制度创新 天下善举——农村部分计划生育家庭奖励扶助制度实施体系研究，本文主要内容关键词为：善举论文,计划生育论文,制度创新论文,体系论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2004年春天，国务院办公厅转发了《人口计生委财政部关于开展对农村部分计划生育家庭实行奖励扶助制度试点工作意见的通知》（国办发[2004]21号文件），标志着中国农村部分计划生育家庭奖励扶助制度试点工作正式启动。这一项酝酿多年的崭新制度的产生，一开始就得到了党中央、国务院领导的高度重视，并引起了社会各界和广大人民群众的极大关注。经过半年多时间在部分省、市的试点工作，充分证明了这一项制度是恩泽天下、深得民心的善政、善举。
奖励扶助制度与以往的计划生育政策相比较，以及与该系统正在实施的其他项目相比较，具有许多值得注意的特点，这些特点中最引人注目的是其创新性。
第一，理念创新——“人文关怀”，是制度设计的根本宗旨。
奖励扶助制度把以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观运用到人口计生工作，把“以事为本”转变为“以人为本”，把“行政强制”转变为“人文关怀”，开创全新的工作局面。本项制度关注“人”的本身，关注“人”的大多数，关注“人”的全面发展，关注“人”的生存状况。这种“转变”，不是局部的、外在的、权宜的“转变”，而是内在的质的飞跃。这对于党的执政理念的升华，执政能力的提升，执政形象的改善，执政地位的巩固，都具有不可低估的意义。对于建设责任政府、务实政府、透明政府、诚信政府，亦具有实际的贡献。
第二，机制创新——“利益导向”，是制度管理的启动杠杆。
启动利益导向机制，将现代经济管理杠杆导入人口安全战略管理，是管理理念的突破和机制的创新。利益导向政策着眼于鼓励农民实行计划生育，进一步稳定低生育水平，具有鲜明的导向性，是对以往人口和计划生育政策的完善，也增强了基本国策的富民性和说服力。
第三，模式创新——“立体联动”，是制度运行的有机体系。
制度的运行模式创新是最具独创性的，它遵循着“四权分离、相互支持、相互制约、立体联动”原则，最终将奖励扶助金以“直通车”的形式安全、快捷地直达奖励扶助对象。
1.四权分离，各负其责。即人口计生委负责资格确认；财政部门和人口计生委共同负责资金管理；委托发放机构负责资金发放；中介机构和社会公众负责社会监督。
2.相互制衡，各行其权。资格确认、资金管理、资金发放和社会监督，各自分离但又相互联结，相互制约，相互支持，不可分割。其“价值链”可表述为：
资格确认的准确性，是资金管理严密性的基本前提；
资金管理的严密性，是资金发放安全性的主要保障；
资金发放的安全性，是社会监督有效性的综合目标；
社会监督的有效性，是制度整体健康运行的推动力。
3.立体联动，形成合力。四大环节好比一台机器的四大部件，既要自转，又要与整体运转协调一致，这就要求将信息的整合、资源的组合、能量的聚合、力量的集合融为一体，形成合力，保障制度正常、持续运行。建构“立体联动”运行模式，可以说是中国政府管理改革中的一项具有首创精神的全新设计。
“立体联动”的架构，有三种力量推动着制度机器正常、持续运转：
(1)内力。这种力量来自两个方面，一是施惠者（政府）的推力（行政之力）；二是受惠者（农民）的引力（需求之力）。这两种力量构成“亲和力”，这是制度运行的内在的基础动力。
(2)助力。这是制度“直通车”在运行途中的“加油”。其力量来源于两大方面：一是引入了市场机制，这种机制本身就蕴藏着运转的能量，金融机构作为资金发放的流通渠道，与政府部门是一种契约关系（不是政府的下属），作为一种代理业务，本身就有经济效益与诚信效益，这就是利益驱动机制，这种驱动力壮大了制度运行的力量。二是引入了科技机制，本项制度四大环节的运转中，普遍采用现代网络和电子信息技术，高新科技以“第一生产力”的资格介入制度运行，有效地增添了制度实施的力量。
(3)外力。这是制度运行的外来力量。这种力量来源于社会监督。社会公众（包括制度受惠群体）为维护自身的权益，形成了一股强大的监督力量，促使制度的各个环节得以公开、公正、公平、公道的运行。在社会监督力量与政府机构之间，还有一种中介机构（非政府、非营利机构），作为二者之间的桥梁和纽带，起到综合、协调、转达民意的作用。社会监督作为制度运行的“第四种”力量，其实是制度运行的永不枯竭的原动力。引进社会监督，介入制度运行，是本项制度最大的特色。
奖励扶助制度资格确认、资金管理、资金发放和社会监督四大环节形成了一个富于生气的机体，形成了一个立体的“结构场”。这种“结构场”，展示着结构之美，含蕴着结构之力。“结构”缺失，形成“结构性”的腐败；结构完美，就会激发结构的潜力。本项制度所追求的“立体联动”结构，富于政治美学的价值，不仅将有力地促进制度的健康运行，也是我国公共管理中具有普遍意义的一个创举。
第四，程序创新——“规范操作”，是制度执行的科学态度。
资格确认、资金管理、资金发放和社会监督四个环节，是在操作职能上的相互分离，在体系功能上的相互衔接，在运行监督上相互制约的“联体互动”关系。其四大功能是：资格确认是基础、资金管理是支撑、资金发放是核心、社会监督是关键。这四大环节，有各自内在的规范化操作程序，同时遵循立体联动系统整体的运行规范。这样才可以形成“多米诺骨牌”的联动效应，有效地实现各环节的功能。
1.资格确认是基础。人口计生委能否把农村部分计划生育家庭奖励扶助制度的目标农户数量和相关基本信息调查得明明白白和扎扎实实，是最基础的工作。这是多米诺骨牌的第一张牌。第一张资格确认“骨牌”的放置恰当，就能感受到神奇的“多米诺”良性传递动力。这种动力，将推动制度体系中各环节良性运转。
2.资金管理是支撑。国家财政资金的安全运行，是支持制度实施的要求，是保证政策安全实施的基本条件。
3.资金发放是核心。针对我国农村地域辽阔、居住分散、社会环境复杂、管理难度较大的特点，为确保奖励扶助资金顺利到达目标农户手中，真正实现公平公正、安全快捷，我们在调查研究中提出了“四六”模式，即代理机构的标准要有“可信性、可行性、可控性和可持续性”；发放的基本流程分为“全国统筹、分省建档、委托发放、直通农户、安全快捷、联网监督”六步骤。
4.社会监督是关键。资格确认、资金管理和资金发放，就执行主体而言，是同处于一平面的三个运行体，很容易达成利益均衡的默契，形成结构性腐败，甚至导致奖励扶助制度的流产。所以就必须从结构设计上进行创新，科学地引入社会化的“第四点”，进行公众性、公开性的监督，才可以在体系运行中规避政策风险。社会监督是一个多主体，多层次，多角度的系统工程，其中包括各级社会监督中心、观察员、社会监督员、社会监督联络点、中介机构、新闻媒体、投诉举报热线电话、信访及公示等基本要素。这方面各地都创造了很多经验，但是，社会监督体系规范化的建设和完善，尚处于探索阶段，建立国家公共财政社会化发放的社会监督机制及评价体系，更是一个全新的课题。
第五，工作创新——“精心试点”，是制度推广的良好开局。
在党中央、国务院领导的直接关怀下，国家人口计生委，财政部自2004年4月起，在全国15个省（市）开展了农村部分计划生育奖励扶助制度的试点，以创造性的工作，为制度的全面实施取得了一个良好的开局。
1.良性的环境，催动了制度的应运而生。
奖励扶助制度是在十分优良的时间、空间、心间环境中产生和启动的。有利的政治、经济、社会、人文综合环境，有序的法制环境，有力的技术环境，是催生本项制度的土壤、空气和阳光。所以本制度一开始就在试点中表现出了“适天时”、“应地利”、“得人和”的优秀品质和充溢着生气的性格。
2.试点的经验，彰显了制度实施的积极效应。
在短短的几个月的试点中，这项制度引起了巨大的社会反响，产生了多方面的积极效应。试点地区，不但开创了人口计生工作的生动局面，初步改变了农民的生育观念和生育行为，而且，也密切了党群、干群和民族关怀，促进了农村社会的融和、稳定；对于切实解决“三农”问题，促进农村社会保障制度的建立，确保公共财政的安全、快捷运行等多方面都作出了有益的探索。
3.实践的检验，证明了制度运行体系的切实可行。
在试点地区，“四权分离、立体联动”的运行模式，确保了奖励扶助金以“直通车”的方式，安全快捷地直接到达奖励扶助对象手中。事实充分证明了奖励扶助制度的运行体系是切实可行的，并且，由于这一运行体系整合了广泛的社会资源，得到了社会各方面的支持，从而大大地降低了政策运行成本，促进了制度的顺利实施。
4.充分的准备，创造了制度全面推广的基本条件。
从试点地区的总体情况看，都为制度的全面推开作好了充分准备。思想准备方面，做到了政策精神，深入人心；组织准备方面做到了团队建设，务实亲民；资金准备方面做到了积极筹措，足额到位；经验准备方面做到了勤于总结，勇于创新。我们认为，作好了准备的省（市），应该将此制度正式铺开或扩大试点。即使在制度运行中还存在一些问题，这也是正常现象，有待在实践中进一步整改和完善。
5.群众的拥护，奠定了制度持续发展的可靠基础。
奖励扶助制度是一项爱民制度，完全符合广大农民群众的根本利益。广大农民群众和各级干部对这项制度的热烈拥护，是这项制度持续发展的坚实基础。
实施奖励扶助制度，是对实行计划生育的农民兑现鼓励计划生育政策的承诺。虽然，这项制度在政府工作的大海中，只算得上“一滴水”，但是，“小投入”推动“大国策”，号称“天下第一难事”的计划生育工作，将变成“天下第一好事”，从而深得民心，共襄善举。