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人道主义干预回顾
过去10年里，国际社会应付了大量要求人道主义干预的事务，如对一个国家采取强制 行动以保护其人民免受伤害。对于处理90年代初的索马里、波斯尼亚、卢旺达和科索沃 这样的事件，直到现在也没有一致的原则意见。有关是否有权干预、如何和何时干预， 以及由谁批准干预，仍然存在不同意见。
自2001年9月11日以来，政策的焦点集中在一系列不同问题上，如对全球恐怖主义作出 反应以及对一些拥有大规模杀伤性武器的国家采取先发制人的行动。然而，这些问题在 理论和实践上有所不同，的确也存在一些共同问题，特别是涉及到对任何适用于军事行 动的防护原则。但是关于对阿富汗、伊拉克和其他地区的干预的争论所包含的问题是这 些国家自我防御权利的范围和限度——干预其他地区去保护不属于他们本国的人民，不 是他们的权利或义务。
同时，有关为保护人类目的而进行干预的辩论不会消失，只要人类犯错的本质存在， 国际社会的争斗和国家的衰败不断发生，干预就会存在。90年代一系列的事件就是活生 生的例子。在一些干预事件中，争论已趋缓和，如1990年的利比里亚、1991年的北伊拉 克、1994年的海地、1997年的塞拉里昂和1999年的东帝汶事件。但是在1993年的索马里 、1994年的卢旺达和1995年的波斯尼亚，联合国采取的行动被广泛认为太无力、太不及 时、缺乏智谋、实施无力等。在1999年北约干预科索沃事件中，安理会分歧非常明显， 在没有联合国授权，单方面宣布行动而且未经讨论的情况下，盟军发动战争的手段引起 了焦虑。
关于大屠杀、饥荒、强奸和种族清洗报告的出现仅仅是个时间问题。在安理会、政治 中心和媒体中又出现新的问题：我们应该作些什么?这个时候的国际社会必须有明确答 案。没有什么事件比国家防止恐怖事件的无能对人人拥有平等的价值和尊严这一共同理 想产生更大的伤害。在新世纪不应该再出现卢旺达。
如果国际社会对这种挑战作出反应，整个讨论必须从头开始。这个事件必须重新安排 ，成为不是有关干预权的讨论，而是保护的责任。不得不承认，全体成员国在保护其国 民方面都有这种责任，但是当这种责任被放弃或不能履行时，则必须由国际社会来执行 。
作为责任的主权
采用这种术语有助于使政治讨论保持清醒，了解事件的真相。从“干预”到“保护” 的改变，能够远离“人道主义干预”的说法。后一术语涉及到人道主义救助组织，他们 非常憎恨将人道主义和军事行动结合起来。另外，说“保护责任”而不是“干预权利” 还有其他三个优点，第一，它从需要帮助者，而不是从考虑干预者的观点来评估这些事 件。第二，这种提法表明首要责任与国家息息相关，只有国家不能或不愿履行保护责任 或自己就是犯罪者时，应由国际社会代它履行保护责任。第三，“保护责任”涉及的不 仅是“反应的责任”，还有防止和重建的责任。在传统人道主义干预的讨论中，这些多 方位的概念大多受到忽视。把它提上中心日程，有助于使反应的概念本身更受欢迎。
的确，即使是国家主权最强烈的支持者今天也得承认，没有一个国家对其人民拥有无 限的权利。现在通常认为主权意味着双重责任：对外承认其他国家的主权，对内承认本 国人民的尊严和基本权利。在国际人权公约、联合国和国家活动中，主权被认为具有这 种双重责任。责任性主权成为良好国际公民权利内容的一部分。尽管这一新原则还不能 认为是国际法的一部分，但是这种保护性责任已被广泛接受。
军事介入：确定限制性规定
保护责任意味着在那些迫切需要保护人类的环境中作出反应的义务。如果防范措施不 能解决或阻止，而有关国家不能或不愿插手，那就需要其他国家的介入。强制性措施可 能包括政治、经济和法律程序。只有在极特殊情况下方可能包括军事行动。但什么是极 端事件?军事介入是否正当有利，界线应如何确定?在确定是否以及如何采取军事行动时 ，适用什么条件或限制?然而最为困难的是，谁应有最终的权利决定是否入侵主权国家 和使用大规模的杀伤性武器?在核心问题上已有广泛共识，大多数来自“正义战争”理 论。判断军事介入必须满足6个原则：正当理由的界限、4个预防原则、对正当权力的要 求。
运作的正当理由
正当理由的界限是出于保护人类的目的。如果授权军事介入，条件是百姓必然在两个 方面遭受严重和不可弥补的伤害。第一个是大批人死亡，不管是否种族灭绝，它是国家 蓄谋已久行动、政府无能、衰败的产物。第二个是大规模的种族清洗，充斥着屠杀、暴 力、恐怖行为和强奸。
为什么对正当理由设置如此高的限制性规定?军事介入是一种特殊行为，这是一个概念 上的理由。同样还有政治实践上的理由：军事行动不能经常采用，只有情况紧急才可行 。在军事介入被认为有合法军事动机的两种情况下，我们并不能确定什么是“大规模” 的范围。但要说明，对确有证据的大屠杀和种族清洗而采取的军事行动可能是合法的。 没有这种可能性，国际社会就不能在种族灭绝发生前从道义上来采取行动阻止它。这一 标准已经非常清楚，它不但包涵密谋策划的恐怖行为，例如波斯尼亚、卢旺达和科索沃 等事件，同样也适用于颠覆政府和人民面临饥饿和内战，例如索马里，也适用于政府无 力抗衡、民众面临死亡威胁的自然和环境灾害。正当理由不包括尚未构成屠杀和种族灭 绝的对人权的侵犯(如种族歧视和政治压迫)，推翻民选的政府，支援邻国政府。尽管援 助包括适当的军事、经济和政治制裁，但都不足以证明需要出于保护人类而采取军事行 动。
防御原则
判断军事介入的防御原则，第一个是要有正确的目的。无论参与介入的国家政府有何 动机，军事介入的首要目的是阻止和消除民众的苦难。有许多方法能保证这个原则得到 履行。一是使军事介入建立在集体或多边参与的基础上。另一方法是看军事行动受被介 入国家民众支持的程度。然而，还要看这一地区其他国家的支持程度。完全公正可能是 一种理想，它不可能总是成为现实。而且，对军事行动的经费预算和风险必定使介入国 要求在行动中得到某种利益，然而其原始动机是利他主义的。
第二个防御原则是“万不得已的手段”，只有当非军事手段以及和平解决危机的方法 被采用并得到满意结果时，才可以判断是否展开军事行动。当防止责任被彻底排除时， 方可以考虑军事介入行动。这一原则并不一定意味着每一种非军事方法都要试行并失败 ，常见的情况是没有足够时间这么做。
第三个原则是“比例的方法”，军事行动的规模、持续时间和程度应以最小的代价达 到预期目的。行动的规模应符合目的和冲突强度。对被介入国政治系统的影响应限定于 完成军事行动目的。
最后一个原则是“合理的前景”，在阻止或消除民众苦难时必须有合理的成功机会， 行动的结果不应该比未采取军事行动更差。军事行动不应冒险引起更大战争。
谁的权力
最困难和最有争议的原则是行使“正确的权力”，当为保护公众目的而发动军事行动 时，联合国，特别是安理会应该具有首要发言权，这是引人注目的焦点。由科索沃引发 的困难问题是，它是不是最后的难题。
这里所列的原则是毫无争议的。毫无疑问，联合国是建立、巩固和行使国际事务权力 的核心机构。其目的是维持国际社会的秩序和稳定，使国际社会成员相互协商，缔结关 于行为规则和正当行为的法律准则的协定，从而保护其他国家的利益。联合国职责不是 靠武力来保证，而是由它承担的合法性行使者的角色来保证。加强权力的做法只能由代 表那种权力的合法机构来完成。联合国组织的联合国军被认为是合法的，因为它是由代 表国际整体的机构授权的；而单方面的军事行动是非法的，因为它是由自我利益驱动的 。
不应寻找其他机构取代安理会，而是如何使安理会更好地发挥职权。无论在何种情况 下，应在军事行动前首先寻求安理会批准。那些要求军事行动的国家，应正式向安理会 申请，并按照联合国宪章第99条要求秘书长提出并讨论。安理会应及时回复这些请求， 并调查发生大规模死亡和种族清洗的地区。在获得充分的证据后，才能支持军事介入。 5个安理会常任理事国应认真讨论，而不是仅仅行使他们的否决权来阻止对保护人类的 军事干预的决定。
如果安理会不能或不愿在迫切需要干预的情况下行动，有两种方案可用。一是由联合 国大会在“统一和平”程序下，组织紧急特别会议讨论这一问题，如1950年朝鲜事件、 1956年埃及事件和1960年的古巴事件曾使用过这种方法。如果使用这种方法就会以多数 票对卢旺达和科索沃事件迅速作出采取行动的建议。二是在联合国宪章第8章的基础上 ，在区域的或分区的组织区内采取行动，但事后应取得安理会的批准。如发生在90年代 初的西非利比亚事件和1997年的塞拉里昂事件。没有联合国安理会、联合国大会、区域 机构授权而自行组织特别部队采取的行动，不会得到广泛的国际支持。现实的政治情况 是，任何军事干预的提议，即使有干预的合法性，但没有安理会和联合国大会的授权， 也不可能取得共识。
如果安理会不针对良心沦丧事件采取行动，如科索沃事件，会产生以下两件糟糕的事 ：如果安理会被忽略，就会破坏国际秩序；如果人被屠杀，而安理会袖手旁观，同样会 破坏国际秩序。这种境况的后果是加倍严重的。第一，如果安理会推卸责任，不排除个 别国家采取其他措施来处理这种紧张局势，接着就会出现不受联合国规章限制的军事介 入，这些行动可能是非正义性的，不遵守防御原则的。第二，如果联合国不采取行动， 而是由个别国家组织的特别军事行动代表防御原则，即使整个行动成功，其结果会给联 合国本身带来长期的严重后果，这在北约对科索沃的行动中得到证实，联合国在这种事 件中不能一再推卸责任。
政治意愿的问题
现在，最为紧迫的任务是确保所有国际事务行动能有满意的结果。部分的问题是在世 界上没有几个国家有足够的资产实施军事行动，真正的限制是有多少备用力量足以承担 额外的负担。1993年，联合国维和行动达到高峰，工作人员有78000人，今天，北约和 其他多国部队一道参与联合国事务，士兵达到113000人。即使是那些原则上愿意考虑采 取新军事行动的国家，也需要对如何使用有限的、坚强的军事能力作出选择。
如果正确的选择要在正确的环境中作出，那就只有在支持者中形成必要的政治意愿。 人们通常把太多的时间花费在为缺乏政治意愿而伤心上，而不是去分析其要素和怎样动 员这些要素。动员对军事行动的国际支持，其关键是动员国内的支持，至少是国内的反 对。通常，采用3种立见成效的办法是有帮助的。
道德吸引力在任何政治环境中都能鼓舞人并使事态合法化，政治领导人常常低估了流 行于选民中的宽容和同情心理。防御措施要比军事行动、人道主义援助和战后重建花费 低。如果需要强制性军事行动，越早行动花费越低。国家利益的要求是最轻松最有效的 ，而且可在许多不同层面上提出。保证资源供应、商贸和市场的稳定，那么国家经济利 益就会稳定。无论过去发生怎样的事件，今天，和平要比战争好得多。
对国内选民来说，他们可能要求政府不要为“利他主义”所动，最直接的选择可能是 ：好的国际公民资格是一个有关国家私利的问题。当今世界，国家之间相互独立，哪里 有危机，就会产生一系列的问题，如恐怖行动、难民外流、瘟疫流行，毒品交易和有组 织犯罪。解决这些问题，不但是人道主义的要求，也符合每个国家的利益。
对整个国际社会来说，非常有必要能确保下一次大规模谋杀、种族灭绝不再发生，像9 0年代那样的错误不应再发生。好的出发点应是经安理会同意，至少是非正式地同意， 系统地将这些原则运用于所有这类情况。许多舆论认为，主权一定要由“保护责任”来 限定。但在所涉及的行动被广泛接受之前，发生更多像卢旺达那样的悲剧还是可能的。
选自美国《外交》杂志2002年11/12月号
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