龙岗区重点区域规划建设管理署 518172
摘要：深圳当前的发展与新加坡90年代初较为相似，处于再一次的城市发展、产业升级和经济社会转型的关键时期，随着东部战略的提出，深圳龙岗面临着加快建设国际化先锋城市战略性发展地区的艰巨任务，对于城市建设与人居环境的要求逐渐提升。深圳从30年前开始学习新加坡，规划体系及管理机制上都建立了较好的基础。
关键词：新加坡；深圳；城市规划；对比
1城市规划体系与编制方面的对比
相比于新加坡两层级的规划，龙岗区的规划内容层次多，各有侧重，却欠缺统筹协调，对开发指导性不够。龙岗综合发展规划已经基本解决了总体层面规划整合的问题，然而指导地块开发仍以法定图则为主，其他各类规划、城市设计与法定图则之间的关系不明确，层次不一，很难落实到指导地块开发层面。规划之间缺少统筹，有效性不足。
新加坡全面规划中功能类型的划分非常细致，共分为31类。与国内根据用地分为大类中类后考虑兼容性不同，这31类本身就具有一定的混合性，每一类都至少包括主要功能与辅助功能。例如，区划的功能类型中包括：首层商业居住类、商业与居住混合类（主要功能为居住，只允许不超过40%的商业）、商务园白地类（允许15%的白地，剩余以10类商务办公为主，其余11类商务办公功能不得超过剩下85%的40%），等等，共31类。而深标的用地大都考虑单一性质的土地使用，对混合性考虑不够精细。另外，深标对建筑退线的要求统一为一级退线6米、二级退线9米。新加坡则根据不同类型用地功能、建筑高度、不同的道路等级，提出不一样的退线要求。可见，对城市的精细化管控方面，深圳的规划编制标准仍有提升的空间。
2城市规划管控对比
法定图则与用地出让要点中具有约束性质的指标仅包括容积率、功能等规范性指标。若编制过城市设计，法定图则的控制要求可能会较为精细，但大部分没有编过城市设计的片区，就仅仅只是用地性质和容积率，缺乏精细化的空间管理信息。与新加坡丰富的绩效性指标相比，显得过于单薄和死板。若开发商自身水平较差，则难以保高品质空间。新加坡重点地区和深圳龙岗地区的土地出让细则对比见表1。
表1 新加坡重点地区和深圳龙岗地区的土地出让细则对比
3储备土地管理方面的对比
新加坡储备土地管理成功的主要原因表现在以下几个方面：一是通过实施《土地征收法》彻底实现土地权属的国有化，政府对已征为国有土地具有完整的支配权；二是充分发挥城市规划的统筹引导作用实现土地的合理、有效利用；三是良好的法制环境为管好、用好储备土地提供保障。而深圳经历了两次大规模土地转制，原农村集体土地已转为国有，但由于历史遗留问题多，违法侵占现象严重，加之可建设土地存量少，供需矛盾突出，储备土地管理面临巨大压力。相比之下，新加坡储备土地管理优于深圳。
4城市规划实施方面对比
规划实施有赖于建设、管理等部门的积极配合；有赖于社会公众力量的支持；有赖于对市场客户优质的服务。在实施过程中，原有规划意图被大打折扣的情况时有发生。其中，规划的透明度、参与度、共识度不够，部门之间存在信息壁垒，导致规划与建设、管理运营等环节遭遇脱节是主要原因之一。我区编制综合发展规划，已在开放性规划及公众参与上有所努力，但仍有大量的工作可做：如编制阶段全流程的公众参与（各部门、公众、开发商等各群体的全面参与）、规划成果的宣传和智能化查询、土地出让信息的公开化等等。
中心城、大运新城以及优质企业带来的项目如天安云谷虽然对龙岗区整体建设面貌有所提升，但与国际化水准差距甚远。整体来看，龙岗区对开发商、施工单位及运营经验等缺乏标准要求是导致整体品质不高的原因之一。对于政府建设的基础设施等项目与新加坡相比，亦仍有较大差距，虽然道路绿化较好，但与公共空间建设、海绵城市建设、慢行系统建设等结合度不高，仍有可以提升优化的空间。
城市管理是国际化品质塑造中十分关键的“最后一公里”。自09年“大城管”成立后，城管执法的范围就有9项之多，造成了城市管理权力过于集中，有时候反而会造成消极的管理，比如相比于私有管理的公共空间，广场和公园的管理就并不是十分理想。
总体而言，深圳仍处于“执法型城市管理”阶段。法制环境建设不够完善，政策法规的可操作性不强，而且自由裁量以人代法的情况较为普遍。导致市场化运作不成熟，有些城市管理功能可以转移到企业；对于已转移给企业的如环卫市场，监管机制又不够健全和到位，未能真正实现多赢。难以保证新加坡式的“运营型城市管理”。
5选择性的更新计划对比
上世纪90年代开始后，新加坡建屋局采取各种措施提高早期组屋区的居住环境，最重要的是1992年推行的为期15年地市镇更新计划，每年政府津贴10亿新元（约50亿人民币）。新加坡的市镇更新计划的选择性值得借鉴，建屋局对早期的组屋区没有全部整体重建，而是翻新和重建相结合。对高层组屋主要采取翻新计划，包括翻新厕所和浴室、扩建一个功能房或阳台等；有计划地整体重建，首先对低密度组屋进行整体重建，新建高密度住宅小区，使居民无需搬离原先社区就能提升居住环境，同时也为旧市镇注入活力和新生。
而深圳的城市更新主要基于市场利益驱动，部分建设年代不久、建筑质量较好的城中村由于市场预期效益较高提前获得改造，而那些迫切需要提升居住环境但市场预期效果不佳的城中村或旧村却很难得到改造。这不仅造成资源浪费，也容易激发社会的不稳定因素。建议政府要在城市更新活动中要发挥引导的作用，根据居住环境提升的迫切程度主动制定更新计划。而对于近期没列入计划的城中村，政府应提供津贴进行整治提升居住环境，做到“有堵有疏”。同时应该重视TOD模式在城市更新中的作用，通过先改善城市更新地区的交通条件，提高那些原先区位较差、环境较差地区的更新潜力和市场价值，高强度开发地铁或轻轨站点周边用地，并从长远的角度有计划储备国有用地。
6结束语
通过上述对比内容可以看出，龙岗目前正处于急需通过更为精细化规划建设管理来提升城市品质的重要阶段，应全面学习新加坡先进经验与国际化接轨。然而，深圳与新加坡在发展背景与阶段、体制机制乃至政治制度等层面仍存在一定差异。
论文作者:余丹凤
论文发表刊物:《基层建设》2016年4期
论文发表时间:2016/6/12
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