能培训，拓宽就业渠道，有效地降低失业率，促使失业者的劳动间断时间尽可能缩短，以减少社会救济金的发放量。
（二）用工与养老
目前，我国正在建立由国家、用人单位、劳动者三方共同负担的养老保险制度与职工基本医疗保险制度。从现实情况看，这种“三家抬”方式实施的最常见难题是：有的固定制用人单位借口经济效益不好等实际困难停付、减付、欠付养老金，临时用工企业又想方设法逃避为雇员缴纳养老金。特别是在《劳动法》实施监管不力的地区，对打工者“只榨青春不养老”的现象并不鲜见，养老保险制度几乎形同虚设。为了改变这一现状，我们必须从明确养老金属性、强制企事业单位和雇主缴纳与唤醒劳动者自我保障意识三方面着手。首先，养老金在社会主义市场经济下的基本属性可以概括为“与劳动者的工资一样，属于劳动力再生产费用的一部分，也是劳动力价格或价值的实现形式，是劳动者必要劳动时间内创造的，是劳动者一生劳动报酬分期支付中的延期支付部分。”（注：杨启贤：《关于养老金给付水平研究》，载于《新疆社会论坛》1997年第 3期。）可见，企事业单位和雇主应当支付劳动者的部分养老费用。其次，对企事业单位和雇主来说，在用工与养老的问题上存在权利义务关系。雇员在其在职期间向企事业单位和雇主提供一定数量与质量的劳动，企事业单位和雇主就在一定时间享受到了获得劳动者提供劳动的权利，而劳动力的雇佣金理应包括两大部分：一是即时领取的工资，二是延迟领取的养老金。因此，企事业单位和雇主必须在使用现实劳动者的同时，承担为自己的雇佣者缴纳部分养老费用的义务，形成“谁用工、谁付薪、谁养老”的良性循环格局。最后，劳动者自身也必须明确：雇主支付的养老金既来源于劳动者在“必要劳动”中创造价值的一部分，又是雇主履行义务的必要形式，一定要在“必要劳动”所创造的价值中预先提取；国家对拒不缴纳雇员养老金的雇主应当依法惩处；被雇佣者也决不能因为已经得到了不菲的工资而忽视未来的养老问题。
（三）保障与褒扬
从我国现行的社会保障制度来看，优抚安置是主要由国家财政支付资金，对军烈属、伤残军人、退伍军人等有功人员实施救助与保障的制度。与社会保险等涉及绝大多数社会成员的保障方式不同，优抚安置的对象只能是特定的群体。与社会救济等以扶危济困为目的的保障方式不同，优抚安置必须体现国家的政治褒扬与经济补偿。然而，依笔者之见，我国现行的优抚安置政策已经不能适应现阶段社会主义现代化建设的实际需要。
其一，对象范围过窄。把优抚安置对象的外延限定为军烈属、伤残军人、退伍军人等显然有利于解决战争年代的遗留问题，而事实上只要不发生大规模战争，这部分优抚对象的数量必然趋于减少。在和平年代，为国捐躯或致伤残者却更多地集中在与犯罪分子作斗争的领域。除公安干警等公职人员面临巨大的风险外，见义勇为者的伤亡抚恤问题也日益突出。此外，根据“多劳多得、优劳优酬”的原则，对在特殊岗位上做出巨大贡献者，也理应使其人生价值在劳动报酬的延期支付部分中得到适当体现，退出劳动岗位的英雄模范人物应当成为和平时期优抚安置对象的一部分。
其二，重公平超过了重效率。我国现行的优抚安置制度虽然也考虑到依贡献大小确定保障的层次和标准，然而，该制度最主要还是体现国家对全体保障对象应负的责任，贡献大者高保障、贡献少者低保障的褒扬机制在经济补偿方面未得到应有的体现。从理论上讲，工龄只表示劳动者的工作年限，同等的工龄并不表示同等的贡献；贡献大者对国家履行的义务多，国家对其的保障义务也应当相应的多。从实践上看，在优抚安置上注重效率，有利于鼓励更多的公民为国家奉献个人的才智和利益，有助于形成良好的社会风气。可见，“多劳多得、优劳优酬”的内涵理应有二：一是多劳优劳者应得到相应高水平的即时支付的劳动报酬——工资；二是多劳优劳者同时应当得到相应高水平的延时交付的劳动报酬——养老金。
（四）先富与共享
早在改革开放之初，邓小平同志就提出了“让一部分人先富起来”的观点。改革开放以来，确有一部分人实现了超出社会平均水平若干倍的致富速度与程度。我们实施鼓励一部分人先富起来的政策的根本目的在于实现全社会的共同富裕。但在当今中国，也出现了分配不公等严重的社会问题。少数人超前消费、挥霍浪费，而较多的人无法满足最低消费的两极分化现象已经在一定程度上影响了改革、发展的进程。笔者认为，未来的中国已不宜继续鼓励“先富”，而应致力于“共富”的实现，最低生活保障制度的全民共享则是共富的必要前提。社会保障不应是给先富者“锦上添花”，而应是对普通劳动者的“雪中送炭”。当前，要切实防止社会保障中的“应景”现象，凡到逢年过节或某些敏感时期，就访贫问苦“送温暖”，这不会从根本上解决社会稳定问题。笔者同意胡鞍钢先生的观点，下一世纪我国工作的重点应从“鼓励一部分人先富起来”转向“人人享有最低消费”。
三、对我国社会保障法的立法建议
社会保障立法既是社会保障制度发展到一定阶段的必然产物，又是社会保障体系建立的必然要求。对任何国家来说，社会保障法的制定都不能朝令夕改，必须慎之又慎。对我国来说，鉴于基本国情和未来即将面临的严峻形势，我国社会保障立法工作更加任重道远。为此，我们不仅要立足现实，放眼未来，更要借鉴当今世界各国在社会保障立法方面的经验和教训，才能制定出一整套集科学性、前瞻性、可行性、操作性为一体的具有中国特色的社会保障法律体系。社会保障立法中涉及的问题复杂而广泛，本文从以下几方面加以探讨：
（一）养老金给付时必须考虑货币贬值因素
由于社会保障制度中公民的部分权利义务具有权利未来享受与义务现实履行的特殊性，以养老保险为例，这一时间差更是长达几十年。因此，国家为了防止被保险人利益因货币贬值而受到损害，就不能不在给付养老金时根据通货膨胀率对养老金实行补贴。从理论上讲，养老保险是国家兴办的社会保险，国家理应对本国货币贬值负有责任，必须保证养老金的保值。捷克的《新养老保险法》规定，消费价格每增长5%～7%，就对退休金作一次调整，调整的幅度参照实际工资的增长情况。波兰则以混合方式对退休金实行保值，一部分按通货膨胀率保值，一部分按工资涨幅保值。（注：童伟：《东欧社会保障体制的改革及借鉴》，载于《税务与经济》1998年第5期。）
（二）社会保障基金只能在无风险的前提下实现增值
鉴于我国社会保障基金筹集模式将从原有的“现收现付制”过渡到“国家积累制”，必然会有大量的保障基金在政府手中积淀。但是，从本质而言，社会保障基金的所有权属于全体劳动者，而非当地政府的代表。从理论上讲，大量的保障基金积淀在政府有关部门手中，是公民在社会保障制度中履行义务与享受权利的时间差达成的。社会保障基金必须保值、增值这是不言自明之理。但笔者认为，该基金保值、增值的途径必须有严格的法律限制。否则，在巨大的利益驱动下，就不可避免地会有某些机关或个人把这部分资金投入股票、期货等高风险行业进行运作。倘若出现亏损，后果将不堪设想。在德国，按照法律规定社会保险基金只能存入银行生息或购买短期债券，决不允许搞投机性投资。（注：方淑芬、李太杰：《国外社会保障制度研究与借鉴》，载于《学术交流》1997年第6期。）在这方面， 我国应该学习德国对基金运作所持的谨慎态度，严格社会保障基金的管理和运作的监督。
（三）应通过立法在社会保障制度中建立褒扬与惩罚机制
如前文所述，国家应当给为公共利益作出特殊贡献者以特别保障，这样既可以解决这部分人的后顾之忧，又有助于褒扬奉献精神。在这一点上，韩国的作法可供借鉴。早在1962年，韩国颁布了“国家有功者等特别援助法”，1984年又颁布了“关于国家有功者礼遇的法律”。（注：李相文：《韩国社会保障制度》，载于《中国社会科学院研究生院学报》1997年第6期。）与社会保障制度中的褒扬机制相应， 社会保障制度也应适当体现惩罚机制。新加坡的有关法律中就有对国家公务人员利用职权犯罪者，剥夺其养老金中国家支付的份额等规定。笔者建议，我国在社会保障立法中应借鉴国外的有益经验，建立奖惩并举的机制，抑恶扬善，以利于社会主义物质文明与精神文明建设，形成良好的社会风气。
（四）对领取失业保险金的条件应当进行必要的限制
在各国的失业保险制度中，大多都对享受失业保险金规定了严格的限制条件，其中“非因本人原因导致失业”是大多数国家的共同规定。而在我国，却有人主张将所有无业人员纳入失业保障的范围。依笔者之见，这类看似体现社会主义优越性的做法极有可能成为阻碍我国生产力发展的羁绊，成为滋长惰性的温床。在这一方面，某些国家的教训是非常深刻的。德国的《失业保险法》曾规定：每周工作不到18小时即可视为失业，只要失业者在失业前二年交纳了一年的失业保险费，就可领取长达两年八个月的失业保险金。（注：李铁映：《建设有中国特色社会保障制度》，见《中国社会保障制度》，企业管理出版社1998年第3 期第一版，第187页。 ）这样的制度无形抑制了失业者再就业的迫切愿望，对国民经济产生了消极的影响。在这一方面，可以借鉴的“他山之石”也不少。在挪威，法律规定失业者享受救济必须具备三个条件：一是非自由性失业，二是一定的等待期限，三是要有工作能力又愿意接受工作。（注：宋培章、宋海涛：《挪威失业保障制度及其对我国的启示》，载于《政法论丛》1997年第6期。 ）这样严格的限制条件实质上就是不给任何人“不劳动也可以过得好”的机会。正反两方面的经验和教训告诉我们，我国失业保险制度不能片面强调政府为失业者提供基本生活保障，更应该有为每一个具有劳动愿望与劳动能力的人提供“再就业”的制度保证，促进劳动者自我发展积极性的培养，依法规定领取失业保险金的条件，对无端挑剔就业岗位者予以必要的限制。
（五）企业为员工足额缴纳养老保险金应成为劳动合同必载条款
在我国现阶段，有的企业对为员工缴纳养老保险金存在抵触情绪，大多劳动者也尚未意识到企业为自己养老提供保障的必要性。因此，国家必须通过严格的制约机制和强制手段，保证资金的多渠道筹集。为此，笔者建议在《劳动法》中新增一条劳动合同的必载条款，即企业必须及时、足额地为员工缴纳该员工在岗期间企业应付的养老保险金。这一条款的增加，不但使企业缴纳职工养老金有了充分的法律依据，更形成了职工对企业的制约机制，在法律上真正明确了“谁用工、谁养老”的权利义务关系。
标签：养老保险论文; 公民权利论文; 社会保障论文; 社会保障资金论文; 养老金调整论文; 立法原则论文; 增加养老金论文; 法律主体论文; 养老金论文; 雇主责任论文; 法律论文; 养老论文;