农村集体经济审计监督模式研究——基于浙江实践，本文主要内容关键词为：集体经济论文,浙江论文,审计监督论文,农村论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、审计监督的基础——村务信息公开
在农村的经济活动中，村干部与农民之间往往拥有各种非对称的信息，并对农村经济活动产生重要影响。所谓非对称信息，指的是经济活动中村干部拥有较全面较完整的信息，农民则拥有不完全信息。由于参与人在经济活动中拥有的信息不同，他们在经济活动中就处于不同的地位：具有信息优势的村干部有动机欺骗农民，以获取更大的收益。
根据非对称信息发生的时间，可以将各类非对称信息分为两类：一类是对称信息发生在村干部上任之前，另一类则发生在村干部上任之后；前者会引起“逆向选择”问题，后者将导致“道德风险”问题。事务公示和财务公示信息透明，有效解决了村干部与农民之间的信息不对称状态，使一切村务活动都置于全体村民的监督之下。
建立村务公示制度是保障农民利益和农村经济和谐发展的前提保障，能够从制度上保证对基层干部的监督，不仅可以使干部警钟长鸣，增强廉洁自律意识，而且给农民一个明白账，增强农民对干部的信任；还干部一个清白账，使基层干部能够一心一意搞建设，同心同德谋发展。信息透明，主要是事务公示和财务公示。
事务公示的内容有：村民大会、村民代表会议讨论决定事项的实施情况；村财务收支情况；村土地、集体企业和资产的承包、经营和租赁情况；征用土地各项补偿资金情况；村民建房审批情况；村民承担费用和劳务情况；优抚、救灾、救济款物的发放及低保对象的确定情况；国家计划生育政策的执行情况；村干部年度工作目标执行情况；村公共设施建设项目的投资、承发包情况；村民户籍迁移情况；涉及村民利益和村民普遍关心的其他事项。
财务公示的内容有：每月村集体财务收支情况；集体资产经营，如承包、处置等收入；土地征用费分配使用情况；债权债务情况；招待费开支；村干部误工报酬、通信费补贴支出；建设工程项目资金的筹集、投入情况；低保对象确定，救灾、救济款物、上级拨款的发放使用情况；村民关心的其它重大财务事项。
二、审计监督的委托主体——村务监督委员会
我国《宪法》明确规定了公民的管理、监督和参与的权利。监督权作为公民的一项重要民主权利，对推进村级民主进程具有重要意义。《村民委员会组织法》第二十二条规定，村委员会实行村务公开制度，并自觉接受村民监督，这是对村民享有监督权最直接的法律依据。 但是村民如何有效开展监督，缺乏具体的法律依据，需要基层探索创造。
2004年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》（中国发[2004]17号），要求强化村务管理和监督制约机制，设立村务公开监督小组、村民理财小组等机构，从宏观上对权力的配置进行了制度设计。
浙江各地试点推广村务监督委员会制度，通过群众自发组织设立专门机构，对村级事务开展全程监督，不断深化村级民主管理，有效确保农民的知情权、参与权、监督权落在实处。
监督委员会这一机构，在制度上与村支委会、村委员会并列，由村民代表会议推选产生，经村民代表会议授权对村级事务实施监督，并对村民代表会议负责，任期与村委员会相同，明确规定村两个委员会成员及直系亲属、配偶、兄弟姐妹等近亲属不得担任监督委员会成员，而是由村民代表直接选举产生，充分体现代表广泛、参与广泛的要求。监督委员会作为审计委托主体，委托农村集体经济审计中心或乡镇审计所开展审计工作，以确认村委会受托经济责任完成情况。
监督委员会的设立，扩大了村民民主监督的权力内容。以前农村设立的村务监督机构主要是村民民主理财小组，人员由两个委员会任命，组长由村支书兼任，监督的职能流于形式，群众无法真正参与监督。村监督委员会的设立，首先从组织机构上看，建立了与两个委员会并列的单设机构，从而形成了村支委会、村委会、村监委会“三驾马车”相互制衡、相互合作的权力运行新机制，保证了村民监督权力的单独行使；其次，从监督内容看，设立村监督委员会后，村民代表大会由以前侧重于对村级财务的单一监督变为对党务、村务、财务全方位监督，体现了监督的全面性；最后，从监督过程看，村监督委员会通过参加两个委员会会议，对村务、财务公开的清单及报账之前进行审核，通过村级采购的全过程参与，使村民参与监督从事后向事前、事中、事后全过程转变，延伸了监督的触角，前移了监督的关口，提高了村民监督的实效性。
三、新农村集体经济审计监督创新模式
为了加强农村集体经济的审计监督，保护农村集体经济组织及其成员的合法权益，促进农村经济健康发展，浙江省人民政府第147号令颁布了《浙江省农村集体经济审计办法》，并于2002年10月1日施行。
浙江省各地县（区）基本都设置了农业和农村工作办公室（下文简称“农办”），隶属于县（区）政府，是机构改革中的新设机构，主要承担县（区）政府农业和农村工作的调查研究、综合协调、检查监督、指导服务职责。在农办下设农村经济审计中心，行使村级集体经济审计和财务管理监督的职能。
第147号令的基本特点：(1)审计定位：农村集体经济审计是对农村集体经济组织及其所属单位的资产负债、财务收支等经济活动进行的审计，对提取、管理、使用农民承担费用和劳务进行的专项审计及其它专项审计。(2)审计主管：县级以上人民政府农业行政主管部门负责本行政区内的农村审计工作。(3)审计处理：对于违反国家规定的财务收支行为，农业行政主管部门具有“予以指明并责令其自行纠正”、“依照法定权限作出处理、处罚决定”、“向有关主管机关或者集体经济组织提出处理意见”等权限。
纵观浙江各地农村开展审计的实践情况，笔者提出以下构想：
(1)建立农村集体经济审计中心。在县（市）设立农村集体经济审计中心，各乡镇建立审计所，县（市）政府、市审计局制定一系列规范和指导农村审计的文件和制度，详细规定农村经济审计的对象、范围、职责和程序，把农村经济审计工作作为一种正常的经济监督，使农村审计工作逐步走上正常化、规范化和制度化轨道。县（市）编委要发文建立市农村集体经济审计中心（确定为副科级全民事业单位、核定人员编制），由县（市）审计局负责管理、农林局配合指导，所需经费列入市财政预算。同时，为加强乡镇、街道审计工作，充分发挥基层审计工作者的积极性，乡镇、街道审计所所长在职期间享受乡镇中层正职干部待遇。县（市）农村集体经济审计中心充分发挥职能和作用，指导全市乡镇、街道审计所开展农村集体经济审计监督。
机构体系设置见下图：
(2)明确审计范围。农村审计工作面广、量大，审计力量不足，任务较重，因此必须抓住重点，有的放矢，进一步提高农村审计工作的针对性。农村审计工作主要对以下事项进行审计：一是村级财务审计。每年安排三分之一的行政村进行集体财务审计，三年审一次，一次审三年，有条件的村可以一年一轮审，主要是对村级财务的管理使用情况进行审计，同时，结合财务审计开展村干部经济责任审计。二是专项市计。特别是对群众普遍关注的土地出让金的分配、使用和管理情况；村干部报酬、补贴发放情况；救济、扶贫等专项资金发放情况及其他涉农资金的管理使用情况进行专项审计调查。三是建设工程项目审计。要求投资金额在一定规模以上的建设项目必须接受审计，审计所要及时做好调查摸底工作，并督促建设单位工程竣工后按规定程序接受审计。
(3)规范审计程序。对于农村经济审计的基本程序是，制定审计工作方案、发出审计通知书、实施就地审计、调查取证归纳问题、评审内部控制、出具审计报告、作出审计决定、复审异议问题。
(4)建立审计结果与业绩考核挂钩制度。在审计结束后，将审计结果及时公布于众，与广大党员干部、群众见面，接受群众监督，提高农村经济审计的透明度，维护群众知情权，强化民主监督。审计结果一方面予以公示，另一方面对于违规行为，由农村行政主管部门配合乡镇政府要求被审计村委会立即改正，接受处理、处罚意见，同时将审计结果与村委会业绩考核结合起来，具有鲜明的政府审计特点。
此外，政府立法部门要加强立法，从法律上保障村监督委员会和审计中心的合法地位，为农村集体经济开展审计工作奠定法律基础。政府相关部门（一般应为国家审计部门）应加强对农村审计中心的监督与指导，从而使农村审计工作有序开展和顺利进行。
农村集体经济审计中心接受村监督委员会委托，对村委会年度财务收支、村干部经济责任以及其他委托事项开展审计工作。农村审计独立、客观、公正评价集体经济运作，应该为千千万万的农民服务，审计中心不同于民间审计，不能以营利为目的政府应该保证审计中心的正常经费，审计中心大部分经费应该由地方财政预算解决，所需经费应列入当地财政预算予以保障。委托审计收费只能是象征性的，在实施审计工作时，审计中心可以适当向村监督委员会象征性收取一定费用，以解决经费不足问题，其收费标准由当地政府明确。只有这样，才能真正加强农村经济监督，促进农村集体经济持续稳定发展，维护农村社会稳定。
审计监督运行模式见下图：
村务、财务公开，使信息公开透明，消除不对称信息，从根本上铲除了村干部的“逆向选择”和“道德风险”；建立村务监督委员会，形成新的村级权力制衡机制，从体制上防范了腐败；创新农村集体经济审计监督，保护了农民利益，使农村集体经济和谐健康发展。
四、农村集体经济审计特点综合分析
农村经济审计是中国特定条件下，为稳定农村大局而产生的一种新型审计模式，农村经济审计既具有政府审计的强制性、处罚性，因为对审计结果具有评价、纠正、建议、处理、处罚等权力；也有民间审计的受托、有偿性，审计要办理委托手续、收取审计费用；更有内部审计的多样性和内向性，审计目的是服务于农村农民集体经济，审计范围涉及农民利益的各个方面。农村经济审计中心既独立于委托人也独立于被审计单位，是双向独立。农村审计既不是政府审计，也不是民间审计，更不是内部审计，因而称之为第四审计模式。农村经济审计是在新形势下对区域公共资金的管理审计。
四种审计模式特点比较：
政府审计 民间审计 内部审计农村审计（第四模式）
强制性受托审计 审计服务内向性 强制性、处罚性
无偿性有偿审计 审计业务多样性 受托审计、有偿服务
处罚性鉴证审计 审计时间不定期 内容多样性、服务内向性
单向独立 双向独立 单项独立鉴证审计、双向独立
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