中国农村金融制度变迁的滞后原因，本文主要内容关键词为：中国论文,农村金融论文,原因论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
如何认识中国农村金融发展与农村经济增长之间的关系，是一个值得深入探讨的问题。究竟是农村经济增长带动农村金融发展，还是农村金融发展带动农村经济增长？对于作为发展中国家的中国来说，如果是农村金融发展促进农村经济增长，就应当优先考虑改革农村金融体制，进而通过优先发展农村金融来促进农村经济增长；如果是农村经济增长带动农村金融发展，就应当把重心放在促进农村经济增长上。如果农村金融发展是属于供给导向型，那么，改革农村金融体制，提高农村金融效率，将有助于农村经济的增长；如果农村金融发展是从属于农村经济增长，则应当首先寻找其他促进农村经济增长的政策。
一、从农村产业结构调整受阻谈起
当前中国农村经济发展已经进入以调整产品结构与产业结构为主要特征的阶段。而农村产业结构和产品结构的调整，说到底是资金结构的调整，是资金流向与流量的改变。没有资金流向与流量的调整，所谓产品结构与产业结构的调整，充其量是纸上谈兵。如果资金配置是非市场化，那么，资金以外的其他要素的配置，也不可能合乎市场化的要求，即不可能配置到效率或效益最好的领域。经过30多年的农村经济体制改革，中国农民的生产劳动市场机制已经初步形成，但市场配置资源方面却显得明显的滞后。与其相联系，虽然农村的产业结构已经开始发生变化，但却没有出现根本性的突破，“小而全”、“大而全”的格局还没有根本改变。出现这种局面的根本原因，就是农村产品市场和要素市场发育不同步，即要素市场发育特别是金融市场发育严重滞后于产品市场发育。鉴于此，农民只能在原有结构的实际增量上调整投入结构，因而调整的幅度不可能很大。
随着农村产品结构和产业结构的变动，最优的要素配置应当是允许各种生产要素能够自由地在各个生产经营单位之间自由流动，灵活而又发达的要素市场（尤其是金融市场）是产品结构与产业结构迅速地按照市场需求进行调整的基本保证。市场的基本功能是：通过市场上商品和资源需求与供给关系的变化，决定它们的市场价格，从而使市场价格反映产品与资源的稀缺性，进而由于市场价格的变动，引导资源在各产业、各部门之间流动，这种流动是从经济效益低的产业、部门，流向经济效益高的产业、部门，从供给过剩的产业、部门流向供给不足的产业、部门，从而达到资源优化配置的目的。
农村金融市场的形成与发育，使社会资金的调度和应用更加灵活了，这就有利于提高资金的利用率和生产率，实现产品和资源的优化配置。资金拆借市场的出现，使商业银行在保持最低限度流动资产的前提下，能正常地开展借贷业务；票据市场交易活动的开展，以及票据法的制定与实施，使金融工具更具有法定性、灵活性和安全性，从而使社会资金的调度更具有适应性；证券市场的产生与发展，对资金的聚集与集中，起到了重要的推动作用，促进农村股份制的发展和大企业的建立；农产品期货市场的建立，起着发现价格、套期保值和分散风险的作用。所有这些金融体制改革成果，对灵活调度资金，高效率运用资金，促进农村产业结构的调整与升级，都有着不可估量的作用。
二、农村金融制度变迁因何滞后
中国农村金融制度变迁滞后于农村经济制度变迁，是有其客观必然性的。在以市场为取向的改革过程中，中国农村经济制度的变迁，在相当程度上表现为自下而上的诱导性制度变迁，而农村金融制度变迁则仍然明显地表现为以政府为主导的强制性制度变迁，并对自下而上的诱导性制度变迁设计种种的政策性障碍。[1]297传统的计划经济体制，是从属于超前工业化的资本原始积累，农民因此而付出很大的代价，蕴含着极大的改革积极性，且往往冲破政府所设置的政策底线。由于广大农民群众设计的新制度绩效，极其显著地呈现在公众的面前，迫使政府不得不加以确认。中国农民是市场经济的生力军、开拓者。但是，中国农村金融体制的改革，究竟应当往什么方向演变，方能给农民带来可以见得到的物质利益，农民的心中却没有底，也不是那么关心，存在着缺乏改革的主力军和动力。中国农村金融制度变迁与农村经济制度变迁模式的差别性，直接导致农村金融制度变迁在时间序列上，明显地滞后于农村经济制度变迁。中国农村经济制度变迁始于1978年底，但是，直至1996年8月，国务院才发布《关于农村金融体制改革的决定》，其中明确指出，农村金融体制改革的指导思想是：建立和完善以合作金融为基础，商业性金融、政策性金融分工协作的农村金融体系。农村金融体制改革的重点是恢复农村信用合作社的合作性质，进一步增强政策性金融的服务功能，充分发挥国有商业银行的主导作用。如果说，目前由于城乡二元结构体制的存在，使得中国农村经济制度变迁明显滞后于农村经济发展的态势，那么，农村金融制度的变迁更是滞后于农村经济的发展态势。这就必然导致农村经济发展明显落后于城市经济发展。
一个值得人们深思的问题是，改革开放30多年来，尽管中国农村金融有了较大的发展，但并没有因此带动农村经济的相应发展。这具体表现在：1996年至2006年，农业产值占GDP的比重16.1%，但农业贷款占总贷款的比重仅5.1%；1996年至2003年，乡镇企业增加值占GDP的比重46.6%，但乡镇企业贷款占总贷款的比重仅6.5%。其根本原因在于，农村金融制度的变迁始终偏离为农服务的方向。无论是中国农业银行一统天下的专业银行时代，或者是中国农业银行、中国农业发展银行、农村信用社三家金融机构形成的商业性金融、政策性金融并存的多元化金融系统时代，农村正规金融似乎都自觉不自觉地偏离为农服务的方向。即相当程度上具有“吸储”功能，把农村的储蓄存款集中起来，再投放城市的二、三产业。20世纪70年代末以来，农村信用社的贷款余额持续小于农村存款余额；20世纪80年代，农村信用社的农户贷款不到农户存款额的三分之一；20世纪90年代，农村信用社的农户贷款不到农户存款的四分之一。农村信用社贷款与存款的比率从1984年的0.41，1990年的0.28，再降到1996年的0.19，出现农村信用社不姓“农”反而姓“城”的尴尬局面。[2]275中国农业银行本来是为农业服务的金融机构，但却从农村抽走大量资金，投向城市地区。2000年年底，县及县以下的银行业金融机构的存款余额为32 787亿元，贷款余额为24 355亿元，存贷比率为74.8%；2005年年底，县及县以下银行业金融机构存款余额为68 953亿元，贷款余额为38825亿元，存贷比率为56.3%。中国农村金融发展的历史经验表明，农村弱势金融主体是无法充分享受商业金融服务的，而政策性金融受各方面条件的限制，是难以满足农村弱势金融主体的需求的；如何发展农村合作金融便因此被提到议事日程上。但是，农村金融合作组织的存在与发展，又必须依靠政府的支持和特定的制度安排。其前提条件是，必须有条件提供比商业性金融更为廉价的金融服务。
农村金融制度变迁之所以严重滞后，还有一个重要原因，即相对于其他产业，农业不仅比较利益最低，而且风险最大。农业不仅存在着其他产业罕见的自然风险，市场风险也特别大。这具体表现在农产品多半是鲜活产品，一旦产品供大于求，其后果不堪设想。况且，相对于其他产品，农产品供求弹性特别低，无论是需求或者是供给，任何一方发生变化，都会导致农产品价格的大幅度波动。这不仅使得农村中商业性保险市场很难建立起来，其他类型的金融市场也很难发育起来。其原因是比较利益特别低，自然与市场风险又特别大。
三、农村金融交易条件尚待培育
中国农村金融不足，是源于农村金融交易条件不足，如何创造农村金融交易条件才是解决问题的关键所在。目前中国农村金融交易条件，的确存在严重的欠缺。这里所说的金融交易条件，包括金融供给条件和需求条件。农村金融交易条件严重欠缺，其根本原因在于农村信用风险较大，担保体系建设又相当滞后。农业是经济再生产与自然再生产的统一，不仅面临着市场风险，而且面临着自然风险。由此导致农业保险业的萎靡不振。农村的非农产业企业，普遍都是中小企业，交易成本高，抗风险能力弱。无论是农业企业，或者是非农业企业，都普遍存在着担保体系建设滞后的问题。对于广大农民群众而言，有可能作为抵押品的是农用地和宅基地及其建筑物。农村的土地是属于集体所有，农民只有使用权。1998年12月，《中华人民共和国土地管理法实施条例》，第一次从法律上明确了政策条款中所规定的属于农民30年的土地使用权。2007年3月，历经8次审议和广泛讨论的《中华人民共和国物权法》，得以高票通过。物权法将农民土地承包经营权列入用益物权行列，结束了学术界关于农民土地承包经营权是属于债权或物权的争论。这就有利于防止发包方或者第三方对承包方的随意侵害，从而有利于保护承包经营权人的利益。同时有利于增强农民的长期投资预期，有效地促进土地承包经营权的流转。关于土地承包经营权和宅基地使用权能否抵押问题，有争论过，也曾写入草案，但最终还是被否决。其理由是，目前中国农村社会保障体系尚未完全建立，已经建立的水平很低。土地承包经营权和宅基地使用权乃是农民安身立命之本。从全国范围内看，放开土地承包经营权抵押和宅基地使用权转让的条件尚不成熟。这就必然限制着农村金融交易条件的创造。在当前农户和农村中小企业融资信用度低的情况下，如何采取积极有效的措施实施外部信用增级非常重要，但目前由于担保机构、资信评级机构发展还很薄弱，银行和担保公司、资信评级公司的合作还存在较大的障碍。在外部信用增级机制暂时不能有效发挥作用的情况下，如何发挥政府的作用，搭建政府服务平台，帮助农户和农村中小企业增级融资，便成为密切银企关系的关键。
四、重视发挥民间信贷的积极作用
目前中国正规农村信贷渠道主要有四个方面：即中国农业银行、中国农业发展银行、邮政储蓄机构和农村信用社。改革开放以来，中国农业银行在农村金融体系中的作用，不仅没有加强，反而减弱。中国农业银行从专业银行向商业银行转变，其贷款的重心逐渐从农村转向城市，业务范围与其他国有商业银行已相差无几。因为农业是属于弱质产业，比较利益低，资金回收期长，风险系数较高，与银行的商业化经营目标相背离。1998年到现在，包括中国农业银行在内的四大国有银行，共撤并3.1万个县及县以下机构。改革开放以后创建的新的政策性金融机构即中国农业发展银行，由于功能过于单一，主要是在农产品收购方面发挥政策性金融作用，无法满足农村发展所需要的资金供给。在县以下设置的邮政储蓄机构，只在农村吸收存款，不发放贷款，成为农村资金的最大“抽血机”。农村信用社是目前我国农村金融的主力军，我国农户贷款的95%以上是由农村信用社提供的。但是，农村信用社普遍存在着产权不清晰，治理结构不完善，极大地削弱了其金融服务能力。正规农村信贷渠道之外，在我国农村中，还存在着民间借贷渠道。
民间借贷是我国金融结构失衡、金融二元结构体制特征以及农村资金需求难以从制度金融渠道得到满足的自发产物。根据国家开发银行对农村金融需求与供给的测算，如果不进行大规模的农村金融创新，并借助于它大量增加金融供给，农村金融供需缺口将持续扩大，2010年将达到5.4万亿元，2015年将达到7.6万亿元。资金供给短缺是农村金融问题的集中表现，农户和农村中小企业的金融需求得不到满足，是农村金融的主要矛盾。这就必须发挥民间借贷在扩大农村生产经营资金、活跃农村金融市场、提高金融效率等方面的重要作用。改革开放30多年来，虽然中国政府对民间金融采取限制乃至取缔的政策，但是，民间非正式金融活动不仅没有停止，在有些地区（如浙江温州、台州地区）、有些时候，还是相当活跃，大有“野火烧不尽，春风吹又生”之势。据有关部门的调查，民间信贷在中国农村广泛存在着，温州民间借贷的“盘子”已占到整个农村信贷市场总量的三分之一，经济欠发达的农村占一半左右，在一些落后的县市，民间信贷的比例甚至高达三分之二。民间金融“会”曾经是中国民间广为流传的一种信用形式。“会”的类型有：按会前约定的次序轮收的称为“轮会”，以摇骰方法确定收会的称为“摇会”，用投标方法竞争得会的称为“标会”。改革开放以来，伴随着农村商品经济的蓬勃发展，这种古老的农村民间信用形式，又在农村地区重新活跃起来。民间信贷的蓬勃发展，对农村经济的发展起到了积极的支持作用和拉动作用，也向农村金融体制改革和金融监管提出新的课题。[3]234
五、充分发挥农村信用社的主体作用
鉴于国有商业银行的离农倾向有增无减，农村信用社的改革必将提到重要议事日程上来。1996年至1998年，农村信用社已经经历了脱离农业银行、重新清产核资登记注册等调整。到2002年底，中国农村的信用社共有5万多家，其所选择的模式是乡镇信用社为独立法人，县联社进行管理。2003年6月，发布了《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案》的通知，根据这个文件的要求，按照“明晰产权关系，强化约束机制，增强服务功能，国家适当支持，地方政府负责”的总体要求，加快农村信用社管理体制改革和产权制度改革，把农村信用社逐步办成由农民、农村工商户各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构，充分发挥农村信用社农村金融主力军和联系农民的金融纽带作用，更好地支持农村经济结构调整，促进城乡经济协调发展。根据国务院设计的新世纪农村信用社的改革方案，其改革目标是：加快农村信用社管理体制和产权制度改革，把农村信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农村、农业、农民服务的社区性地方金融机构，充分发挥农村信用社的农村金融主力军和联系农民的金融纽带作用。在产权制度上，各地农村信用社可以根据自身的实际情况，分别选择股份制商业银行、合作银行、一级法人和二级法人不同模式。中国人民银行有条件地斥资帮助试点地区农村信用社消化不良贷款，将农村信用社下放给地方政府管理。虽然新一轮农村信用社的试点改革方案，较之以往有较大的突破，但是，要从根本上解决长期以来存在的产权结构问题以及内部人控制问题，并不是一件容易的事情。
还应当指出，仅仅依靠农村信用社的力量，是不可能满足中国农业和农村发展的需要，客观上要求必须建立比较完善的农村金融体系。2006年12月，中国银监会发布《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，允许各类资本进入农村地区设立村镇银行和只存不贷的贷款公司，也允许农民可以申办农民资金互助组织。虽然监管部门放宽了进入农村银行业的投资者准入，但其所设置的门槛仍然偏高，从而降低了通过新型农村金融机构来彻底缓解农村金融服务严重不足问题的预期。
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