欧洲全民公决的政治传统及其对欧洲一体化的影响，本文主要内容关键词为：欧洲论文,其对论文,全民论文,传统论文,政治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D1；D61 文献标识码：A 文章编号：1001-5574(2009)04-0092-08
近年来，欧盟各国在欧洲一体化的重大条约批准过程中更多地采用了全民公决的方式，这使批准过程中的风险和不确定性加大。尤其是2005年欧盟宪法先后被法国和荷兰的全民公决所否决，2008年替代该宪法的《里斯本条约》又在爱尔兰的全民公决中被否决。这不仅使欧洲一体化的前景受到了广泛的怀疑，而且也使全民公决这种批准方式引起了广泛的争议。本文试图探讨全民公决是否必要及影响全民公决的因素和全民公决这种政治形式对欧洲一体化的影响。
一、全民公决与议会表决的比较
“公民投票”(referendum)意为对拟通过或已通过的法案和重大事务进行直接的公民投票表决，是直接民主的一种形式。公民投票可分为国家层次和地方层次。本文所讨论的“全民公决”指的是国家层次的公民投票。
现代的民主政体一般都是代议制政体。这就导致了公民只有在选举日才是国家的主人。全民公决则是对选举这种间接民主形式的一种补充。全民公决主要用于国家的重大事务，这些事务一般都相当敏感，需要由全体公民亲自作出决断。因此，全民公决具有议决关系国家大政方针和赋予决策以合法性的功能。
公民投票作为民主国家经常采用的决定重大政策的方式，在国际上屡见不鲜。很多国家经常通过公民投票解决最敏感的议题。意大利在1946年就曾举行公民投票，决定废除王国，成立意大利共和国。加拿大的魁北克在1995年，针对是否要脱离加拿大而独立建国曾经举行公民投票，主张统一的票数仅以微差超过主张独立的票数，加拿大侥幸避免了国家分裂的危险。东帝汶1999年通过公民投票决定脱离印度尼西亚并独立建国。澳大利亚也在1999年就是否改为共和政体举行了公民投票，结果54%的投票者赞成维持现行的以英国女王为国家元首的君主制度。法国在2000年举行了把总统任期由七年改为五年的全民公决。欧洲的瑞士也许是进行公民投票以实现直接民主权利最频繁的国家，针对是否加入联合国就曾举行过三次公民投票，只是在2002年3月的第三次投票中，加入联合国的提议才获得超过半数的民众的支持，瑞士才得以向联合国提出加入的申请。
由此可见，公民投票是各民主国家的一项广泛的政治实践。在不少国家，还有不少人士和团体在推动公民投票的实施。他们认为政治人物长久以来不受约束，经常无视社会大众的利益而只关心党派与个人的利益，他们希望推动公民投票，提供公民节制政治人物的手段。
近年来，在欧盟深化一体化和欧盟扩大的过程中，不少国家也纷纷采用公民投票的方式决定对欧盟的政策。对欧洲一体化的重大条约采用何种批准方式，既与各国的法律制度有关，也与各国政府的政治选择有关。欧盟各国有的采用议会表决，有些采用全民公决，还有的采用议会表决和全民公决混合的方式。有的国家的法律制度明确要求在涉及宪法性问题上，必须通过全民公决做出决定，这被称为“强制性公决”(mandatory referendum)，比如丹麦和爱尔兰。有的国家的法律制度则排斥全民公决，如德国。由于纳粹的经历，德国宪法对全民公决施加了限制，以避免全民公决为民粹势力所利用①。因此，在修改宪法之前，德国不可能采用全民公决。
但是，大多数国家的法律制度并无对在何种情况下采用全民公决的明确规定。这样，是否采用全民公决，就是一个政治选择问题。在一国政府进行选择的时候，可能会受到本国政治传统的影响，也受到当时政治形势的影响。比如法国，比较习惯于采用全民公决这种方式。全民公决在法国的政治生活中扮演了非常重要的角色。1958年，正是全民公决批准了戴高乐主持制定的新宪法，从而改变了法国的政治制度，开辟了法兰西第五共和国的时代，促成了戴高乐主义的兴起。而1969年也正是因为全民公决否决了戴高乐提出的政体改革建议，戴高乐才被迫宣布辞职。2000年也是通过全民公决，法国对宪法进行修改缩短了总统任期。在欧洲一体化的问题上，法国也曾经在1992年9月以全民公决的方式批准马斯特里赫特条约。尽管当时仅以51%的微弱多数批准了该条约，但是法国的全民公决是在丹麦全民公决否决马约之后举行的，因此当时的法国实际上是拯救了马约。但是2005年，法国全民公决却起了相反作用，它不是扮演了一个拯救者的角色，而是扮演了一个危机制造者的角色。
与全民公决相对应的，是议会表决。议会应该是民意的代表和体现，然而对于同样的问题，议会的表决结果有时与全民公决的结果却大相径庭。以欧盟宪法而论，在选择议会表决方式批准的12个国家中，全部通过该条约，但是在以全民公决批准的四个国家中，就有两个国家否决。即使是议会表决和全民表决都通过的国家，两种表决的结果也存在很大的差异，议会赞同欧盟宪法的比率远远大于民众的支持率。比如在西班牙，全民公决是以76.7%通过欧盟宪法的，而众议院的表决结果是340票中以319票通过，比率为93.8%，相差17个百分点。如果以议会表决，那么欧盟宪法几乎肯定会在每一个国家都顺利通过。因为在欧盟宪法的制定过程中，各国议会就是重要的参与者。没有各国议会的同意，欧盟宪法也是不会出台的。即使在全民公决否决了欧盟宪法的法国和荷兰，如果选择的是议会表决的方式，恐怕其结果也会是通过。这就说明，议会并不能完整、准确地代表民意，而往往存在着较大的偏差。那么议会表决和全民公决这两种方式哪一种更合理呢？对此，有两种不同的看法。
对全民公决持怀疑态度的人一般都是保守主义者，他们认为，大众不知道什么对他们最好，他们容易受眼前利益和情绪所影响，容易受野心家的操纵和煽惑，难以做出理性的判断；公民投票、直接民主容易导致民粹，给破坏正常国家秩序的野心家上台创造机会。特别是希特勒以民粹主义祸乱欧洲的教训，使人们对全民公决这种方式产生了怀疑。
但是，历史地看，民主制给希特勒之类的野心家创造的危害公众的机会远比专制制度创造的机会少。绝大多数危害公众的统治者都是通过非选举的手段上台的。而且，从长远来看，政府及其政策得不到民众的认同是不行的。一百多年以来，大众民主在西方不断得到推进也是不争的事实。普选制的普及就是一个典型的例证。公民投票这一手段也越来越多地被采用，特别是在制宪过程中。当今世界，各国制宪都要广泛地征求公民的意见，宪法的文本一般来说都要由全民公决来批准。因为宪法是一国的根本大法，让全体公民对宪法有最后的发言权是十分必要的。在其他一些涉及国家重大体制变革和重大政策走向的问题上，进行全民公决也是比较常见的做法。让公民决定，是获得公信力和合法性不可替代的手段。毕竟政治的最终目的还是为了全体人民的福祉。如果不顾民众的实际需要而自负地推行某些政策，那么肯定会对民众造成伤害。
约翰·密尔在其《代议制政府》一书中就指出，“每个人是他自己的权利和利益的唯一可靠保卫者”，并把这作为“深谋远虑的基本准则之一”，“在没有天然的保卫者的情况下，被排除的阶级的利益总是处在被忽视的危险中。而且，即使看到了，也是用和直接有关的人们不同的眼光去看的”②。因此，他竭力主张普选权，让全体公民都有权选举自己的代表进入议会以维护自己的利益。但是，密尔可能也没有考虑到，即使是选举了自己的议会代表，被选举的议员在考虑问题时的立场与公众仍然存在差距，民众的利益也不一定在所有的事务上能够得以维护。因为被选举的议员一般都是各个阶层的精英，而精英尽管能从各个阶层的角度考虑问题，但是也未必能够准确地反应大众的意愿。欧洲制宪会议也是如此，它是由独立的“智者”的群体组成的，他们包括欧洲议会议员、民族国家政府和议会的代表以及欧洲委员会的代表。他们不可能脱离开自己的特殊利益做决定③。
西方的政治思想家大都主张代议民主。代议民主的特点就是“大众民主与精英统治”的结合，就是说，让人民保持选择精英的权力，但实际的统治权则由精英来掌握。当然保守主义者与自由主义者同样主张代议民主，出发点并不同。保守主义者把代议民主作为限制大众权力的一种方式，认为大众的权力止于选举精英。因此，他们基本上反对全民公决。而自由主义者认为，代议民主主要是由于条件限制而不得不采取的一种间接民主形式。只要条件允许和必要，那么是应该进行全民公决的。
议会政治是一种精英政治。即使是能够修正议会政治缺陷的全民公决，民众其实也很少能够运用这种手段，发动全民公决基本上是精英们的特权。精英和公众考虑的问题确实是不同的，精英无生活之虞，因此考虑的一般都是理想色彩比较浓厚的东西，或者是权力得失。而大众考虑的主要是生活、工作和福利。欧洲一位观察家指出：“对欧洲议题进行全民公决有利于欧洲的民主。布鲁塞尔的政治家和官僚们竭力想使欧洲更接近公民。爱尔兰和瑞典的经验表明，全民公决是达到这一目的的最好手段，甚至可能是惟一的手段。这些经验也表明，反对全民公决的正统观点——选举产生的政治家能够代表选民的意见——是值得怀疑的。在欧洲的议题上，职业政治阶层与公民的意愿往往大相径庭。”④因此，全民公决给予了民众一种手段，让精英们清楚地看到民众的想法和愿望。在欧洲一体化这一日益关系到欧洲各国民众生活和前途的重大议题上引入全民公决这一政治形式并非是不必要的。
二、欧洲一体化进程中的全民公决
当今世界，越来越多的国家把公民投票作为代议民主的补充。马休·曼德尔松(Matthew Mendelsohn)和安德鲁·帕金(Andrew Parkin)在他们的研究中发现，在自由民主制社会中，公民投票正被越来越多地采用⑤。在欧洲一体化进程中，也出现了更多采用全民公决的方式决定欧盟的扩大和深化的重大问题的趋势。这与公众当中民主诉求有关。一些公众和非政府组织对少数精英操纵政治事务的状况不满，要求推进直接民主。随着欧盟对普通公众的影响越来越大，公众要求对欧盟的事务具有更大的发言权。有一个推动对欧盟宪法进行全民公决的组织认为，全民公决是直接民主，只有这种批准方式才是公正的。全民公决方式越来越多地被采用，也与欧洲精英试图弥补“民主赤字”有关。“民主赤字”和“合法性危机”是欧盟近年来受到批评最大的问题之一。这在欧盟制宪过程中体现得也很明显。有欧洲学者评论道：“到目前为止，公民们在制宪过程中只扮演了消极的角色。联盟的政治精英创建了制宪大会并占据了它。如果宪法的批准仍然只是由相同的政治精英决定，那么就很难实现使欧洲公民更加接近欧洲政治机构的目标。”⑥经过50年的发展，欧洲一体化已经开始触及国家主权的深层，如果不能得到公众的认同和支持，一体化是难以继续的。欧洲精英试图通过更多地采用全民公决这一方式，在一定程度上弥补“民主赤字”，缓解“合法性危机”，使欧洲一体化得到公众的认同和支持。英国《经济学家》的一位观察家指出：一些深思熟虑的欧洲联邦的倡导者开始支持全民公决，来自法国的欧洲委员会委员拉米认为就欧盟宪法举行全民公决是反驳日益增长的欧洲怀疑论和更新法国和欧洲建设之间的“婚约”的惟一手段。在英国，许多自民党人与持欧洲怀疑论的保守党人一道要求全民公决。甚至欧盟制宪委员会主席德斯坦也对全民公决表示赞同，尽管全民公决可能否定他主持制定的欧盟宪法，使他的努力付诸东流。然而，这些欧洲统一的倡导者都相信一个简单的真理：如果真的要创立一个欧洲政府，那么它必须建立在欧洲公民同意的基础之上⑦。
随着欧盟机构和政策对欧洲各国普通公民的影响越来越大，其产生的某些负面后果也受到越来越广泛的关注。比如，法国为达到首批加入经济与货币联盟的标准而不顾高失业率而采取强硬的紧缩政策就引起人民强烈不满，导致了右翼政府的垮台和社会党执政。而在法国社会党政府的强烈要求下，1997年6月的阿姆斯特丹欧盟首脑会议上在同意如期过渡到单一货币的同时，增加了一项促进就业和经济增长的决议。这就提醒欧洲的政治家们：不能为“欧洲”本身，而要为欧洲的人民推动欧洲一体化。90年代后期“公民欧洲”口号的提出和使“欧洲”真正成为全体欧洲人民的“欧洲”是十分必要和及时的，也是今后需要给予最大关注的问题。
在加入欧盟的问题上，采用全民公决的必要性是最大的。因此，在25个入盟国家中，有15个曾经采用全民公决，尤其是2004年新入盟的10个国家中，除塞浦路斯外，全部采用全民公决。在欧盟宪法批准过程中，采用全民公决的国家的比率大大超过以往历次欧盟重要条约的批准过程。在从20世纪80年代至2005年欧盟宪法出台之前的五次重要的欧盟重要条约批准过程中，总共只有10次全民公决⑧，涉及四个国家。而欧盟宪法的批准，就有至少十个国家决定或考虑采用全民公决的方式⑨。这可以表明：“在过去的十年左右时间里，从马约至今，欧洲的精英们学会了定期征求公民的意见，并据此修正他们的雄心。公民投票尽管具有大量的缺点，而且其结果往往令人失望，但毕竟是保持欧盟民主合法性的惟一方式。”⑩
在欧洲事务上举行全民公决对很多国家而言尚属首次。西班牙、荷兰、卢森堡都是如此。其实它们采取的批准方式并不是单一的全民公决，而是全民公决和议会表决相结合，全民公决只是咨询性或参考性的，议会表决才是最终和法定的结果。不过，这种混合方式中起决定作用的还是全民公决的结果，因为民意在伦理上具有至高的价值，事实上议会不可能违背民意推出另一种结果。荷兰主要政党在全民公决前都表示，只要全民公决的投票率超过30%，就遵从公决的结果。而一般来说，投票率不可能低于30%，事实上荷兰的投票率高达62%。
还有一种更激进的主张，认为全民公决应该在全欧洲范围内举行，即欧盟全部成员国的公民应集中举行一次全民公决，其公决结果的有效性应遵循“双多数”原则，即“人口多数”和“成员国多数”。奥地利曾经多次提出全体欧盟成员国全民公决欧盟宪法，在法国否决了欧盟宪法后，奥地利总理许塞尔再次提出了这一建议。他认为，就欧盟宪法举行欧盟全民公决，可以使这项重要条约的批准进程在很大程度上不受某一欧盟成员国内政的影响(11)。德国的绿党也持相同主张。但是，这在目前的欧洲是难以实现的。毕竟民族国家仍然是欧盟的基本组成部分。
三、影响全民公决的因素及其对欧洲一体化进程的影响
与议会表决相比，全民公决的不确定性更强。因为一般来讲，议会表决结果是议会各政党的政治意见决定的，而各政党的意见往往比较清晰和固定。但是，影响全民公决的因素更多，其结果也更难预料。
欧洲公民评判政治事务的标准，不外乎物质层面和非物质层面。物质层面主要是经济利益。尽管后现代主义或后物质主义在欧洲开始流行，但是对于普通民众来说，物质层面的需要仍然是基本的生活需要，现实的经济利益仍然是他们感受最直接的因素。无论是担心新成员国移民的涌入会夺走老成员国里的就业岗位，还是新自由主义的社会模式会削弱民众的社会保障，或者是抱怨对欧盟的财政负担太重而回报太少，都是物质层面和经济利益的问题。这方面的利益受到损害或预感会受到损害是他们对欧盟产生怀疑的重要原因。
在欧洲宪法批准过程中，民众似乎是保守力量，他们不愿失去既得利益。但是，法国民众的否决，是否只是一种莫名的恐惧心理作祟和情绪的发泄，而没有合理性呢？事实上，任何一国的精英都存在脱离普通民众的危险。既然政治精英的目标就是为民众创造一种良好的生活，那么，如果民众觉得他们的良好生活受到了威胁，他们投出反对票也是天经地义的。在多个欧盟国家就欧洲议题进行全民公决时，否决票多来自中下阶层，2000年丹麦和2003年瑞典全民公决否决加入欧洲货币联盟的情况也是如此。与之相应的，各国的左翼普遍反对欧盟宪法，如法国的共产党、德国的民主社会主义党、荷兰的社会党、塞浦路斯共产党、希腊共产党等。有些党派反对欧盟宪法是因为全民公决的要求遭到拒绝，如希腊共产党。
有的意见认为，一些国家的全民公决中欧盟重要条约被否决与本国经济形势不佳有关，全民公决被当作是本国人民对经济形势不满的出气筒。但是，很难得出国内经济形势好或欧盟经济形势好各国就会支持一体化的简单结论。比如，2000年和2003年丹麦和瑞典分别就加入欧洲货币联盟举行的全民公决和2001年爱尔兰就尼斯条约举行的全民公决，其结果都是否决，然而当时这几个国家的经济形势都是说得过去甚至是良好的。也就是说，很难把经济形势与对一体化的支持或全民公决的结果绝对地挂起钩来。更重要的是，在经济形势之外，还存在许多其他的因素，这就是非物质因素。经济形势这一因素的作用的大小与方向，恐怕也会受到这些非物质因素的影响。在那些由于文化和传统对欧洲一体化支持度比较低的国家，如英国、瑞典和丹麦，不管本国和欧盟的经济形势如何，恐怕选择反对一体化的可能性更大。然而，在那些传统上支持一体化的国家，对一体化的支持可能就较少受经济因素的影响。
从非物质层面来讲，主要是政治和文化因素。随着欧洲一体化的深入发展，政治上的国家主权，文化上对本民族国家的认同，都受到不断的侵蚀，这使得相当多的民众思想跟不上一体化的步伐。对于欧盟机构可能会夺走民族国家具有民主合法性的政府管辖本国事务的权力，各国都有相当一批民众对此心存疑虑。英国前议员和内阁大臣埃特肯(Jonathan Aitken)撰文指出：根据欧盟宪法，36项立法权力要从英国议会转到欧洲议会。英国在包括移民在内的43项法律和规制问题上失去否决权，英国移民控制和难民政策将可能被外国法院或欧盟的多数票改变。仅仅是这一项就会使欧盟宪法在英国的全民公决中被否决”。而以前丹麦、爱尔兰全民公决否决马约和尼斯条约，其中一个很重要的原因也是担心本国的管辖权受到侵蚀。
在法国也有相当一部分民众担心一体化的深化会导致法国主权的旁落，使戴高乐所创造的伟大而独立的法国受到损害。一般说来，对于欧洲一体化，法国的民众还是支持的，但是一旦涉及现实利益的权衡，他们的支持就要大打折扣了。可见，权衡自己的现实收益与国家主权让渡之间的轻重，就是各国公众对一体化是否支持的根本指针。因此，法国对欧盟宪法的否定既有必然性又有偶然性。必然性是长期以来法国民众中一直存在着对一体化的怀疑心理，而偶然性是法国当时的政治、经济形势。在这里，必然性通过偶然性起了作用。
全民公决确实存在公民难以充分而有效地运用理性判断事物的问题。以法国而言，有人指出法国人有利用公民投票发泄对政府不满的传统；也有的人认为，公民投票所针对的往往不是全民公决所要决定的事项，因此很难判断公民对该事项的真实意愿。密特朗曾经说，你就某一问题进行全民公决，但是你得到的往往是另一个不相干的问题的答案。很多欧洲的高层政治家也都认为，欧洲的议题过于复杂和易于被曲解，很难以全民公决这样一种不可靠的程序来做决定(13)。就像密特朗所说的那样，全民公决的对象可能被歪曲，民众把对政府不满的怨气发泄到对欧洲事务的全民公决上面。这种情况可能是确实存在的。但如果说全民公决都不能真正反映选民对表决的问题的观点，那么不仅法国全民公决的结果要被否定，而且在全民公决中通过了欧盟宪法的西班牙和卢森堡的表决结果也要被否定。实际上，任何一种事务都会受到复杂的外部因素的影响，全民公决也不例外。在法国，全民公决被歪曲这一问题可能特别突出。但是如果以此否定全民公决的必要性和结果，也是不合理的。
全民公决确实给欧洲一体化的前景增加了风险和不确定性。然而，如果采取议会表决的方式，顺利地通过欧盟宪法，这种毫无悬念的“凯旋”，抛开使欧盟的“民主赤字”更加严重不说，细晶起来是否也有点索然无味呢？正如一位欧洲一位学者指出的：“从长远来看，全民公决未必是欧洲一体化的深化的障碍，如果把这种深化理解为公众对一体化进程的更广泛的参与的话。”(14)
四、小结
近些年来，一些成员国在全民公决中对欧洲事务说“不”增加了推动欧洲一体化的难度。丹麦和瑞典都有在对欧洲事务的全民公决予以否决的经历。爱尔兰本来一直是一体化的积极支持者，但2001年和2008年却分别对《尼斯条约》和《里斯本条约》说“不”，只是搞了第二次公决才得以通过。法国和荷兰这两个欧盟的创始国则在2005年的欧盟宪法全民公决中选择了与欧盟唱对台戏。随着全民公决这种批准程序被更多地采用，欧洲一体化受阻的可能性也在增大。部分是为了避免再次出现多国否决的局面，欧洲各国在对《里斯本条约》——欧洲宪法条约的替代物——的批准方式进行选择时，大都避开了全民公决这一方式。
然而，尽管民众对欧盟的怀疑和抗拒情绪将使欧洲一体化进程受到更经常的阻碍，既然全民公决是弥补欧盟合法性的必要手段，从长远来看，欧盟领导人需要深入分析欧盟各国公民的这种怀疑和抗拒情绪的根源，采取切实有效的措施消除这些情绪。否则，欧洲精英们追求的欧洲统一的梦想只能是无源之水、无本之木。
注释：
①当然，在州的层次上，德国经常采用公民投票。关于这一点，亦可参见［德］赫尔穆特·沃尔曼《德国地方政府》北京大学出版社2005年版，第49页。
②［英］密尔著：《代议制政府》，商务印书馆1982年版，第44-45页。
③Charles B.Blankart and Dennis C.Mueller (eds),A constitution for the European Union,MIT press,2004,p208.
④Charlemagne,Europe should vote:Why referendums are good for the European Union,Economist,Sep 25th 2003.
⑤Matthew Mendelsohn and Andrew Parkin,Referendum Democracy:Citizens,Elites,and Deliberation in Referendum Campaigns,Palgrave,2001,p.1.
⑥Charles B.Blankart and Dennis C.Mueller eds,A constitution for the European Union,MIT press,2004,p251.
⑦Charlemagne,Europe should vote:Why referendums are good for the European Union.
⑧两次就同一个议题举行全民公决，算作一次。如丹麦在1992年和1993年对马约的两次表决，爱尔兰在2001年和2002年对尼斯条约的两次表决。
⑨法国和荷兰的全民公决先后否决了欧洲宪法条约，该宪法条约的批准过程被中止，其后的一些国家针对此问题的全民公决也就没有举行。
⑩On Europe,vote,and vote again,New Statesman,26 Apr 2004,Vol.133.
(11)新华社维也纳5月31日电《奥建议欧盟全民公决“宪法条约”》，http://news.china.com/zh-cn/international/1000/20050601/12361157.html。
(12)Jonathan Aitken,Euroconstitutional,American Spectator,Vol.37 NO.7,September 2004.
(13)Charlemagne,Europe should vote:Why referendums are good for the European Union,Economist,Sep 25th2003.
(14)Edward Best,After the French and Dutch Referendums:What Is to Be Done?,Intereconomics,July/August 2005,p.185.
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