“四量齐增”困局成因及破局思路
韩一军
【摘 要】 我国粮食产量、进口量、库存量和损耗量“四量齐增”困局的形成原因，主要在于对粮食供需结构性失衡、生产成本不断上涨以及国内外价差加大等方面。“四量齐增”的出现衍生出政府财政压力增大、粮食支持政策系统性建设滞后以及农业资源消耗过大等问题。对此，需要从粮食产业政策改革、发挥科技进步和市场机制作用、合理利用国际市场、调节种植结构以及建设合理轮作休耕制度等方面协同发力来解决。
【关键词】 四量齐增 粮食供需 粮食产业政策 粮食种植结构
1998年，我国粮食生产达到当时的历史峰值，各级政府对于粮食生产的认识产生了一定偏差，随后对于粮食生产的重视程度有所降低，导致1999年至2003年我国粮食产量大幅下滑。2003年，我国粮食产量仅为国内需求量的86%，而且之前挖库存的做法也使得以库存补缺口的办法难以为继，粮食安全问题敲响了警钟。之后，中央政府又将提高粮食生产摆到突出位置，除每年出台的中央一号文件之外，还实施了一系列以取消农业税、实行粮食最低收购价等为代表的惠农利农政策措施，我国粮食产量开始恢复性增长，并最终实现了“十二连增”“十五连丰”的巨大成就。但是，政策改革调整滞后、国内外市场变化等因素形成了我国粮食“四量齐增”的新矛盾，不仅阻碍我国粮食产业的健康发展，也对我国财政造成了巨大压力。因此，研究“四量齐增”问题的成因以及破局思路，对于保证我国粮食安全具有重要意义。
“四量齐增”困局成因分析
“四量齐增”指的是产量、进口量、库存量和损耗量四者同步增加。其中，损耗量的增多主要来源于库存量的增加，而库存量的增加则是因为两个方面：一是需求方面，由于我国城镇化、老龄化以及饮食非主粮化趋势的不断推动，虽然我国人口总量依然保持缓慢增加的态势，但是粮食直接消费量则稳中有降。二是供给方面，即产量和进口量方面，国内粮食受益于科技进步带来的单产提升，总产不断增加；同时，由于我国粮食市场的不断放开以及国际粮食市场近年来供需较为宽松，国内外价差呈扩大趋势，所以我国粮食进口量也不断提高。在需求较为稳定、供给不断增加的情况下，最终导致了我国粮食库存量的节节攀升。因此，我国粮食“四量齐增”现象产生的主要原因，不仅在于国内的粮食供给与国内需求存在脱节，同时开放条件下国际市场也带来了前所未有的压力。厘清国内粮食供需脱节的原因以及我国粮食国际竞争力的变化，是认清“四量齐增”现象的关键所在。
首先，对产量的长期不懈追求。 改革开放之初，我国粮食产量难以满足国内需求，追求粮食产量的提高以弥补国内缺口是必要的。但是在近年来国内产量已经能够覆盖需求之后，依然以产量为主要追求目标，丝毫没有放松国内生产要求。此外，我国之前为了保障粮食生产实行粮食省长负责制，将粮食产量纳入地方行政长官的政绩考核范围，这固然在制度层面保证了地方的产粮积极性，但是也导致了地方粮食生产市场调节机制的失灵，即使是在全国粮食市场供需宽松的情况下，出于对政绩目标的考虑，地方长官也无法放松对于粮食产量的要求，形成了粮食产量只能增不能降的僵局。
其次，粮食供需的结构性失衡。 虽然我国粮食供给在总量上已经较为宽松，但是依然存在结构性失衡的现象，并且主要表现在两个方面。一是品种方面，粮食品种大致可以分为稻谷、玉米、小麦、大豆、薯类五个大类，我国在稻谷、玉米、小麦三个品种上的国内产量已经能够满足国内需求，甚至已经对库存造成一定压力。但是，我国大豆一直都需要依赖国际市场，自给率不足15%，占据粮食总进口量的75%左右。品种结构不均衡致使我国在粮食总量不断增加的情况下，对于进口的需求依然无法得到有效弱化。二是品质方面，受居民收入水平提高以及饮食消费观念转变的影响，我国出现了消费升级现象，其中最主要的表现是由低层次的数量上的消费需求转变为高层次的质量上的消费需求。但是，由于我国之前产量优先的粮食生产战略，导致我国目前国内的粮食生产质量与消费端需求相比还存在一定差距，而质量上存在的缺口也只能依靠国际市场补齐。
再次，生产成本的不断上涨。 虽然由于我国科技研发的不断创新，粮食产量不断上涨，但是在土地成本、化肥农药等生产资料成本以及劳动成本大幅增加的情况下，粮食生产的比较效益依然不断弱化，生产成本这一“地板”的不断上涨，使得国内粮价也水涨船高，甚至超过国际粮价这一“天花板”，导致国内外粮价倒挂，再加上我国粮食市场开放程度的不断提高，也加快了国际粮食进入我国市场的速度。此外，由于进口粮食的品质及价格相比国产粮食具备一定优势，导致了“国货入库、洋货入市”的局面。
第二，影响我国粮食产业政策的系统性建设。 由于最低收购价政策在推出时兼具多重目标，因此在后续执行过程中，原本一些在理论上不应该由该政策承担的目标也都杂糅进去，使得最低收购价政策的多重目标性更加明显。事实上，最低收购价政策本应该只承担托底作用，同时应该辅以农业保险、粮食直补等政策已完成农民增收的目的。但在实际操作中由于过度依赖最低收购价政策，造成保险、收入补贴等其他产业政策的建设滞后，进而影响了我国粮食产业政策体系的系统构建。
“四量齐增”的伴生现象
第三，水土资源消耗过重，环保压力日益剧增。 我国粮食生产虽然获得连年丰收的壮举，但是与此同时，对于水土资源的过度利用也需正视。以河北省为例，京津以南河北平原地区是河北省小麦的主产区，占据河北省小麦产量的90%以上，每年输出冬小麦大约25亿公斤，当地小麦生产中1立方米水可生产小麦1.2公斤，折算下来，大约需要灌溉水量为21亿立方米，去除雨水等因素，也需要20亿立方米以上。此外，根据河北省地下水超采综合治理试点工作领导小组办公室在2017年的数据，河北省2014年地下水超采量已经达到59.6亿立方米，经过三年治理，已经形成压采能力38.7亿立方米，仍存在20.9亿立方米的缺口，与输出小麦所需用水量基本持平。某种程度上，小麦生产正是导致河北省地下水超采的主要原因。除了水资源超采之外，对土地的掠夺式使用和化肥农药等生产资料的滥用也造成了极大的生态破坏。
与此形成鲜明对照的是中共的宣传。中共提出的“打倒军阀”“打倒帝国主义”“打土豪分田地”等口号深入人心，在大革命时期几乎主导了国民党的意识形态宣传。胡汉民在“四一二”清党后，对中共口号的威力仍心有余悸，认为口号是中共的一大利器，“即社会上耳熟口顺恬不为怪者——多半为共产党所制造”㉖。中共意识形态宣传的巨大影响力主要得益于中共抓住了时代精神，体现了当时一般民众的现实需求。
最后，价格支持政策对弱化了市场调节能力。 最低收购价政策的推出是由于在2003年我国国内粮食供应紧张，为确保农户种粮积极性、提高粮农收入而提出的，其目标在于通过稳定粮价来提高种粮面积并提高粮农收入。在当时看来，最低收购价的出台，确实为保障我国的粮食安全作出了突出贡献，但是任何政策的提出都是依据当时的现实状况，因此具备一定的时效性。在最低收购价政策的执行过程中，政策目标与执行方式都未能随着现实状况的改变作出调整。由于身兼稳定种粮面积和提高农户收入两大职责，所以最低收购价在其中一段实施过程中形成了只能涨不能降这样一个骑虎难下的局面。过高的最低收购价政策，不仅直接导致农民“重数量、轻质量”的种植策略，阻碍了我国粮食产业的健康发展，同时也让国内粮食市场成为“政策市”，市场机制的调节作用基本丧失。
第一，给政府财政带来巨大压力。 “四量齐增”现象的一个主要原因就在于政府推行的以最低收购价为代表的惠农利农政策。当市场价格过低时，启动政策收购农户手中粮食，避免发生农户粮食生产后无法出售或售价过低的情况，政府以财政资金收购粮食后，在市场供需吃紧的情况下择机出售，让资金回笼。但是，由于一系列惠农利农政策的推行，以玉米为代表的三大主粮每年国内供需情况都较为宽松，但质量上的缺口只能寻求国际市场补充，最终导致粮食收储形成了“多进少出”“高进低出”的局面，不仅导致储备粮陈化、大量粮食浪费，而且政府财政负担日益加重。
第四，在WTO限制下，容易引起他国诉讼。 自我国加入WTO之后，为了更好地应对国外农产品对我国农业产业的冲击，政府出台相关政策以支持国内农业发展、保障农户收益，但是由于最低收购价等政策的不合理使用，导致补贴力度过高以及“黄绿箱”政策的界定不清，最终引起他国诉讼。2016年9月，美国向WTO提起诉讼，称中国政府对稻谷、小麦和玉米三大主粮的生产提供的补贴超过了入世时承诺的农业补贴占农业总产值8.5%的最高限额。2019年2月28日，WTO作出不利于中方的裁决，认为中国对稻谷和小麦的补贴均存在违规现象，让我国陷入了被动局面。
“四量齐增”的破局思路
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当前，我国粮食生产水平高、库存充裕、供应充足、市场稳定，粮食安全形势持续向好。但是，我们仍然要高度警惕“四量齐增”困局的伴生现象所带来的不利影响，并尽快寻找破局之道。
二是发挥科技进步以及市场机制作用，提高粮食生产质量。 我国粮食生产的品质问题并非是由于某一环节短板而导致的，而是涉及育种、栽培、流通、存储等多个环节，因此要多环节共同发力，推动粮食生产技术集成创新。在科技研发过程中，要准确把握我国当下消费升级的宏观背景，以消费端为导向，明确科技研究方向，同时充分发挥市场机制的调节作用，形成“优质优价”的粮价局面，引导农户将生产种植决策转向优质生产，把好我国粮食产业升级的第一道关。
一是进行粮食产业政策改革。 需要正确认识到最低收购价政策的目的主要在于覆盖农户的种植成本，如果将农民增收也涵盖入内，随着国民经济水平的不断提高，农民收入也需要以一定比例同步前进，最低收购价也会被抬高到不合理的位置。因此，改革的主要思路就是回归最低收购价政策托底作用，而将原先其余的政策目标，以其他配套产业政策来承担。值得一提的是，虽然最低收购价政策是“四量齐增”的主要成因之一，学术界也有诸多声音认为稻谷和小麦的最低收购价政策也应该和玉米的临时收储政策一样，完全取消。但是，考虑到稻谷和小麦这两大口粮在国民经济中的特殊地位以及玉米收储制度改革的经验，稻谷和小麦的最低收购价政策仍有延续的必要性，可以以国外进口粮的到岸价作为参考依据，以保障农民种植成本为原则，不断降低最低收购价政策支持水平；同时辅以保险服务和直接补贴等配套政策来提高粮农收入。
三是利用好国际国内两个市场、两种资源，适当进口，缓解国内压力。 一方面，中国在全球化整体背景和“一带一路”倡议的推动下，对外开放水平将不断提高；另一方面，国内粮食生产的资源约束不断加剧。因此，充分合理利用国际粮食市场，是我国未来确保粮食安全的必然选择。2019年10月，国务院发改委宣布取消稻谷、小麦、玉米收购、批发的外商投资准入限制，也从一定程度上表明了中国将进一步积极参与世界粮食贸易、分享中国粮食市场的态度。在对外开放程度不断加深的新形势下，必须科学把握中国与世界中长期的粮食供需变化趋势，增强粮食进口来源国的多样性，统筹管理国内生产与进口需求，确保国内产业政策与贸易政策相互衔接，国内生产力布局与充分利用国际市场相互匹配，建立健全粮食供求预警机制，以非重点粮食品种为起点逐步放开，在利用好国际粮食市场的同时也要时刻警惕风险，确保中国的粮食安全。
从1980年开始，我国先后花费8亿多美元，从国外引进技术和设备。然而，我国磷矿资源的特点是以中低品位矿为主，杂质含量高，而从国外引进的装置必须以优质磷矿为原料。为了直接利用大量的中品
四是调整种植结构，建设合理轮作休耕制度。 对于之前积压库存的处理，较为合理的办法为适当削减当年产量，即减少库存量较多粮食品种的生产面积，转种其余短缺品种。另外，在进行种植结构调整时，还可以通过轮作休耕制度予以补充：一方面，在削减粮食产量的同时能够稳定甚至提高粮食产能；另一方面，通过目前国家财政进行粮食补贴，或将粮食存储投入转化为生态补贴，政府的财政支出压力并不会增大，同时也能解决休耕期农户收入问题。
马铃薯晚疫病的症状在不同地区及气候条件下各不相同，但在大多数情况下，最初的症状是暗绿色圆形浸水的小斑点，经常出现在较底层的植株叶片上以及围绕在叶尖和叶缘上，然后再向整个叶面扩散。在潮湿的环境中，叶片的背面可能会有白色绒毛出现在病斑的边缘。受侵染的块茎表面会呈现出不正常的、凹陷的、大小不一的、紫褐色的区域。
【参考文献】
①周洲、石奇：《市场扭曲、目标多重与“三量齐增”——关于我国粮食价格政策改革的理论思考》，《价格理论与实践》，2017年第1期。
②陈锡文：《如何看待粮食领域“三量齐增”现象》，《农村工作通讯》，2016年第10期。
③李辉尚、沈辰、孔繁涛、秦波：《破解“三量齐增”困境需多措并举、统筹推进》，《农业展望》，2015年第11期。
【中图分类号】 F326.11
【文献标识码】 A
（作者为中国农业大学经济管理学院教授）
责编/韩拓 美编/李祥峰
标签：四量齐增论文; 粮食供需论文; 粮食产业政策论文; 粮食种植结构论文; 中国农业大学经济管理学院论文;