关于我国尽快实行综合运输管理体制的思考，本文主要内容关键词为：管理体制论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，我国运输业与整体国民经济一样取得了快速发展。然而在运输业快速发展的同时，也逐渐暴露出一些问题，例如铁路发展与体制改革滞后、大城市交通问题日益严重、一些地区和部门的运输建设缺少合理规划、资源（特别是土地和石油资源）与环境压力越来越大、运输市场秩序与法制建设未能满足要求等，特别是综合性运输政策的调整和综合性运输规划的制定缺少相应的责任主体，已经影响到我国运输业下一步的健康发展，并将进而对国民经济和社会生活产生不利影响。长期以来，人们一直希望能够找到实现我国综合运输体系的途径，但未见明显成效。笔者认为有必要从阶段转换所提出的迫切要求出发进行深入分析，并尽快在管理体制上进行重大改革。
一、交通运输发展的阶段性和运输管理体制变化的趋势
（一）从与经济发展的关系看运输业的发展阶段
从交通运输与经济发展的关系看，可以认为运输化是工业化的重要特征之一，也指伴随工业化而发生的一种经济过程[1]。在运输化过程中，人与货物空间位移的规模由于近代和现代运输工具的使用而急剧扩大，交通运输成为经济进入现代增长所依赖的最主要的基础产业、基础结构和环境条件。经济发展的运输化过程有一定阶段性：在工业革命发生之前，从原始游牧经济、传统农业社会到工场手工业阶段，各国经济一直处于前运输化状态。与大工业对应的是运输化时期，而运输化本身的特征又在初步运输化和完善运输化这两个分阶段中得到充分发展。随着发达国家逐步向后工业经济转变，运输化的重要性在相对地位上开始让位于信息化，从而呈现出一种后运输化的趋势。简单地说，社会经济发展可以分为前运输化、运输化、后运输化三个阶段，其中运输化阶段又可以分为初步运输化和完善运输化两个分阶段。
一个国家的运输化水平与工业化水平、产业结构水平及经济空间结构的水平都是相辅相成的。那些最发达的工业化国家早已进入运输化的完善阶段，近年来伴随着经济结构的服务化，有些又相继出现了后运输化的趋势。而广大发展中国家包括我国，目前仍旧处于运输化的初级阶段。尽管发展中国家的运输化过程由于历史原因以及新技术示范效应和信息革命的冲击，使得一部分现代运输工具与相当部分的传统运输方式在长时间内处于并存状态，不同阶段的划分也比当年发达国家要复杂，但运输业发展的阶段性仍然是现实存在。
运输业发展在不同阶段的重要差别包括：①运输需求的总量与结构水平；②运输基础设施的完善程度（包括运输网中的通道、枢纽和其他设施所能体现的通达性、网络性与衔接性）；③移动载运工具和其他技术装备的状况；④运输企业的组织结构、业务资质及经营水平；⑤运输市场的规则与有序程度；⑥政府制定与实施相关运输政策的能力与水平；⑦全社会的现代交通意识水平；等。这些影响运输化发展的因素又相互影响，在特定阶段所需要解决的任何运输问题都会在以上多个方面同时受到制约，其中某些因素也可能成为发展过程中的主要矛盾和问题。
在运输化的不同发展阶段，一个国家所面临的主要运输问题显然是不同的，所需要制定的运输政策也是有差别的。分析运输化阶段性的主要目的，是要强调运输业的发展必须遵循客观规律，避免有关政策制定中的盲目性和随意性[2]。
（二）综合运输及运输系统复杂性的变化趋势
除了从交通运输与国民经济发展的关系对运输发展阶段进行划分外，还有必要从运输业本身发展逐步体现综合性和复杂性的角度做进一步分析。综合运输是指综合集成各种运输方式与系统的功能，一体化高效率地完成人与货物空间位移。一体化运输是综合运输的核心内容，运输业一体化的主要内容包括：设施的一体化（包括不同运输方式线路的连接和综合枢纽、换乘中心等）、运营业务的一体化（包括以联运提供完整产品和服务、运输企业由竞争走向协作等）、组织机构的一体化（包括大型运输企业形成、不同运输方式的企业兼并和联盟、运输代理和物流业的发展等）、社会经济可持续发展的一体化（包括综合考虑国土开发、住房、旅游、能源及其他资源、环境保护等）[3]。
从综合交通角度看运输业发展的阶段性，可以分为这样几个不同的时期或层面：①各种运输方式各自独立发展的时期；②以节点设施连接和多式联运为主要特征的运输发展时期；③以一体化运输为目标的综合性技术、组织与体制整合时期；④以满足社会经济可持续发展为目标的运输发展时期。运输化的初级阶段基本上对应着综合运输的第①和②两个时期，而进入运输化的较完善阶段以后，综合运输第③和④时期的特征则越发明显。发达国家大多数已处于运输化的完善阶段或后运输化阶段，因此目前特别强调一体化运输和可持续交通问题。
交通运输系统是一个包括诸多层次的复杂系统[4-5]。从每一种运输方式系统看，干支线与节点、基础设施与移动载运工具及其他技术装备、物理硬件与信息系统及管理体制之间都必须协调发展。从综合交通整个系统的发展看，运输业发展到一定程度以后，交通运输连接性的含义及功能就会从先前主要通过城市或地区之间的线路与通道去实现，转变为通过运输方式之间在枢纽上的设施、功能与业务衔接去实现。这一阶段运输方式之间连接性的要求开始变得十分突出，不同运输方式之间的衔接、配合与关系协调就成为综合交通系统的主要矛盾。如果把货运看作是社会物流系统的一部分，各种运输技术和组织就应该成为一般企业和社会享受高质量物流服务的位移平台。如果把一国的交通运输放在国际交通环境中来看，其运输系统就必须与国际运输体系在硬件与软件领域均保持最良好的衔接，以适应自己国家在全球化经济分工中所处的地位。如果把交通运输放在更大的社会经济系统和生态环境系统来看，运输业发展到一定阶段以后，其与外部资源环境之间的关系就会上升为主要矛盾。
从系统的复杂性角度分析，运输业发展可分为简单的线性发展状态和复杂性越来越突出的非线性发展状态。在运输业的线性发展状态，由于运输化整体水平低，因此各种运输方式都有各自独立发展阶段的巨大空间，社会经济也会从每一种运输方式的任何单独发展中受益。此时，每一种运输方式发展与运输业总体发展的关系，以及社会经济从运输业发展中获得的利益，都是“1+1=2”的简单关系。然而到了运输业非线性发展状态，由于各种运输方式都已经发展到相当的规模和水平，因此不仅每种方式的发展要符合其本身网络合理性的要求，而且不同运输方式之间的关系也越来越突出地符合综合交通网和综合运输体系的整体要求，特别是运输一体化的无缝连接要求。在这一阶段，每一种运输方式与运输业总体发展之间的关系已不再是“1+1=2”的简单关系，而是可能大于2，在缺少合理规划盲目发展情况下更可能小于2。而运输业对社会经济所产生的作用，也从过去任何运输发展措施都会使社会经济受益，变成可能必须同时承担越来越大甚至不合理的负面代价。运输业的线性发展状态对应着运输化初级阶段的前半期，而运输业的非线性发展状态则从运输化初级阶段后半期一直延续到进入运输化的较完善阶段及以后。
（三）国外运输政策与运输管理体制综合化的趋势
运输化不同阶段对政府的政策制定和行政能力提出了不同要求。在运输化的初期阶段，各种运输方式大体处于各自单独发展状态，相对简单的系统状态也只需要相对简单的政策体系和行政管理体制。而在运输化的较高级阶段，运输系统所具有的综合性和复杂性使得政府必须在更高层次上制定综合运输政策，并设立综合性的运输主管机构。
运输业对于社会经济和人民生活的极端重要性和运输业耗费各种资源数量的巨大程度、运输业本身系统的复杂性以及相关政策的高度综合化，都使其成为任何一个国家都不可以忽视的政策关注领域。因此，各国政府甚至包括一向特别青睐市场作用以致于不愿意制定产业政策的美英政府，还有欧盟等国家机构，都特别重视综合运输政策的制定与实施。例如各国大多正在对以往的运输政策进行反思与调整，认为过于依赖汽车在资源环境方面付出的代价过大。其中，英国于1997年颁布了《公路交通削减法》，开始用法律手段限制公路交通；1998年又颁布了题为《运输新政》的综合运输白皮书，并相继制定了一系列综合考虑土地利用、资源与环境负担和一体化问题的运输政策与法律文件[6-7]。美国除去从20世纪70年代以来制定了一系列控制交通污染的空气清洁法和调整运输业管制政策的法律，又于1991年和1998年分别颁布了多方式联运及地面运输效率法和21世纪运输平衡法，重点解决综合运输系统的连接性、一体化以及运输通道内多方式共线共站以节约土地、提高效率问题[8-9]。而且，美国的综合运输政策还一向伴随着联邦政府的具体中期拨款计划，由法律规定用途和责任机构的巨额导向资金，可以在很大程度上确保政策与规划的顺利实施。此外，为解决综合运输系统特别是综合枢纽的规划与实施主体问题，美国还确定了16个大都市和23个跨州交通规划机构，其联邦政府的交通建设拨款也大多通过这种途径划拨。这些运输政策方面的调整正得到越来越多国家的学习和效仿[10]。
从西方国家运输主管部门设置的变化，我们也可以了解到有关体制变化的基本思路。20世纪60年代美国率先成立了统管各种运输方式的联邦运输部，此后，各西方国家在运输主管部门的设立上先是把分方式的主管部门合并为统一的运输部或交通部，90年代以后又逐渐把运输主管部门与其他相关主管机构合并为更加综合性的主管部门。各国运输主管部门的设立经过多年变化与整合，目前美国和德国为运输部，英国为环境、运输与地区发展部，法国为公共工程、住宅、国土规划与运输部，日本为国土交通省，澳大利亚为运输与地区服务部，韩国则为建设交通部。主管机构的不断合并是由于各国认识到，综合管理的真正实现必须依靠组织上的统一来提供保障，没有行政组织的融合，各种运输方式各行其是，就不可能有各种运输方式的融合和运输业的综合管理。而设立综合性交通行政机构的深层原因是，可供人类运输活动的各种资源已经越来越少，可供选择的公共政策空间也越来越小，为了充分利用资源和更有效地满足社会需求，必须通过政府体制的综合化和一体化，使政策与规划的责任主体在法律框架内得以确认，以实现最大限度地减少运输方式之间的排斥与摩擦和最大限度地提高行政效率的目的。
二、我国目前所处的运输业发展阶段与面临的主要运输问题
（一）我国目前正处于运输业发展的重要转变时期
20世纪90年代中后期以来，我国政府采取了一系列政策措施，加大了交通基础设施的投资和建设力度，运输化过程明显加快，长期以来交通运输对国民经济的瓶颈制约得到初步缓解。特别是高等级公路、港口和集装箱运输设施以及民航业得到快速发展，市场融资能力增强，铁路的运输能力和技术装备水平也有相应提高，使运输业在满足运输需求、降低运输成本、提高运输质量方面发挥了重要作用，有力地促进了经济繁荣。但从总体上说，中国的运输化仍旧处于需要迅速扩大运输能力的初级阶段。虽然最近十余年是我国运输业发展力度最大的时期，但运输网能力不足，整体运输技术装备水平不高，运输企业规模小和组织结构落后，城市交通阻塞状况恶化，公路超载和乱收费严重，运输管理和法制建设不完善，交通安全问题形势严峻，运输市场的正常秩序尚未完全建立，运输业发展与资源环境的矛盾等问题仍旧十分突出或愈见突出。
我国在总体上仍处于初步运输化阶段，局部已经开始向较完善的运输化阶段转化。从我国运输业格局已经发生的巨大变化看：公路在陆上运输中的地位已明显上升；航空运输增长迅速；海运对国家外向型经济的支撑作用愈发重要；管道运输在确保国家石油战略方面正在确立陆上主导地位；铁路在高峰期仍旧制约着经济增长和居民出行的同时，其客货运输在市场上的份额已显著下降；而日益突出的城市交通问题也在重要性上不断挑战长距离运输。我国不同地区的运输化水平也存在较大差异：大部分地区运输业发展的需要主要是通过现代运输网的建设迅速扩大运输能力，满足工业化相应阶段所要求的能源、原材料和产成品以及农产品的运输，特别是西部一些地区仍处在解决基本可通达性的状态，需要加快与外界建立起经济联系；而在经济较发达和城市化水平较高的地区，在陆空以及相应水运设施进一步完善并提高技术档次的同时，客货运输需求在速度、方便、舒适等质量方面明显提高。也就是说，尽管我国大多数地区还处在应该继续完成初步运输化任务的阶段，东部若干发达地区已率先开始向比较完善的运输化阶段转化[11-12]。
从综合交通角度看，我国各种运输方式各自独立发展，目前已经达到相当水平。例如，我国铁路目前营业里程位于世界第三，客货周转量分别位于世界第一和第二；公路总长度和高速公路长度均已升至世界第二；航空运输总周转量在国际民航组织的排名已升至第四，而且增长速度近年一直比世界平均水平高出一倍；随着我国对外贸易地位不断上升，港口集装箱吞吐量2003年也已经超过美国而位居世界第一。根据系统理论，各子系统的质量达到一定值以后，子系统之间的相互作用就会变得很强，并会影响到整个系统的功能效率。综合运输系统的发展已经达到其内部复杂性矛盾明显上升的程度，不同运输方式的节点连接和多方式联运问题也已变得十分突出。而在经济较发达地区特别是大城市，如何提供土地占用最少、资源消耗最少、环境破坏最少，同时尽可能快捷、方便的一体化运输服务的问题，已经无可回避地摆在我们面前。
总之，减少运输短缺带来的不利影响在今后相当长时期内仍将是我国经济增长的一个重要制约因素，但随着全面建设小康社会战略期的到来，今后20余年我国运输业发展将进入一个规模扩张和质量提升并重的时期，阶段转换的特点将表现得越来越突出。
（二）目前运输业面临的主要问题是体制问题
我国当前所处的运输业发展阶段使我们不但要继续关注运输化初级阶段的加快运输设施建设、提高技术水平和扩大运输能力等一般性问题，还必须关注属于阶段转换时期的特殊问题，特别是要强调通过连接性实现各种运输方式的综合与协调发展。
从运输需求变化的趋势看，目前阶段我国工业化的能源、原材料和重化工产品的运量仍在继续增长，但高加工度和高技术含量产品的数量也在上升；除了国内市场持续扩张引起的运输需求增长，我国作为世界加工中心参加全球经济分工也要求运输体系与国际更好地接轨；农业进一步商品化和扩大市场在提高交易效率方面对交通运输的依赖程度愈益明显；农村人口城市化对客运形成巨大压力，但同时居民收入水平持续上升导致居住和消费模式的改变，也对传统的城市和城际交通提出了巨大挑战。现代物流概念的核心是实现供应链一体化，货运体系要成为能满足提供适时制（JIT）门到门服务的基础，“同日”、“隔夜”或“隔日”到达等也已经成为快递业客户所普遍接受的国际标准。国际上对旅客出行时间的计算，除了要考虑载运工具提速导致的“车上时间”节省，也更多考虑要减少抵离和中转过程所发生的“车下时间”，而目前我国旅客运输中的车下时间已明显超出正常比例。运输需求已不仅仅是数量方面的增长，因此运输供给必须满足更多零距离换乘、无缝连接和一体化服务方面的要求。
不同运输方式在枢纽连接和城市连片地区形成的现实运输需求，已经超出传统的部门及地方行政管理边界，这与当前我国的运输业管理体制形成尖锐矛盾。目前各运输行业和省市地方已经或正在制定的中长期建设规划显然有利于推动相关运输方式加快发展，但这些规划存在的问题是：基本上只关注方式自身线路与港站的加快发展，在数量上相互攀比严重，而各种运输方式之间的协调与分工特别是综合枢纽建设被忽视，涉及未来运输业发展总规模与综合运输网总前景的顶层设计及其与土地、能源、环境的协调关系，也没有得到必要和慎重的考虑。我国新一轮铁路规划与设计正在把越来越多的客站移出城外，而且有些距离市中心相当远，并不考虑旅客乘车方便和有关城市的总体布局规划。即便是新建成的机场或车站，多数旅客换乘也不甚方便。很多大城市的进出通道很快就要被包括数十条车道的高速公路塞满。集装箱本是货物多方式联运的理想设备，但我国铁路和公路部门却硬是分别规划出数十个自己的集装箱中转基地，缺少相互之间以及与港口的主动衔接。而国外从20世纪70年代已开始注意通过地下或地上的立体连接方式解决大城市中心的铁路设站问题，90年代以来更是通过建设大型换乘中心，包括铁路连接机场和大型货运中转枢纽，实现了运输方式之间的客货运高效对接。如果每一种运输方式的规划和设计都只从自身效率出发而不顾及综合运输整体效率，则既大量浪费土地、资金和其他资源，又会造成新的交通拥挤和困难，降低交通系统的综合效率，而且失去日后重新规划调整的机会或需要付出大得多的代价。这样的规划和设计思想与以人为本和科学发展观差距甚远，如果不尽快纠正，对今后综合运输体系的形成遗害极大。
我国运输业在连接上产生问题的根源是管理体制造成运输业的部门分割。目前我国运输业的管理体制是分别设立铁道部、交通部（主管公路和水运）和民航总局，另由建设部下属的城乡规划司和城市建设司分管城市交通的规划和城市公共客运，管道运输则归属石化行业。而除了印度和我国以外，世界上几乎已找不到分运输方式设立主管部门的国家了。在目前的行政体制下，各运输部门基本上只负责自己运输方式的线路和港站的布局规划，城市规划和市政机构则只负责市内道路和公交设施的规划建设，而已经十分紧迫的综合运输政策与规划却并没有真正的责任主体。国家发改委能够起到一些协调平衡的作用，但无法从根本上改变运输业部门分割和条块分割日渐强化的局面。尽管有关机构最近在观念上正在形成新思路，提出在本应对各专项运输规划起指导作用的综合交通运输规划中要贯彻衔接、优化和协调的原则，但这种规划思想的真正实现必须有实质性体制支持，否则在目前体制下对运输资源掠夺性抢占的问题将会越来越严重，大城市综合运输枢纽的规划与建设也很难跨出实质性步伐。而如果不认真解决连接性和连通性问题，运输业很难继续健康发展，不但运输效率会受到很大影响，而且会大大增加社会经济所支付的交通成本。此外，目前我国的运输项目环境评价方式与程序也存在问题，主要是各种项目是在立项的时候才进行环境评价，但很多其实是由于规划甚至是政策制定环节所产生的问题，到立项时已经很难纠正了。国际上现在已经把环境评价工作向前提，即不光要在项目开工建设之前搞环评，而且还要先搞规划环评甚至政策环评，以便能够真正在经济发展中把好环境保护的关[13-14]。
总之，我国运输问题的复杂性在于既包括发展问题，同时也包括体制改革问题。其中发展问题既包括主要属于运输化初级阶段的加速运输网主框架问题，也包括运输化得到一定发展后必须解决的连接性问题，还包括已无法回避的与资源环境实现均衡及可持续发展问题。而体制改革问题既包括从政府严格管制甚至包揽运输建设与运营活动，到转向与市场携手更好地以官民合作方式推动运输业发展，也包括从过去各种运输方式分别单独管理、条块分割的体制，尽快向综合性运输管理体制转变。在某种程度上可以说，目前和今后相当一段时期内我国运输业解决体制性障碍要比解决能力和技术问题更为紧迫，必须提高驾驭现代运输管理体制的能力。
三、尽快实行综合运输管理体制的建议
目前我国国民经济和运输业发展的水平和状况，都已经到了必须从更高层次制定运输政策的阶段，即不仅考虑每种运输方式各自的系统效率，更要同时考虑综合运输、高效物流体系、全球化和可持续发展层面的问题，要求相应更高级别的综合管理部门发挥主导作用。要进一步完成好运输化初级阶段加快发展的任务，同时必须注意阶段转换，对已经到来和行将发生的重大变化必须做好趋势上的把握，提前做好思想和体制上的充分准备，扭转被动局面并避免更大损失出现。为此提出的主要建议包括：
（一）抓紧时机成立运输部
实现运输一体化必须要有组织机构和体制上的保证。综合运输主管机构运输部的组建，在很大程度上是我国综合运输体系能够尽快形成和进入良性运行的先决条件。目前我国公路、水运和民航业已经政企分开，设立综合性运输部的条件已经基本成熟，主要障碍是铁路仍处于政企不分状态。应尽快结束铁道部政企不分的局面[12]，可通过成立国家铁路总公司的方式分离出目前铁道部的相关政府职能，并将其合并到运输部。运输部的职能包括各项国家运输政策与法规、综合性运输规划、运输安全制度与监督、运输技术标准与规范、运输市场秩序（可分设运输市场监管机构）等；部内要设立对应各运输方式、城市交通和综合交通的主管司局，但政企一定要分开。铁路行业的进一步改革与重组，可在运输部的机构框架下研究实施。今后条件成熟时可进一步与目前的建设部、国土资源部等部门合并，形成更符合综合管理要求的机构体制。
（二）明确综合运输规划主体
要尽快落实分级综合运输规划和实施的主体。除了要继续重视地区间运输通道的规划，也要加深对城市交通（包括市内、市郊及城市群内城际交通）的认识，重视城市综合规划对运输业进一步发展的重要作用。重要综合交通枢纽的规划和重要跨行政省市经济区的综合交通规划要列入国家运输规划体系。北京、上海、广州和其他若干特大城市由于在国家综合交通体系中的重要枢纽地位，必须设立专门的综合交通规划机构，统筹各种运输通道进出枢纽的走向布局、连接方式和各换乘转运中心的建设规模与时序，同时统筹这些运输通道与城市本身完成内部巨大客货流的交通设施的衔接问题。京津冀及环渤海、长三角、珠三角等若干城市连片区域由于经济总量的地位、城市化水平和跨行政省市的特点，原来分运输行业的规划和每个城市各自的交通规划都无法适应，因此也必须设立专门的综合交通规划机构。
（三）确立综合运输规划的权威性
各种运输方式基础设施在物理上的相互连接或结合，是实现一体化运输服务的基础，而运输设施规划与设计一体化理念、工作程序和规范标准的形成，有赖于综合运输管理体制的形成。而没有好的规划与设计，投资越大就可能浪费越大、效率损失越大。运输方式之间的连接和一体化必须作为建设综合运输体系的核心突出出来，各种运输方式都必须跳出过去单独发展的思维模式，服从综合运输体系所要求的各种运输方式一体化通过连接而实现的要求。重要综合交通枢纽的规划和跨行政区综合交通规划，必须具有与分运输方式的布局规划相同重要的地位与权威性，甚至在目前阶段还有必要更加突出。例如应该规定运输项目若已经列入行业布局规划，但如不能与综合枢纽规划衔接，也一律不准开工建设。
（四）统筹各种运输方式的发展
目前不同运输行业之间市场融资能力差别很大，而相对环境友好的铁路和城市公共交通在取得市场资金方面却很弱。因此需要能够代表全社会利益的综合性政府机构发挥作用，倾斜资金投入，否则就不可能使已经处于阶段转换但仍背负很多需要补课欠账的铁路和将在解决城市交通问题中起决定性作用的城市公交获得应有的发展。政府动员并有效使用资源的能力，特别是在综合运输领域统筹使用资源的能力至关重要。燃油税应该尽快实施并应对其合理使用，尽早做出统筹安排。从国外特别是欧洲的经验看，燃油税不宜全部用于公路和汽车运输设施的建设，相反，向汽车使用者征收的一部分燃油税应该转移到用于支持铁路、水运和城市公交等环境友好型运输工具的发展。制定综合运输政策和设立综合性运输管理机构的优势之一，就是能够克服体制障碍，可以实现不同运输方式之间的资源有效配置，要通过综合运输政策和体制改革有效防止铁路的边缘化。
（五）重视综合性运输政策的制定与法制建设
定期研究、编制并公布综合性运输政策白皮书，已经成为各发达国家和欧盟等机构制定运输政策的规范程序，我国的香港和台湾也都分别多次启动这类程序。就综合性运输政策、重要运输规划和体制改革问题专门立法，更是国际上的通常做法。我们也到了用制定运输政策的正式程序，替代或减少该领域政策制定和实施中过多随意性的时候。还可以设立主要由专家学者组成的国家运输政策咨询委员会，帮助中央政府和立法机构在运输政策的制定领域提供咨询意见或者帮助把关。
运输业发展阶段性的转变已经提出尽快对政府管理体制进行相应调整、制定综合性运输政策与规划、促进运输业协调健康发展的强烈需要，而这些对于我们保障国家经济安全、提高国际竞争能力和全面建设小康社会，都是尤为重要的。