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会期与审议的变数
全国人大会大幅缩短会期，发断于去年的十届全国人大二次会议，这次持续9天的人大会，比上年缩短4天，是改革开放以来全国人大会期最短的一次。很显然，2004年人大会期开始固化，因为今年全国人大会期也严格控制在9天。
据媒体分析，全国人大减压会期的意图是：一方面提倡节俭高效会风；另一方面，是议程需要，2003年全国人大会期较长涉及选举，2004年、2005年是常规议题。
据全国人大历年大会资料显示，从1954年至1975年，全国人大共举行11次会议（其中1964年前举行9次），平均会期15.4天；1978年以来，全国人大会共召开27次，平均会期为14.4天。全国人大会期最长的是一届全国人大二、四次会议和二届全国人大三次会议，会期26天；最短的是1975年1月举行的四届人大一次会议，会期仅5天。
静态的数据演绎动态的走势：全国人大会期在渐渐压缩。总体而言，全国人大会一直保持半个月的会期，这种均衡显然已被打破，会期整整压缩了三分之一。
此前的2002年，中央办公厅、国务院办公厅发出精简会议的意见。强调从中央和国家机关做起，各地区安排会议活动一律要从严掌握，财政、审计等部门要严格加强对会议活动经费的控制。人大会议瘦身不能不受“宏观调控”的影响。
人大会期大幅缩水绝不止于全国人大会。潜移默化的是，地方人大会在按全国人大的版本“复制”。由于受“非典”影响，2003年的浙江温州市十届人大一次会议，包括报到时间仅用4天，但惯例是最少10天。2004年，甘肃省、广东省十届人大二次会议会期压缩为6天。今年，多数省级人大会压缩到一周以内。据估算，省级人大会压缩三成左右。相对而言，县级人大的会期缩水不多，其会期一般为2～5天，压减的空间十分有限。但是乡镇人大会期的缩短真让人瞠目结舌，有的半天，有的一天，乡镇开两天会的微乎其微。据2004年4月12日《人民代表报》报道，湖南彬州市某乡召开人大会议，共开了1次预备会，4次主席团会，3次全体代表大会，6项议程涉及到补选人大主席、两名副镇长。结果上午9点开会，花了不到4个小时就完成上述“任务”，宣告谢幕。有人形容这样的人大会是“压缩饼干”。
对于人大会期大幅缩减，不少人大代表感到“无所谓”，“随波逐流”。但是，也有人不愿沉默。2004年3月，全国人大代表陆炳华向十届全国人大二次会议提交了人大会期改革的议案。这份议案指出，全国人大会一年一度，每次会期不超过15天，议决问题有限，对于有许多重大问题还待决定规范的国家来说，如此短的会期满足不了发展的要求。
人大代表审议“打哈哈”、“当代表5年不说话”曾一度刺激选民的神经，成为民意和舆论的“靶子”。在会期变短的当下，审议模式也有些许牵引公众视线的“花样”。
2004年初，辽宁鞍山市人大会分5个审议组对该市经济、农村、教科文卫、城市建设和法制建设等情况进行专题审议；上海市人大会安排对加强城市规划管理、环境保护、医保改革等九个热点议题进行专题审议，分管副市长回答代表们提问；南京、武汉市人大会分别就“调控房地产业”和“规范市场经济秩序”举行专题审议会。今年3月的十届全国人大三次会议，改变国家发改委主任和财政部部长在大会上口头报告的惯例，将计划和财政预算报告书面印发代表审查。此前两个月，有北京、山东、河南、甘肃、广东、四川、湖北和武汉等省市人大会取消照本宣科读计划、财政报告，改为书面报告，被减掉的听报告时间用来审议。湖南省溆浦县人大会还未开，6个工作报告就提前发给人大代表“审查”；今年1月，湖北省十届人大三次会议通过的《湖北省人民代表大会议事规则》规定，“拟提请审议的工作报告、地方性法规草案及说明提前印发代表”，意味着人大代表可以有较充足的时间提前审查报告。而北京市人大会期间，接受人大代表询问的市政府、“两院”的副部级领导人数创历年之最。
会期与审议的变数犹如一粒石子丢进平静的湖面，从容的人大会被激起“涟漪”。
人大会缩水利大弊大？
其实，通过陆炳华代表的议案和计划、财政报告“会读”改“自阅”，人们不难看到一个更为深层的问题：人大会缩水究竟利大弊大？对此，存在两种针锋相对的观点。
有人算了一笔帐。十届全国人大共有近三千名代表，会议期间代表、列席人员以及相关会务工作人员、记者的食、住、交通费用全由国家公共财政支付。以10天会期计算，平均每人的开支在7000-8000千元左右。据估计，会期缩短1日，可为国家减少数百万耗费。今年1月下旬召开的甘肃省人大会上，大多数工作人员不安排住宾馆，而在省人大常委会机关办公，仅次一项就节约会议经费3万元；日前召开的西安市人大会议不安排列席人员住宿，会务工作人员压减20%，节减了大笔资金。
有媒体和专家认为，人大会期缩水，体现了务实、精简高效、节省开支的精神，有助于形成节俭高效的政治文化。
当然，在人大会瘦身的“叫好”声中，也有一种摆不上桌面但有一定市场的心态，一位县人大常委会主任私下坦言：“人大会开2天，稀里糊涂一下就过去了，时间长了，万一出现质询案和否决案，不好做工作，难收场。”
不过，也有人持相反的观点。他们认为，判断人大会支出是否合理，最重要的是看会议的效能，看人大代表是否用心为选民争取权益。如果是这样，会议花费再多也值得。
全国人大会议审议政府、计划和财政、“两高”工作报告相继分别始于一届全国人大一次、二次、四次会议，并延续至今。1955年7月一届全国人大二次会议审议批准国民经济“一五”计划，作出根治黄河水害和开发黄河水利综合规划的决议，开全国人大审查和批准重大建设项目之先例，人大议决大事步入法制轨道。而这几次恰恰是人大会期较长的时期。那时，全国人大常委会的会期很灵活。到t957年底，一届全国人大常委会已举行89次会议，会随事定，及时听取审议20多个专题工作报告，国家机构设置和调整、全国农业发展纲要、计划预算变更等事项都启用人大决策机制。
有人进一步发问：地方组织法赋予县级以上地方人大14项职权，乡镇人大13项职权。如果省级人大每年开6天会，市级人大开4天会，县级人大开2天会，乡镇人大开1天会。如此短的会期如何承载这些职权？
如今，人大会已经成为吸引公众眼球的重大政治事件，称得上是一次全民民主教育。人大会实际上是各种利益团体代言人合法交锋、搏弈，最终协调和兼顾的一个场合。会期缩减可能限制代表话语权，使代表审议成为程序上的符号。有专家因此批评说，人大代表对会议瘦身表示拥护，反应出“职务意识的淡漠和政治理念的稚嫩”，是宪法与人大制度的一个困惑。
一个引人深思的事例是，2004年3月28日，湖北省江陵县二届人大三次会议大会主席团对“审议政府、计划、财政报告”中积极出谋献策的28名人大代表予以通报表扬，对21名没有发表审议意见的人大代表予以批评。有媒体对此事提出质疑。该县人大代表审议3个工作报告的时间还不足一天，有些身为领导干部的代表发言长篇大论，一些普通代表相发言却轮不上。
计划、财政报告“读”改“阅”也引燃阵阵争论。有人认为，政府工作报告已含计划、预算报告的实质内容，没有必要重复报告，改变读两个报告的惯例。可使代表有更多时间来审议，人大会更加务实高效。也有人对此持相反意见，加强计划、预算审查也不能靠省出来的半天时间，简化作两个报告固然“省事”，但疏忽了民主程序，而程序到位恰恰是代议机关民主、科学地决策，实现人民权力的保证。作报告“不仅是向人大代表宣读，而且也是向人民宣读”。
宪法与人大制度研究资深专家蔡定剑说，如果说省了作两个报告是为了腾出时间加强对预算的审议，那么为什么不通过延长会期来加强对预算的审议呢？
寻找会期与审议的和谐
无论是全国人大，还是地方人大，需要寻找会期与审议的和谐，和谐的标志当然是实现人大法定权力。
目前，改变人大会议中暮气沉沉的审议模式，是公众关注的焦点。
多年来，我们疏忽了一个细节，地方组织法第44条规定，人大听取和审查报告，而人大历来行使职权多是“讨论”和“审议”，媒体和公众基本上是这样认为。人大毕竟不是顾问团，人大会不是研讨会。仅仅“审议”，是不是更贴近清谈？但是，审查则意味着依法校验、矫正、核查等，甚至对某些与法律规定相悖的指标、计划和财政预算安排予以纠正。几年前，湖南省人大会议就已将审议改为审查工作报告。今年1月的四川省人大会议首次将“审议”变革为“审查”。一字之差，份量大不一样！
前些年，“农村吃紧，城市紧吃”，农村有些地方“山河依旧，面貌不改”，实际上与公共财政对农业的投入没有达到法定的底线要求有直接联系。比如，某省2003年全省财政总收入比上年增加15个百分点，但农业支出实际增长仅2.2%。与农业法规定的“对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度”少12个以上百分点。这种情况在全国比比皆是。但是，人大审查是为什么没有一点声音，为何不能修正预算案？
50年前的一届全国人大一次会议上，有75位全国人大代表发言中对政府工作提出批评。如董必武代表批评有些地方的国家机关不按规定召开人民代表会议；有些干部居功自傲，不把国家法律、法令放在眼里。当时《人民日报》社论褒奖人大代表的批评，“乃是他们认真对待国家事业和本身责任的重要表现”。1956年6月，一届全国人大三次会议上有163位代表发言，其中大多数代表都对政府工作进行了认真的批评。同年10月的国务院常务会议上，周总理说：人家批评你越多越好，因为越批评就越能警惕，称赞多了，就会官僚独裁。
批评和较真的人大会议在哪里？如今，人大会议一团和气，唱“赞美诗”，鲜见批评的风气虽然未根本改换，但已出现越来越多的突破迹象。广东省人大审查预算就让人“刮目相看”，2004年省级部门预算草案就厚达540页，四大家省直机关幼儿园享用2000多万元财政拨款跃然纸上，人大代表勇敢地对预算说“不”：“养公务员队伍是正常的。但是我不能养公务员的儿子和孙子，公共财政是不能用于某一个幼儿园，这是肯定的”。今年3月，广州市人大代表在市人大会上细审预算报告，对疑点进行严厉质问：“市政府办公厅177人配172辆车？”“市交委87人需113万元车险？”“市工商局一台式电脑预算2.5万元？”人大代表说：“这些都是纳税人的血汗钱，用起来要小心一点！”
计划、财政报告“读”改“阅”后触发审议方式改革的呼声。蔡定剑说，我国已经实现社会主义市场经济，国家计划不具有法律效力和指令性，计划报告的有关内容可分别吸收到政府和预算报告中，计划报告不但可以不作，而且可以取消提交表决。但是，审查批准预算是各国议会最重要的职责，取消口头报告预算不符合加强预算审查改革的方向。预算不但要继续向大会作口头报告，而且还要加强预算审查改革，如还向代表提供咨询和接受质询，提供预算背景资料和各种说明，重要的预算项目还应举行专门听证会，并对某些有争议的项目进行单项表决等等。
如果人大会决策植入人大代表与政府官员辩论程序，决策是不是更科学，更审慎？一届全国人大三次会议后，周恩来在《专政要继续 民主要扩大》的重要讲话中提出，“明年（人大会）还准备进一步允许辩论，当然现在也允许辩论”，“就是说，人民代表提出的意见，政府要出来回答。回答对了，人民满意；不对，就可以起来争论。”但是，1957年到目前，周恩来的良好初衷没有在人大建设工程中“立项”。
1980年，在五届全国人大三次会议上，170多名北京代表就新中国成立以来投资最大的宝钢工程建设问题提出质询，人称“共和国质询第一案”。1989年，在湖南省七届人大二次会议上，副省长杨汇泉先被代表质询后被罢免职务。2000年1月，在广东省九届人大三次会议上，佛山代表团25名人大代表针对省环保局提出有关环境污染问题的质询案。这些案例长期没有新版本，很多地方人大及其常委会的罢免、质询还没有打破“零”记录。这与人大会仓促“圆满完成各项议程”不能说毫无关系。
会期的长短，在一定意义上反映了国家权力机关的法定职权从法律文本到政治现实的距离。打个比方，高考两个半小时的语文试卷，只给你1个小时就交卷，能得高分吗？一旦会期过短，人大显然无法充分行使职权，其逻辑结果不言而喻：法律解释、质询案和其他议案等无法列入人大会议程，本该由人大行使的职权很有可能旁落。
毋庸置疑，无论是人大代表细致审查报告，理性批评，观点交锋，还是依法行使质询等职权，都需要足够的会期来支持。
以合理会期支撑法定权力
蔡定剑教授对46个国家和地区的议会会期作了统计和分析，绝大多数国家议会会期在3个月以上，有一半国家的议会会期在半年以上。我国全国人大会期一般是12～16天。比较而言，“全国人大的会期是最短的，这与有近三千名代表的国情实在是很不相称的”。我国人大的职权比资本主义国家议会大而广，随着法治的推进，越来越多事务需要人大审议决定，不延长会期，人大无法胜任。
勿庸置疑，人大会期与审议不可轻言瘦身，最终得回归到宪法和法律的制度设计上来。人大工作具有自上而下的联动性和复制性，高层的创新很容易形成规模效应。因此，“实现人大的法定权力”是包括会期和审议等工作创新必须考虑的一个基点。
有人认，可以通过一年开两次人大会的方案解决人大某些职权虚置的问题。我国的一个省、市、县级人大的代表人数分别为350～1000、240～650、120～450名，由于代表人数较多，加开一次人大会必须在减少代表人数的前提下才具有可行性。面对人大代表的“数量”暂时不可能减少的现状，或许延长人大会期是提升人大会“质量”的一个现实方案。因此，全国人大会期应恢复到15天以上，省、市、县、乡级人大会期分别不低于10、8、5、2天。同时根据所议事项，将人大常委会会期适当延长，以满足立法、决定重大事项、监督等工作的需要。
有人会提出，人大会延长，会议成本肯定会抬高。其实，目前很多地方人大会的列席人员和作为政治待遇与会人员的人数，大大超过代表数，形成了“800名代表，1000名列席人员，1000名工作人员”的开会格局，“列席泛化”的现象十分突出，这无疑增加了公共财政的支付。对这一问题，全国人大常委会法工委国家法室主任陈斯喜认为：“确定列席人员应当依法从实际需要出发，该列席的就邀请列席，不能作为一种“政治待遇”随便邀请列席”。这样一来，会期与会议成本之间的矛盾，解决的方案就很简单了，即大量缩减法律规定外、作为“政治待遇”参加人大会的人员。俗话说得好，好钢要用在刀刃上，有限的会议经费必须为人大会行使职权而服务！
如果人大开会和审议“来去匆匆”，人大又如何成为有权威的人民权力机关？