关于国家与乡村社会关系的变迁过程研究
文/ 徐鑫
摘 要： 列宁曾言：“在社会科学问题上有一种最可靠的方法，……那就是不要忘记基本的历史联系，考察每个问题都要看某种现象在历史上怎样产生，在发展中经过了哪些主要阶段，并根据它的这种发展去考察这一事物现在是怎样的”。若要研究目前我国国家与乡村社会的关系，需要重新回到历史中，去追根溯源，去观察它的整个变迁过程。在本文中，笔者从制度建构和关系形态两个方面对传统时期、近代化时期、人民公社化时期及“乡政村治”时期的国家与乡村社会关系变迁过程进行了梳理，以期对今后学者的相关研究有所贡献。
关键词： 国家 乡村社会 制度建构 关系形态 变迁过程
一、传统时期的国家与乡村社会关系
（一）制度建构
古代中国的乡村基层组织是由原始宗法聚落演化而来。自国家产生后，乡村基层组织便遍布于中原大地。至夏商周时期，乡村基层组织出现“邑里编制”形态。战国时期，邑里编制转变为乡里制度，并基本定型。秦汉已降，乡里制度发生了一系列变化，宋朝的保甲制因袭至新中国成立以前。
秦汉时期，乡里制度以“乡官制”为特征。秦统一后，郡县制在全国推行。除郡、县两级正式基层政权，县以下还设“乡、亭、里”三级建制。汉承秦制，基层网络体系更为严密，形成了涵盖“乡、亭、里、什、伍”的格局。
农夫想，如果我不去救，这孩子非死不可！他从山芋窖子里出来，循声找去，原来那孩子在井底。孩子母亲是聪明人，还带了只大木盆，她坐吊桶躲到井底的时候，就把孩子放在木盆里，叮嘱她不要出声。井底黑幽幽的，胡人把孩子母亲杀了，没留意井底还藏着个人。天黑了，孩子又冷又饿，忍不住哭泣。
魏晋南北朝时期，仍然沿袭秦汉的建制，实行“乡、里、亭”制。此时的乡里制度仍然以乡官制为主要特征。唐初，国家构建了“均田——租庸调——户籍”三位一体的乡村控制体系，逐渐削弱乡官的权势地位，并以免除正役、兵役及杂徭的方式利诱乡村富裕阶层承担各种色役。至此，乡里制度的乡官制特征开始弱化，并逐步向职役制特征转型。
到宋代，随着王安石变法的实行，乡里制度转变为保甲制度，乡官制特征彻底转变为职役制特征。国家开始通过保甲制不断加强对乡村社会的控制，乡里自治色彩日益淡化，乡和里的地位日益沦落。
无论是乡里制度还是保甲制度，发挥的主要是征收赋役、维持国家统治的功能性作用。从严格意义上来说，此时的乡村制度并不算是国家控制乡村的有效工具。即使有控制的成分在其中，控制效果也是及其微弱的。在历朝历代，乡村社会主要依靠内生权威和内生秩序进行自治。宋朝以前，自治权威掌握在乡官手中。宋朝以后，自治权威开始逐渐转换至宗族首领、绅士等乡间名流手中。在这种制度安排下，国家与乡村社会呈现的是一种“二元分离，皇权至上”的关系格局。
（二）关系形态——“二元分离，皇权至上”
人民公社化时期，国家与乡村社会关系呈现出邹谠的“全能主义”特点。“全能主义”指的是：“政治权力可以侵入社会的各个领域和个人生活的诸多方面，在原则上它不受法律、思想、道德（包括宗教）的限制。”这一时期，国家权力通过“政党下乡”、“行政下乡”、“政策下乡”、“法律下乡”等方式渗透到乡村社会，实现了对于乡村社会的全面控制和整合。
这种方法主要应用在软土地基顶面铺砂垫层结构中，可以将该部分作为持力层，以提升整个地基结构部分的强度、降低变形，砂垫层通常也可以作为软土层固结所需要的上部排水结构，经过加速沉降处理以达到缩短固结的效果，从而提升工程的质量[3]。
总之，随着国家政权建设的推进，原有的国家与乡村社会关系出现了结构性转变。国家权力开始不断侵入乡村社会，县级行政组织开始延伸至乡镇一级，法理型正式权威开始逐步取代内生型非正式权威，乡村社会原有的礼俗秩序和封闭结构遭到破坏。
突出政治标准选拔干部，是党的十九大和全国组织工作会对干部队伍建设提出的新要求，为新时代选人用人工作树立了时代“标尺”，提供了根本遵循。由于干部政治表现的内在性、复杂性、可变性等特点，政治表现考准考实难、考深考细难。如何落实好突出政治标准选拔干部的要求，成为摆在各级组织部门面前一个亟待研究的重大课题。2018年以来，湖北省枣阳市委组织部结合高素质专业化干部队伍建设、“落实年”活动，组织市镇两级力量开展干部政治标准专题调研，形成了此调研报告。
二、近代化时期的国家与乡村社会关系
（一）制度建构
传统封建时期，“皇权止于县政”，县级以下实行“乡村自治”。这样的制度安排使得清王朝在面对外部殖民帝国入侵和内部此起彼伏的农民战争时，难以有效整合和动员整个社会力量。为了摆脱这种制度上的匮乏以及有效控制日益失序的乡村基层，清末统治者推行了“清末新政”。根据清政府颁布的《城镇乡地方自治章程》规定，乡镇正式成为县级以下的基层政权组织。尽管清王朝极力推行乡镇自治，但其自治权仍然受到地方政权的限制和监督。未及地方自治全面展开，清王朝已灭亡。
所谓的“田氏代齐”、“三家分晋”，就是新兴地主阶级战胜腐朽奴隶主阶级的体现，是先进的封建制度代替了落后的奴隶制度的体现。在这个变化过程当中，军功授爵制度的诞生是其中很重要的因素。以最早建立赐爵制的国家齐国为例，齐庄公建立“勇爵”制的目的，就是“殳爵位以命勇士”。这种新建立的赐爵制度，对于齐国新兴地主势力的发和壮大，起了很重要的作用。到了春秋末期，田常更是因此而控制了齐国政权。
综上，近代社会以来，国家政权由县级向乡镇延伸，乡镇正式成为国家一级政权组织。在这一时期，保甲制度非但没有衰弱，反而因为联保连坐法得到了进一步加强。然而，地方自治最终仍然流于形式，依旧未完成基层政权建设。
辛亥革命后，国民政府继续推进国家政权建设。1921 年7月北洋政府颁布《乡自治》、《市自治》等条例，在县级以下设立市、乡等自治体，并设置议决机关、执行机关和监督机关。1924年，国民党通过《改进地方自治原则》，明确规定地方制度采用县、乡两级制。1928 年9 月国民政府首次公布《县组织法》，规定区、村里、闾、邻为县级以下的行政组织。1929 年将村里改为乡镇，1930 年则规定10—50 个乡镇组成一个区。1934 年国民政府行政院颁布《县各级组织纲要》,纲要规定全国普遍实行保甲制，通过联保连坐法拘束民众。1941 年颁布了《乡（镇）组织条例》，乡正式成为国家的基层政权。按照规定，国民党政府将保甲制与乡镇自治制度相融合，试图通过这样的方式加强对乡村社会的控制。然而，由于战乱不断，乡镇政权对村民进行资源榨取，各方利益主体矛盾尖锐，地方自治只能流于形式而无法付诸于实践。
（二）关系形态——“政权下沉，乡村内崩”
近代化时期，随着国家政权建设的推进，政权机构由县级延伸至乡镇一级，国家权力开始不断侵入乡村社会，造成乡村社会内生秩序开始土崩瓦解。
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“政权下沉”是近代化时期国家政权建设的最突出的特征。这一时期，国家政权机构由县级延伸至乡镇一级。借助于乡镇组织的设立，国家权力得以渗透至乡村基层。“政权下沉”最直观体现为两个方面：一是国家授权的法理型权威取代了乡村社会内生的礼俗型权威；二是国家开始直面农民，参与乡村建设。具体展开来，传统封建时期，“皇权不下县”，乡村社会实行“自治”。隋唐以前，乡里制度以乡官制为主要特征。那时候乡村治理权主要掌握在乡官手中，乡官一般是乡村社会的“强谨之人”。宋朝以后，乡里制度转变为保甲制度，乡官制逐步转为职役制，乡村治理权逐步转换至以宗族首领、士绅等为代表的乡间名流手中。即传统时期，乡村社会主要依靠内生权威治理。但是，随着国家政权建设的推进，保甲长开始由乡镇政权委派，族长、士绅等乡村精英部分被吸纳进正式的官僚组织中，原有的地方行政制度开始呈现国家化、官僚化、理性化的特征。由此，国家授权的法理型权威逐步取代了乡村社会内生的礼俗型权威。另一方面，传统社会时期，皇权于农民而言更多的是一种文化象征，农民与皇权的直接联系很少。即使是征取赋役，也是由县官直接派遣差役下达至一个自治单位，并不会直接下达至每家每户。在承担公共责任方面，也主要依赖内生权威来协调。但是，随着国家政权建设的推进，政府开始直接将义务履行命令直接下达至农民，如缴纳赋税、兵役义务等。同时，政府也开始承担更多公共责任，比如兴办学校、提倡自治选举、建立社会救济制度等。这一时期，国家政权开始侵入乡村社会，以各种正式的、非正式的方式渗透到乡村社会。
国家政权的下沉对乡村社会结构造成了一定的冲击，使得乡村社会的内生秩序开始土崩瓦解。首先，国家政权下沉破坏了乡村社会内生的礼俗秩序。传统时期，乡村社会是一个相对封闭稳定的熟人共同体。在这个共同体里，形成了一套以以儒家传统道德为基础的具有行为约束力的行为规则，任何违反规则的行为都能够借助共同体的内聚力得到相应的惩罚。但是，随着国家政权的下沉，以法理型权威主导的法治秩序与内生的礼俗型秩序产生了冲击，传统的礼治秩序受到了现代化法治秩序的挑战和破坏。其次，以国家权力为主导的法理型权威削弱了以士绅、族长为主导的内生权威。随着国家权力下沉，法理型权威开始成为乡村社会的主导权威，原有的内生权威被分散和弱化。其中，相当一部分宗族领袖、士绅等地方精英被国家官僚体系所吸纳，转而成为国家与乡村之间的“盈利型经纪”；还有一部分地方精英则迁徙乡外，成为职业精英。随着内生权威的不断分散和弱化，传统乡村社会的共同凝聚力也开始不断下降，原有的封闭稳定的乡村社会结构也不复存在。最后，乡村社会原有的精英和农民之间的庇护关系日渐式微。传统地方精英承担着“提供基本的社区需要，提供保护所需的庇护关系，建立社会领袖之公共身份”的职能。随着国家法理型权威介入乡村社会，原有的地方精英或被吸纳进政治官僚体系，或外流成为职业精英。传统地方精英的分散和外流，使得原有的庇护关系变得日渐松散，农民之间也日益冷漠。
在笔者看来，传统时期国家与乡村社会形成了一种“二元分离，皇权至上”的关系格局。“二元分离”指的是国家存在以皇权为中心的官僚体系和以内生权威为中心的乡村自治体系两个不同的系统。皇权对于乡村社会的控制以征收赋役、维持社会统治秩序为主，在满足这两项基本需求的前提下，国家一般不直接干预乡村社会的生活。乡村社会更多的是处于一种“自治”状态，依靠宗族规则和乡规民约等自生自发秩序进行自我管理和服务。“皇权至上”指的是乡村社会的自治是以臣服于皇权为前提的，必须在满足皇权的刚性需求之上才可以谋求其内部的自治空间。“皇权至上”并不意味着国家对乡村社会的有效渗透或者完全控制，而是指乡村社会必须臣服于皇权，不能企图推翻皇权官僚体系。
NarBand方法基于频率分辨率来估计系统阻尼，然后得出有关模态振型，进而计算出系统模型的极点，对模态进行比例换算，模态固有频率如表4所示，模态指示函数法分析所得各阶模态振型如图9所示，置信度MAC值如表5所示。
1）扫描矢量化陕西省民政厅提供的1998年乡级行政区域界线协议书附图，获取全省乡级行政区域界线、界址点、界桩点和三交点等原始界线矢量数据，并对矢量数据进行坐标转换，即1954年北京坐标系、1956黄海高程系转换至2000国家大地坐标系、1985国家高程基准。
三、人民公社化时期的国家与乡村社会关系
（一）制度建构
1958 年8 月，中共中央在北戴河会议上作出了《关于在农村建立人民公社问题的决议》，标志着我国正式进入人民公社化时期。
在传统时期，国家与乡村社会形成了“二元分离，皇权至上”的关系格局。国家权威止于县政，县以下实行乡村社会自治。乡里制度、保甲制度等乡村制度既有效保证了皇权对于乡村社会的资源汲取，也有利地维护了国家的统治秩序。在这种制度安排下，非但没有损害乡村社会的自治权，反而使得乡村社会的自治色彩更加浓厚。
仅仅有政党下乡是不够的，还必须配以一套完整的执行机构去执行国家意志，这就是“行政下乡”。“行政下乡”包括动员、任务和命令三大主要机制。动员机制是指国家下派工作队至乡村社会，由工作队挑选乡村内部的积极分子建立基层行政组织，然后由基层行政组织通过动员的形式将国家的行政政策贯彻下去。任务机制是指国家运用政权力量将行政任务层层下压至乡村社会，乡村社会完成行政任务恰恰证明了国家对乡村社会的渗透和控制。命令机制则是指国家政权利用上下级关系给乡村社会下达各种命令，要求乡村社会各级机构必须服从上级安排。正是通过这三大机制，国家政权才能够确保各级行政组织的正常运转，才能够确保国家的意志得以贯彻执行。
（二）关系形态——全能主义
关于传统时期国家与乡村社会的关系形态，学者是存在很大争议的。一方学者认为传统时期国家与乡村社会是彼此分离的，传统时期国家行政机构设置只到县级，县级以下则是由宗族、乡绅统治的地方“自治”共同体。最典型的就是“国权不下县”的说法。费孝通先生也指出，“传统的皇权政治轨道只能铺设到县衙门口就停了，并不到每家大门前或者大门内的”。而另一方学者则多通过对县级以下传统乡村社会治理机构的考察，对“国权不下县”的说法做出反驳。他们认为虽然正式的政权组织只是设置到县一级，但是皇权的触角还是借助一系列的县以下的制度设置延伸至乡村的每家每户。在他们看来，皇权对乡村社会实行了集权化控制，并不能说“皇权止于县政”。两种说法均是有道理可言的，不仅在于双方都有各自的理论支撑，而且因为国家与乡村社会关系本身就是不断发展变迁的，相应的制度安排也是不断发展变化的，比如乡里制度和保甲制度对于乡村社会的控制成分就有所不同。
人民公社体制最突出的特征是实行“党的一元化领导”原则。从表面看，人民公社是行政单位和生产单位。实际上，处于核心地位的仍是各级党组织。在“公社——生产大队——生产队”三级行政体制中，分别设有公社党委、大队党支部、生产队党小组的基层党组织系统。公社党委书记处于领导核心位置，对公社事务具有决策权。在生产大队一级，党支部也处于核心地位。只有在生产队这一层，生产队长的影响力才相对大一些，但仍然要服从生产队党小组的工作安排。这样，通过政党组织的层层下沉，原子化的农民得以被整合和动员，中央的政策得以确保被层层贯彻至乡村机体内部。借助于人民公社体制，国家权力层层渗透至乡村社会，控制了农民赖以生存和发展的经济资源、政治资源，农民开始走向集体化生产生活，乡村社会开始呈现“政治化”特征，国家和社会高度同构。
人民公社化是一种高度集权的体制，集政治职能、经济职能、社会职能于一体。该体制实行严格的“党的一元化领导”原则，下级必须服从上级。乡公社党委书记以及村党支部书记均为各级的“一把手”，他们提名乡长、公社社长、村长以及大队长的人选。人民公社下设置生产大队和生产队，形成“三级所有，队为基础”的治理组织体系。其中，人民公社是在乡的基础上成立的，是各项工作的领导机关，包括公社党委、公社和社员代表大会。公社党委是事实上的权力机关，对公社事务具有决定权；公社是主要的执行机关，履行乡政府的职能；社员代表大会则是一个虚设机构，社员几乎不参与决策。生产大队相当于原来的行政村，负责征税、督促生产及公社安排的其它事宜。在生产大队这一级，设有党支部和管理委员会，党支部处于核心领导地位。大队干部一般是由公社党委任命的新的乡村精英，具体负责处理农村事务。他们的权力来源于自上而下的体制授权，而非自下而上的农民认可，因而更容易受到公社的控制。生产队则相当于自然村，享有生产工具和生产物质所有权，每个农民依据“各尽所能、按劳分配、多劳多得、不劳不得”的原则进行生产。“这一时期，人民公社对生产大队实行的是完全的行政性领导，实质是国家直接对农民的生产、生活进行干预，以完成政治集权条件下对群众的高强度控制。”可以说，在这一时期，国家通过人民公社体制实现了对乡村社会的全方位控制。
此外，国家权力还通过“政策下乡”和“法律下乡”两种形式渗透至乡村社会，为乡村社会提供了一套体现国家意志、符合国家权力期望的制度安排。虽然遭到了乡村社会传统政策和礼俗文化的抵抗，但是依靠高度集权的人民公社化体制和强大的动员能力，依然形成了一套颇具“官方色彩”的“场面文化”。
总之，国家政权通过“政党下乡”、“行政下乡”、“政策下乡”、“法律下乡”等方式，实现了对于乡村社会的全面控制和渗透。国家权力挤压乡村社会，造成国家与乡村社会高度同构，几乎不存在乡村社会。乡村社会丧失自主性，极大束缚了农民的积极性，阻碍了当时的农村发展。
四、“乡政村治”时期的国家与乡村社会关系
（一）制度建构
改革开放初期，由于缺乏适当的激励机制，广大农民参与社会主义建设的热情逐渐降低，“搭便车”现象越来越严重，与社会越来越不适应的人民公社体制开始逐步瓦解。同时，家庭联产承包责任制迅速发展，村庄公共事务、公共物品、社会治安等方面的需求急剧增加。在这样多重压力之下，乡村基层治理陷入瘫痪状态，出现了“权力真空”。为了弥补乡村治理的“权力真空”，部分地区农民开始自发探索村民自主治理的道路。由此，1980 年广西宜州合寨村村民自发组织建立起中国第一个村民委员会，开启了我国村民自治的大门。1998 年，《村民委员会组织法》正式开始实施。正式实施的《村组法》在制度文本上发生了两个重大变动：“一是村委会候选人必须由村民通过预选产生,二是村委会必须由村民直接选举,村民可以罢免他们认为不合格的村委会干部。”这种转变有利于更好地发挥村民自主性，乡镇政府越来越难以通过操纵村委会选举来控制村委会了。
至此，“乡政村治”治理格局正式形成。“乡政”是指在乡（镇）一级设立乡（镇）人民代表大会和乡（镇）人民政府等组织，并依法行使相应职权，领导本乡（镇）的经济、政治文化和各项社会建设。“村治”是指乡（镇）以下实行村民自治，由广大农民群众直接行使民主权利，进行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。依据《村组法》的规定，“乡政”与“村治”之间是指导与被指导的关系。但是，在实际政治运作中，双方关系依然表现为行政指令型关系。另外，需要指出的是，“乡政村治”体制下，党组织依然是农村基层社会的领导核心，乡党委直接领导乡政府工作，村党支部直接领导村委会工作。
（二）关系形态——“强国家弱社会”
在国家制度供给和农民自发创造力的双向推动下，乡村治理格局从高度集权的人民公社体制逐步过渡到“乡政村治”体制，国家与社会关系也相应地由人民公社化时期的“全能主义”一元体系重新回归国家——社会二元体系。
1998 年正式颁布实施的《村组法》明确规定了代表国家权力的乡镇政府与作为基层群众自治组织的村委会是“指导与被指导”关系，这就从法律上否定了原来的行政指令型关系，使得国家与社会的边界有法可循。人民公社时期国家与社会高度一体的结构开始瓦解，国家逐步从乡村社会退出至乡镇一级，将治理权力交还至乡村社会。村委会不仅成为乡村社会实行自治的有效载体，而且成为国家与社会之间的桥梁。
但是，由于中国传统上就是一个中央集权的单一制国家，有着深厚的极权主义传统，加之我国压力型体制的存在，“乡政村治”时期的基层政权与乡村社会的关系依然呈现出明显的“强国家-弱社会”特点。具体表现为：压力型体制下乡镇政权异化和村委会的角色冲突使得基层政权与乡村社会关系失调。压力型体制下，乡镇政权通过一系列堪称严密的科层化治理手段，将村级组织发展为执行官僚意志的“一条腿”。这些控制和干预的手段主要包括：实行村干部目标责任制考核、村干部工资与绩效挂钩、村财乡管、乡镇干部包村制及村干部“坐班制”等。这样，乡镇政权习惯于把村级组织当作自己的下属机构，采用行政命令的权威手段加以控制，使得法定的“指导关系”被虚置。与此相应，村委会或出于自身利益考量或畏于权威，往往会趋附于乡镇政权，尤其在遇到诸如计划生育、拆迁“钉子户”等难题时，更需要依靠乡镇政权的公共权威作为自己的后盾。由此可见，“乡政村治”体制依然呈现的是政府主导型的关系。
总体而言，“乡政村治”时期，我国乡村治理结构依然以政府为主导，国家与乡村社会的关系呈现“强国家-弱社会”的总体特点。
“will”往往只表达一种预期或者未来的可能性，而非说话者的断言，因而预留较大的对话空间，允许他人的不同观点；在例1和例2中，间接引语中的“will”表明这只是个人的预测或推断，读者对此也可以做出自己的判断。
参考文献：
[1]邓正来,张静主编.国家与社会[M].浙江人民出版社,1998.
[2]邹谠.中国二十世纪政治与西方政治学[J].思想家,1989,(01).
[3]沈延生.中国乡治的回顾与展望[J].战略与管理,2003,(01).
[4]张静.基层政权——乡村制度诸问题[M].浙江人民出版社,2000.
（作者简介： 徐鑫，研究生，同济大学政治与国际关系学院，研究方向城市治理。）