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70～80年代以来，世界性的金融自由化、金融国际化和各种各样的金融创新伴随着科学技术的进步，迅速席卷全球，形成了蔚为壮观的“金融革命”浪潮。与此同时，世界各国无论是发达国家还是发展中国家都面临着前所未有的各类金融风险的挑战；墨西哥金融危机、巴林银行倒闭、大和银行被逐出美国，特别是1997年暴发的东南亚金融危机，使国际金融界对金融风险的防范和金融监管的重要意义有了全新的认识。我国既是由计划经济向市场经济转轨的国家，也是最大的发展中国家，我国金融业面临的金融风险与其他发达国家和发展中国家相比，即具有共性又具有特殊性，深入分析我国金融业风险的现状、金融风险产生的原因，确立适合我国国情的金融监管模式，对于防范和化解我国的金融风险，平稳推进中国经济改革进程，具有十分重要的现实意义。
一、中国金融风险和金融监管的现状
1.中国金融风险的现状
随着经济体制改革的深入和市场化进程的推进，我国金融业主要面临以下几种形式的风险：
（1）信用风险。 这是我国商业银行特别是国有商业银行面临的最大金融风险。据统计，我国商业银行的不良资产已超过20%，有的已达到40%。与发达国家2%的不良资产相比， 我国银行业的信用风险已到了十分严峻的程度。
（2）流动性风险。这是信用风险在支付能力上的直接体现。 目前国有商业银行由于国家的保护，流动性风险尚未显现，但潜在的支付困难绝不能低估，而且随着银行商业化进程的加快，流动性风险会更加突出。
（3）财务风险。 它主要表现在银行自有资本严重不足和财务状况恶化两个方面。目前国有商业银行的资本充足率不足6%， 与《巴塞尔协议》要求的8%最低标准尚有距离，与一些国家大银行30%甚至70 %的充足率相比，我国商业银行的资本充足状况也即抵御风险的能力令人堪忧。我国自1993年以来，财务制度实行权责发生制，但由于大量的不良贷款致使应收未收利息大量增加，造成银行虚盈、财政虚收，银行业潜在财务风险被掩盖。银行的资本充足状况和财务状况是反映银行抗风险能力的最主要指标，东南亚金融危机用最生动最残酷的例子告诉我们，我国银行业的经营风险非常严重。
（4）市场风险。 主要表现为证券市场运作的不规范和金融市场秩序的紊乱。我国由于证券市场起步较晚，法律、法规的不健全以及执法的不严肃，致使我国的证券市场面对的是一群极具投机心理的投资者和不规范的上市公司。社会的乱集资也使债券的偿债风险大大增加。东南亚金融危机告诉我们，股市的剧烈波动和泡沫经济的形成，会使一国金融业面对潜在的巨大的市场风险，一旦泡沫破碎，整个国民经济将被推向危险的边缘。
（5）犯罪风险。近几年金融犯罪不断增加， 而且越是发达的地区，犯罪案件越多，这与社会环境有关，与也银行的内控机制薄弱有关。
2.我国金融监管的现状
与发达国家上百年的金融监管相比，我国金融监管的历史还非常短，如果从1995年《人民银行法》公布（该法明确了加强金融监管是人民银行的职能之一）算起，我国真正的金融监管只有几年的历史。因此监管的手段、监管的方法、监管的法规建设都亟待加强和完善，我国金融监管不力是金融风险形成的重要原因。
（1）金融监管的法律体系不健全。完善的金融监管， 不但要求有配套的金融监管法规，还要求具备与金融监管相适应的经济法规，如公司法、破产法、合同法、消费者保护法、私有财产法，不但要有法律保证，还要有综合的完善的会计准则。目前，我国公司法、消费者保护法都已颁布，但破产法、私有财产法还远不完善；现行的会计准则与国际惯例和我国的实际情况相比也有差距。大量的应收利息计入损益就是一例。
（2）银行监管法律缺乏可操作性。虽然《人民银行法》、 《商业银行法》、《保险法》、《担保法》和《金融机构管理规定》均已颁布，但至今对金融监管的组织体系、监管的内容、监管的具体手段、问题如何处理等仍无明确的法规可供遵循。
（3）缺少标准化、系统化的指标体系和准则。 发达国家的金融监管经过多年不断调整和完善已日益走向标准化、程序化，其监管的指标体系已从表内业务拓展到表外业务，已从单纯的资产负债监管发展到全方位、多层次的持续性监管。目前，我国的指标体系极不健全，如基层银行的资产负债比例如何考核，历史形成的不良资产如何处理等等都无明确的指标和法律可供参照。
（4）缺少大监管的理念和思想。80 年代的《巴塞尔协议》和最近公布的《有效银行监管核心原则》，已使发达国家的金融监管日益向大监管的方向转进。金融大监管强调的是金融监管当局、金融监管对象、社会监管力量的综合监管。90年代以来发生的个体和整体金融风险，向金融监管当局展示了这样一个事实：再具体的单一金融监管都是有漏洞的，金融风险无处不在，防不胜防。因此，完善的金融监管强调的是：第一，监管客体的内部控制是金融监管的基础，是防范金融风险的最主要最基本的防线，监管当局应高度重视监管客体内控机制的健全和完善。第二，社会审计、法律、舆论的监管是金融监管必不可少的辅助体系。在我国，大监管的观念尚处于萌芽状态。金融监管仍是被动的、单一的、金融监管当局一家的事，监管客体的内控机制极不完善，内部控制系统极不健全，内部审计在很大程度上是为了应付外部监管。社会审计、法律舆论体系也十分薄弱，无法形成有力的监管一极。
（5）尚未形成效率型的监管体制。 金融监管的首要任务当然是为了防范和化解金融风险，但“监管本身不能也不应该绝对保证不出现银行倒闭。实际上，在市场经济中，倒闭是资源（如资本和管理人员）配置机制的必要组成部分。发达国家在最大限度加强金融监管防范金融风险的同时，也在利用市场的准入和退出机制，优化资源配置，提高金融效率，每年几百上千家的银行建立和倒闭，不是监管松懈，而是效率型监管思维的具体表现。在我国目前的金融监管仍只强调防范风险，市场的准入和退出机制十分僵化，这事实上保护了垄断，极大地降低了金融效率。
（6）无法进行开放式的并表监管。 《有效银行监管核心原则》在第23条和24条、25条原则中，特别强调了母国和东道国对其监管对象实施并表监管的重要意义。随着我国对外开放步伐的加快，我国海外分支机构大量增加，与此同时，外资金融在国内的独资、合资机构也迅速增加。金融国际化同时也是金融风险的国际化，母国和东道国对监管对象的全方位监管是国际银行业金融监管的重要内容之一。但目前，我国人民币业务和外币业务、国内业务和海外业务由于依据的法规不同、会计准则不同，难以在并表的基础上对海外中资机构进行监管。
二、我国金融监管的环境分析
上面述及的各种问题和不足，与金融监管本身有关，也与金融监管的社会环境有关，我国金融风险的形成与发达国家相比，更具有特殊的社会因素。
1.微观金融主体行为对金融风险的影响
我国各类金融机构的竞争意识、进取意识较差，风险观念十分淡薄。虽然走向市场已是大势所趋，但自担风险的机制并没有形成，在数量扩张观念的驱动下，这些机构很少顾及成本和风险。由此，在我国形成了特有的金融营运模式，大量不良资产的形成正是这种行为模式最终和必然的结果。
由于目前我国国有银行商业化改革还没有完全到位，自担风险的机制也未完全形成，因而难以形成严密、有效的内控机制。
（1）内控机构职责不清。目前金融机构内控机构设置繁多， 但职能界定不够明确，容易引发控制重复和遗漏，而部门之间又缺乏协调与制衡机制，容易使同一对象产生不同的控制目标和结果，甚至导致关键点缺控。同时，内审机构缺乏独立性和权威性，仅被当作一般的职能部门，有的非但没有发挥其应有的监管作用，相反，成了对付中央银行和上级行的“公关部”。
（2）内控制度不健全。 现行国有商业银行的许多制度是从过去延续下来的，保留着计划经济的某些特征，已不适应经营管理的需要。有些金融机构以简单的行政领导代替科学严密的制度规范，对权力没有制度制衡，对决策者没有责任制衡，对业务处理没有程序制衡。有些金融机构尽管内控制度的文本较多，但缺乏系统性和规范性，既存在重复控制，又存在控制盲点。
2.企业行为对金融风险的影响
我国企业特别是大中型企业运行机制不合理，是我国国金融风险形成的直接原因，也是我国金融风险有别于成熟的市场经济模式金融风险的特殊原因。（1）我国企业资金自给水平低， 全国国有企业平均资产负债率71.7%，全国工业生产企业流动负债95%，银行有一部分信贷资金被企业用作铺底资金长期占用，周转速度难以加快。（2 ）亏损企业比例较大，影响贷款质量。1994年9月末， 与银行有借贷关系的四万户国有工业生产企业中，亏损面达45%，亏损企业所占用的贷款约占全部工业贷款的1/3强。（3）依法收贷困难重重。据对全国18 个分行抽样调查，企业借转制之机逃废银行债务，加上地方政府干预，有18.8亿元贷款债务关系难以落实，占这18行贷款总余额的3.5%。（4）短期贷款长期占用。据对国有银行开户的全部国有工业企业统计测算，1994年银行新增流动资金贷款41%被企业长期占用。
3.政府行为对金融风险的影响
我国政府行为对金融风险的影响非常突出，这与政府行为有关，也与政府与银行的关系有关。首先，由于改革以来，中央财政能力逐年下降，财政收入在GDP中的比重迅速下降， 面对繁重的结构调整和经济发展的任务，中央财政实在显得力不从心，不得不让各专业银行代行一部分财政职能，每年仅因保证重要项目建设需要，专业银行就要拿出几十亿乃至上百亿元的资金。同时出于宏观调控的需要，中央政府又不能放弃对专业银行的控制。其次，在政企不分、政府职能尚未重新界定的情况下，地方政府必然会千方百计地利用专业银行资金来为本地经济建设服务。长期以来，地方政府已经习惯于将专业银行贷款当作“第二财政”，当作从全国资金大锅里获取资金的渠道。金融部门有关统计表明，改革16年中，各级政府通过“应拨未拨”、“应补未补”、“财政挂帐”和企业“潜亏”等形式挤出的信贷资金就多达3000多亿元，相当于同期货币发行额的一半以上，是中央财政透支的一倍半。乱批条子，“点货”上项目是地方政府对银行进行干预的常见形式。
三、我国金融监管模式的选择
根据我国金融风险和金融监管的现状，结合国际金融监管的发展趋势，我认为我国金融监管的模式选择应包括：目标模式的选择、体制模式的选择、操作模式的选择和监管环境的改善。
1.我国金融监管目标模式的选择
金融监管的目标模式决定着监管的体制、监管的重点和监管的方法，监管的目标模式是金融监管制度的核心。我国金融监管的目标模式至少应包括以下几点。
（1）提高金融效率。 我国微观金融主体的运行机制和长期的垄断式经营，严重损害了我国微观金融的效率。在走向市场、走向国际金融大舞台的过程中，我国微观金融主体，特别是国有商业银行面临的挑战将是非常严峻的，在世界性的金融自由化、电子化、国际化和日新月异的金融创新面前，我国微观金融的创新意识、竞争意识都不容乐观，在确定金融监管的目标时，提高我国的金融效率，应是重点考虑的目标之一。第一，金融监管应努力建设一个有效的充满竞争和活力的金融系统。这一体系能以合理的成本提供优良的金融服务，以满足公众需要。第二，金融监管的重要内容是市场准入和退出。在这方面必须重视金融效率，从根本上改变我国金融垄断和竞争乏力的局面。
（2）归避金融风险。这是金融监管的核心和归宿。 任何监管措施的建立和实施都应以此为中心。
（3）推进金融市场化进程。从根本上讲，提高金融效率、 归避金融风险的治本之策是加快我国的金融市场化进程。也就是说，我国金融监管的法律建设要时时考虑到金融市场化是我国金融业改革的总体要求，金融监管的法律法规只能推进金融的市场化，绝不能阻碍金融市场化。东南亚的金融危机其根本原因不在于金融市场化太快，不在于金融自由化不正确，而在于金融市场化或自由化的时间、领域、程序、开放的程度等等还有待修正，在于金融监管在推进金融市场化的同时，没有很好地适应已经大为变化了的金融环境。我认为我国金融监管的法律建设应推进微观金融主体市场化、金融市场市场化和宏观金融调控的市场化。
（4）与国际惯例接轨。随着我国金融业对外开放步伐的加快， 国内金融市场与国际金融市场对接已成定局。据统计中国银行已在全球21个国家和地区开设了541家分支机构， 基本上形成了遍及五大洲的全球金融网。同时，外资银行在我国的发展也很快，1995年上半年，在我国大陆正式营业的外资银行已达113家，其总资产达145亿美元，放款和存款金额分别为98亿和25亿美元。
与此同时，国际金融业加强合作与协调的要求也越来越强烈。特别是巴塞尔委员会《有效银行监管核心原则》的公布，对国际金融监管的统一化、规范化将起到难以估量的作用。基于此，在确立我国金融监管的目标模式时，必须重视国际金融监管机构业已形成的监管规则，从而为国内金融监管与国际惯例接轨奠定基础。
2.我国金融监管体制模式的选择
根据世界各国金融监管的体制模式，结合我国金融监管的现状，我认为我国金融监管体制模式应致力于建立以中央银行监管为主体，以金融机构完善的内部控制为基础，以外部辅助控制为补充的互相联系的监管模式。
（1）中央银行监管体系的完善。 改变目标按行政区划设立中央银行的做法，在全国设立若干经济区域的中央银行，各区域内的中央银行在大中城市设立派出机构，具体负责辖区内的金融机构的监管。中央银行内部各监管部门应采取统一领导、分工明确、相互协调的监管组织形式。
（2）用立法的形式推进金融机构内部控制机制的健全和完善。 内控机制是金融风险防范的第一道防线，在我国应迅速建立一系列严密可行、科学规范的内部控制系统，监管当局应以立法的形式规定各金融机构内部机制建立和完善的时间。
（3）强化社会独立审计体系和其他社会监督的作用。 由于金融监管是一项复杂的工作，很难完全由中央银行承担，可以借鉴西方发达国家的做法，由社会审计机构完成一定的审计任务，但这一点必须与我国独立的审计权威的建立相联系。
3.我国金融监管操作模式的选择
我国金融监管操作模式目前应特别强调以下几点：（1 ）在发照和机构变动审批时，参照国际惯例，注重公司治理结构和高层管理人员的筛选。（2）在持续性监管过程中，强调指标的量化和执行。（3）在监管的方法上，注重现场和非现场检查的结合，在时间安排上，要做到年检和重点检查的配比合理。（4）在检查的重点上， 要特别注意资本充足率的提高，风险集中和大额暴露，关联贷款及其他操作风险。
4.转轨时期金融监管环境的改善
从上面的分析中，我们已清楚地看到，金融机构行为、企业行为、政府行为是我国金融风险形成从而也是影响金融监管的最基本因素。金融机构、企业、政府行为的规范化、合理化是我国金融风险化解从而也是改善我国金融监管的基本条件。企业行为、政府行为、金融机构行为改变涉及产权、体制的变革，这显然已超出了金融监管所要研究的范围，这里指出这一问题，只是要强调，我国金融监管环境的最终改善，从根本上讲依赖于我国经济政治体制的变革。
注释：
1 巴塞尔银行监管委员会·有效银行监管核心原则·中国金融，1997，10
2 中国人民银行稽核、 监督局局长刘崇明访谈录·国际金融研究，1997，9
收稿日期：1998.1.2
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