中国财政扶贫政策分析，本文主要内容关键词为：中国论文,财政论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、财政扶贫的职能作用
（一）财政扶贫的作用。
1.政府的作用。联合国开发计划署《1995年人类发展报告》公布的127个国家贫困状况统计资料表明， 尽管一国的经济发展水平对贫困状况有重要影响，但它不是唯一的影响因素，政府的行为对贫困状况也有重大影响，有时甚至是决定性的。从1978年改革开放以来的反贫困行动来看，比较明显地证明了上述结论。其一，1978年以来的改革开放给中国带来了年平均9%的经济增长率，各项收入指标和社会指标显著提高。与此相对应，中国贫困地区的脱贫人口却表现为1978～1984年的迅速提高阶段（年均1300人左右）和1985年以后的相对低速阶段（年均500人左右），表明经济增长在改革前期对改善贫困人口的收入指标和社会指标作用较大，而改革后期经济增长对贫困人口生产、生产改善的贡献程度较小。其二，由于从我国的反贫困行动初期开始，首先表现为一种政府行为。政府在反贫困行动中始终发挥着重要的作用，绝对贫困发生率从1978年的30.7%下降到1995年的6.5%。
2.财政的作用。从中国反贫困的政府性质出发，财政作为政府主要的综合经济职能部门之一，通过制定财政支出计划和税收政策对缓解贫困发挥了重要作用。实践证明，累进的所得税缩小了社会的收入分配差距，使贫困人口受益；利用财政资源向贫困人口提供初等教育和初级医疗保健服务，增加了劳动力存量，提高了劳动生产率；面向贫困人口的财政资金补助提高了他们的生产能力，增加了他们的发展机会。这一切使中国的贫困状况得到了有效的缓解，有力地改变了贫困人口的教育、卫生和营养状况，对反贫困进程发挥了直接的影响。
（二）财政扶贫的职能。
1.资源配置职能。财政扶贫的资源配置职能，是指通过财政分配，使贫困地区的各种资源包括自然资源和经济资源，避免市场经济的趋利效应，为促进贫困地区的国民经济和社会发展得到有效地利用。财政对贫困地区社会资源的配置，其实质是对社会经济活动的参与，一方面表现为为贫困地区提供教育、卫生、基础设施等公共物品，一方面表现为引导外部地区的技术、人才等资源到贫困地区发展当地经济。由于财政的分配对市场具有一定的弥补作用，财政可以有效地按照政府的意志为贫困地区提供人、财、物等各方面的支援。如异地安置扶贫开发就是一种效果明显地发挥财政资源配置职能的逆向思维方式。
2.收入分配职能。财政扶贫的收入分配职能是指通过财政收支，使国民收入和社会财富在初次分配的基础上进行再分配，使贫困人口能够得到基本的生活质量保障。市场机制给予人们的收入要以生产能力和贡献为标准，生产能力不同，贡献有差异，收入也就不同。但是，贫困地区群众由于资源秉赋的差异，缺乏发展甚至生存的基本能力，财政有必要在经济发展到一定程度时以强制力量介入分配，调整社会分配以达到社会公平或合理的标准。况且，市场经济条件下，由于发达地区的资金投入更容易获取高额利润，使得资金也有一种明显的趋利效应，财政的收入分配职能可以有效地降低这种效应的产生，为贫困地区的经济发展创造有利的条件。
3.经济稳定与发展职能。财政扶贫的经济稳定与发展职能是指通过财政分配，贯彻国家的经济计划、方针和制度，避免由于地区差距过大造成社会不稳定现象的出现。在我国改革的初始阶段，由于东部沿海地区具有较好的自然条件和社会条件，党中央、国务院出于发展经济的需要，制定了一系列优惠政策，使国民经济发展水平得到了迅速的提高，同时也造成了地区差距的逐渐扩大。进入“九五”时期以后，为了保证国民经济的持续、稳定发展，党中央、国务院调整了经济计划和方针，把缩小地区之间的差距摆到了最重要的议事日程。财政作为调节国民经济发展的重要手段之一，将通过财政转移支付制度和社会保障制度，加大对贫困地区的政策倾斜和资金投入，为保证贫困人口的生存权、提高贫困人口的发展权做出应有的贡献。
二、财政扶贫政策的制定原则
财政扶贫政策是财政政策的特殊组成部分，是国家扶贫政策在财政中的体现。因此，在制定财政扶贫政策时，既要适应社会主义市场经济具有的属性，又要同时兼顾财政和扶贫各自的特点。
（一）统一性、规范性原则。
中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。为了实现这个宏伟目标，各项改革正在有计划、有步骤地全面推进。财税体制改革是整个经济体制改革的重要组成部分，是确立市场竞争机制和宏观调控机制的关键所在，是摆脱财政困难的根本出路，是促进国民经济持续高速发展的有效举措。同其他各项经济体制改革一样，财税体制改革的最终目的是为了解放和发展生产力，加快国民经济发展，增强综合国力，提高人民物质文化生活水平。各项财政政策的制定都要服从财税体制改革的大局，兼顾中央、地方、企业和个人的利益，正确处理好全局利益和局部利益、长远利益和眼前利益的关系。财政扶贫政策是国家财政为促进贫困地区的经济发展，充分发挥财政的职能作用，灵活运用的财政税收优惠政策。在研究制定财政扶贫政策时，要充分发挥中央和地方两个积极性，科学合理地制定中央与贫困地区的财政分配制度，建立统一、规范的财政扶贫政策体系。
（二）特殊性、照顾性原则。
中国是一个地域辽阔、人口众多、经济发展不平衡的多民族国家，维护、巩固国家的统一，不断缩小东西部经济和社会发展差距，是一个事关全局和长远发展的重大问题。因此，党中央、国务院制定了《国家八七扶贫攻坚计划》，决心在本世纪末基本解决贫困地区群众的温饱问题，结束我国农村绝对贫困的历史。财政部门按照党中央、国务院的要求，一直十分重视和支持贫困地区经济和各项事业的发展，在财政体制和专项补助上都给予了重点照顾，发挥了积极作用，取得了巨大成就，农村绝对贫困人口从1978年的2.5亿人减少到1996年的5800万人。但是，这最后尚未解决温饱问题的5800万贫困人口主要集中分布在自然资源贫乏、生产生活条件恶劣的深山区、石山区、黄土高原区、偏远荒漠区、高寒山区、地方病高发区以及库区、行蓄洪区等，脱贫难度很大，扶贫攻坚面临困难大、任务重、时间紧的严峻形势。财政部门在制定财政扶贫政策时必须充分考虑贫困地区自然条件和历史条件等特殊因素，对贫困地区给予重点倾斜照顾。
（三）协调性、平衡性原则。
区域经济协调发展是“九五”期间和今后15年指导中国国民经济和社会发展的重要方针。东西部的不平衡发展，是今后一段时期必须面对而又难以完全改变的事实，是由环境条件、开发迟早等诸多原因造成的，既不能压制东部地区的经济发展，也不能忽视西部地区的经济发展。区域经济协调发展是从实际出发的现实选择。
（四）引导性、指导性原则。
中央财政在反贫困行动中发挥引导和指导的作用，具体表现在：（1）引导地方财政加大扶贫力度。改革开放以来， 由于放权让利的财政工作指导方针的影响，中央财政收入占财政收入的比重日趋降低，地方财政积聚了一定的财力，为实施本地区的经济发展计划提供了一定的保证。因此，利用中央财政对贫困地区的支持一定程度上可以引导地方财政加大扶贫力度。（2）引导有关部门帮助贫困地区。 中央财政对贫困地区的政策和资金扶持，反映了中央政府扶贫的决心和信心。加上近年来财政收入占国民收入的比重降低也从一个侧面反映了其他部门的资金积聚，而且这些部门本身都具有一定的调节宏观经济的能力。因此，中央财政对扶贫力度的增加同样会引导这些部门来帮助贫困地区发展经济。（3）引导社会各界扶贫济困。 中国社会主义市场经济的目标是实现全体人民的共同富裕，中央财政作为政府的一个重要职能部门，可以充分引导社会各界对扶贫事业的关注，从各方面帮助贫困地区群众尽快摆脱贫困。（4）引导贫困地区实现自我脱贫。 贫困人口要从根本上摆脱贫困，除了外界的支持更需要他们自身解放思想，发展经济。一方面财政政策的倾斜为贫困地区的自身发展提供了基本条件，另一方面财政资金的倾斜也为贫困人口发展经济提供了实现脱贫的可能。
（五）量力而行原则。
财政扶贫的量力而行原则从根本上说就是要处理好必要与可能的关系。到本世纪末，中华人民共和国已经成立五十年，如果尚未能解决人民群众的吃饭问题，有悖于我国的社会主义国家性质。从这个角度上说，“九五”时期不断加大扶贫力度是必要的。但是，从另外一个角度上说，如果不顾国家财力的许可无限度地给贫困地区制定优惠政策、投入扶贫资金，不仅会损害社会主义市场经济的统一性，而且还会在一定程度上加深贫困人口的“等、靠、要”思想。这样做，也不可能从根本上解决贫困人口的脱贫问题。因此，财政扶贫遵循量力而行的原则，既是保证财政健康发展的需要，又是提倡积极脱贫、避免消极脱贫的需要。
三、财政扶贫政策的主要内容
在逐步完善社会主义市场经济体系的大背景条件下，1994年中国开始实行分税制财政体制，并且进一步明确了对贫困地区的财税优惠政策，它主要包括税收优惠、体制照顾和专项补助等。
（一）税收优惠。
（1）对国家确定的“老、少、边、穷”地区新办的企业， 所得税可在3年内先征后返或部分返还。（2）从粮食风险基金中拿出一部分资金对吃返销食的贫困户给予适当补助，以减轻贫困地区农民由于生产资料价格放开和粮食提价而增加的负担。（3 ）考虑到资源大多数分布在中西部老少边穷地区，资源大省一般都是财政穷省的实际情况。为了增加这些地区立足本地资源，发展经济的活力和后劲，分税制财政体制规定：从1994年起，中央财政将地方征收的资源税（海洋石油税除外）全部留给地方，中央不再参与分成。（4）各省区结合各自具体情况， 相继制定了一系列支持贫困地区发展的优惠政策，如扩大减免税范围，对贫困地区和温饱问题尚未解决的贫困户，按农业税社会减免办法给予照顾，1994年全国约减免4.6亿元。安徽省规定， 对贫困乡村承贷扶贫资金在开发区兴力的企业，实现的所得税和利润，由财政部门按照列收列支的办法给予返还。黑龙江省规定，对国家用以工代赈形式发放的粮食、布匹在委托加工时，适当减免属于地方的税收；对贫困县的特产税、印花税、城镇土地使用税等地方税，省分成部分，其余全部留归县里使用。（5）除上述情况外，对贫困地区的耕地占用税、民族贸易企业、 边境贸易等也都在税收政策上给予了适当照顾。
（二）体制照顾
分税制财政体制保留了原来体制中对贫困地区的定额补助和专项补助，此外在结算补助和过渡期转移支付制度中对贫困地区都给予了适当倾斜。据国家决算统计，1994年592 个国定贫困县上划“两税”完成92亿元，体制上解2亿元，专项上解6亿元，合计100亿元。 当年税收返还56亿元，定额补助41亿元，专项补助69亿元，合计166亿元。 前后相抵， 国家财政净补助66 亿元， 若按国定贫困县财政供养人口计， 人均1320元；若按总人口计，人均33元；若按贫困人口计，人均102元。 这还未包括结算补助在内。另外，1995、1996年中央财政用于转移支付资金54.7亿元，贫困县是其中一个重要的考虑因素。
（三）专项补助。
财政扶贫资金主要包括支援经济不发达地区发展资金、以工代赈资金、扶贫专项贴息贷款的贴息资金、“三西”地区农业建设资金、边境建设事业补助费、补助贫困地区普及小学教育资金、民族地区事业补助费、贫困地区计划生育补助资金、农业税减免和地方财政自筹扶贫款等。从1997年开始，中央财政还将每年增加15亿元的财政扶贫资金，到本世纪末共增加60亿元，以加大财政扶贫力度。1996年10月召开的中央扶贫工作会议要求各省、区和各级地方财政部门要不断增加扶贫投入，今后地方投入到贫困地区的扶贫资金比例，要根据各省区不同的经济发展水平和财政状况，分别提高到占中央扶贫投入的30～50%。
四、财政扶贫政策的基本评价
回顾中国扶贫工作特别是财政扶贫的历程，所取得的重大成就证明：财政所制定的一系列扶贫政策、措施，符合中国国情，顺应了时代的要求，反映了贫困地区人民的心声和愿望，大大促进了贫困地区经济的发展，使贫困地区大幅度缩小，贫困人口大量减少，并为这些地区致富打下了坚实的基础。
1.财政扶贫政策体现了党中央、国务院关于解决经济发展过程中的不平衡性，帮助贫困地区解决温饱、发展经济的战略意图。随着改革开放的不断深入，中国的经济发展越来越快，经济发展的不平衡性和地区差距也越来越大，贫富悬殊的矛盾越来越突出。因此，解决贫困人口的温饱，帮助贫困地区尽快改善影响生产、生活条件以至生存的基础条件，加快经济的发展，越来越引起党中央和国务院的高度重视。改革开放不久，党中央和国务院就把扶贫工作列入到了重要议事日程，先后制定了一系列支持贫困地区经济发展的政策，它具有以下特征：（1 ）财政扶贫政策的稳定性强。不管是专项资金的设置、投放，还是优惠政策的制定，前一阶段施行的，过后几乎无不例外地予以保留，继续实施。扶贫政策的稳定和连续性，不但使扶贫资金规模逐年增大，手段不断加强，而且有助于总结扶贫工作的经验教训，提高扶贫资金的使用效益，增强扶贫工作的效果。（2）适应形势的发展调整财政扶贫政策。其一，从比较单一的扶贫资金渠道、优惠政策，逐步发展为财政扶贫资金投入体系。其二，从单一救济性扶贫转变为开发性扶贫、扶贫与扶智结合，从大范围扶持贫困地区转变为扶持贫困人口。不但改善了贫困地区的生产生活条件、发展了生产，而且通过人才培训（如用扶贫资金的一部分进行科教兴农、教贫困人口学会一门到多门实用技术、发展贫困地区基础教育等措施），大大提高了贫困地区的人口素质，培养了生产力。其三，从单纯的政府财政扶贫发展为动员全社会参与扶贫。其四，对贫困地区脱贫后采取“扶上马，送一程”的办法，继续给予3～5年的优惠政策，以巩固扶贫成果。（3）对贫困地区和贫困人口进行全面扶持。 中央和各级政府在摸清“贫困家底”后，对贫困地区和贫困人口做了界定，并根据各地脱贫致富进展情况适时进行了调整。在此基础上，举全国之力，对全国贫困地区进行了大规模扶持工作。在同一贫困地区（以县为单位）中，区分扶贫对象的贫困程度和具体原因，如分为解决温饱、创造不返贫条件和发展生产致富等类型，具体指导，具体扶持。（4 ）在财政扶贫中体现民族政策。同等条件下，对少数民族地区及各省区的民族自治县，在扶持上予以一定的倾斜，促进了民族团结和少数民族地区的稳定和发展。
2.财政扶贫政策不仅帮助贫困地区群众解决了温饱问题，而且取得了促进经济发展和财政增收的双重效果。（1）我国的扶贫工作， 帮助贫困地区解决温饱、发展经济的作用是非常显著的。从贫困人口的大幅度迅速减少、从十六年来我国的纵向比较、中国与全世界特别是发展中国家的横向比较，反贫困工作的成效是十分显著的。尽管各地条件差异较大，具体的扶贫措施和方法不尽相同，但大量贫困人口解决了温饱问题这一效果是一致的。在此基础上，把富民与富县结合起来，缓解财政困难——有的地区重在培育后续财源，经济发展快，未完全表现在财政增收上；有的重在建设财源项目，财政收入迅速增长，为扶贫开辟了新的资金来源渠道。（2 ）财政扶贫政策不仅从资金上直接扶持了贫困地区，还调动了贫困地区发展经济的积极性。其一，在“政府调控市场，市场引导企业”的情况下，政府利用扶贫资金投入引导投资向贫困地区转移，为贫困地区经济发展创造了良好的外部条件。其二，对贫困地区的财政优惠政策，不仅表现在资金投放的倾斜上，而且还表现在财政体制“政策含金量”比一般地区高，如核定基数后增收全留等。其三，财政扶贫政策的执行对于加速贫困地区经济发展，加快贫困地区人民脱贫致富的步伐，起到了不可替代的作用。其四，财政扶贫政策的执行，缩小了贫困地区与发达地区的差异，促进了人心安定和社会稳定，充分体现了社会主义制度的优越性。
3.财政扶贫政策执行中亟待解决的问题。（1 ）部分地区中央制定的一些优惠政策未能很好地贯彻和执行。例如，某些省区扶贫配套资金难以到位，地方财政挪用扶贫资金特别是将扶贫资金用于发放工资和上各种大中型项目等问题。（2）财政扶贫政策成效的体现， 需要参与扶贫工作的有关部门给予相应的配套政策。（3 ）分税制财政体制实施后，虽然在转移支付上考虑了对贫困地区的扶持和照顾，但从体制上调动贫困地区发展经济积极性的内在动力上有所软化——贫困地区经济发展的难度较大，全国实行统一的税收返还比例，贫困地区很难与发达地区竞争。因此，需要从财政体制上多体现一些对贫困地区的倾斜和扶持，以调动贫困地区发展经济的积极性，使其在运动中发展、在运动中增强竞争力和适应市场的能力。（4）除扶贫投入外， 国家在建设性投资上，需要对贫困地区给予一定的倾斜。（5）国家在扶贫资金的投入上，在建立扶贫责任制的同时，需要不断改善扶贫资金激励机制，逐步实施量化考核。
五、财政扶贫政策的“九五”思路
（一）需要正确认识的几个问题。
1.正确认识扶贫的层次性，处理好生产与生活、生存与发展的关系。中国地域辽阔，地理、气候等自然条件差异较大，文教卫生等社会条件参差不齐，经济发展水平高低悬殊，由此决定了各地贫困的程度也有轻重之分。对不同程度的贫困财政扶贫应采取不同的对策：对赤贫地区财政扶贫应着力解决贫困人口的基本生活问题，资金使用的方向应以解决人畜饮水、改造土地、支持贫困地区发展种植业、养殖业以及农产品深加工业为主，而不应追求集中资金办大的骨干企业或龙头产业；对于后者，扶贫工作的重点应是解决困扰贫困地区经济发展的制约性因素，改善经济发展的条件，为贫困地区经济发展创造条件和培植后劲。在资金的使用上应坚持集中财力办大事的原则，办好龙头产业、支柱产业，增强其在带动贫困地区经济发展中的辐射和示范作用。因此只有正确地认识了扶贫工作的层次性，才能把握扶贫工作的轻重缓急，抓住扶贫工作的重点，才能很好地解决目前扶贫工作中普遍存在的“重富县、轻富民，重工业、轻农业，重大轻小，重富轻贫”的现象。各地才能因地制宜地找出符合当地实际情况的扶贫方式。
2.正确处理政策扶贫与财力扶贫的关系，实现消除贫困由外部扶贫向内部脱贫转变。消除贫困离不开国家财力、物力的投入，但仅靠国家财力、物力的投入是不能从根本上解决贫困问题的。一般说来，国家财力投入往往只能解决贫困地区某些问题或一定时间内的困难，而不能解决贫困地区所有困难，而且其扶贫效益受财力使用方向和投入地区的影响较大。另外，财力投入往往容易使受援地区形成一种过份依赖思想，出现“越扶越贫”的恶性循环。从根本意义上讲，贫困地区的脱贫致富最终取决于贫困地区的经济发展。从长远的观点看，国家对贫困地区给予政策倾斜促进其经济发展要比单纯增加财力投入扶贫的效果好的多和稳定的多。一般说来，政策扶贫具有受惠面广、机会均等等特点，有利于调动贫困地区发展经济的积极性，克服“等、靠、要”的依赖思想，便于促使扶贫工作从外部扶贫转向内部脱贫。“九五”期间随着财政状况的好转逐步加大财政扶贫投入的同时，要在政策上加大对贫困地区的倾斜。对贫困地区实行照顾性政策开始已久并取得了一定成效，但力度不够，尚待进一步加强。“九五”期间应着重运用好以下几个方面政策推动扶贫工作：（1）调整区域经济发展战略， 促使经济发展重心向中西部地区转移。区域经济政策与扶贫政策是两个不同的概念，但两者之间有着密切的联系。中西部经济发展较慢除了自然条件，人才、技术及地缘因素外，改革开放以来我国奉行的阶梯式区域经济发展战略也是重要原因之一。随着市场经济体制的确立，阶梯式经济发展政策也趋于结束。“九五”期间国家应首先将投资重心向中西部地区转移，在中西部地区建设一批大中型骨干企业和企业集团，以带动中西部地区经济发展；增加西部地区基础设施建设投入，改善中西部地区的投资环境；对中西部地区现有的不合理的产业结构进行调整，促进产品的更新换代。（2）运用财政政策促进贫困地区经济发展。在设计转移支付制度时增大对贫困地区转移支付的基数或系数；对贫困地区兴办的企业在所得税方面给予照顾；对于因政策性因素导致贫困地区支出增加的项目，由中央或省财政视情况予以补助，以减轻贫困地区的财政压力。
（二）建立专项转移支付制度。
在认真落实税收优惠政策、加大财政扶贫资金投入力度、加强财政扶贫资金管理的同时，需要建立科学、规范的专项转移支付制度，在制度上保证财政扶贫政策的正确执行。
1.专项转移支付制度概述。专项转移支付，又称有条件拨款，指带有附加条件的拨款。它是根据一定的目的和条件拨给下级政府用于特定支出的财政资金。当上级政府把款项拨给下级政府时，专门指出该如何使用这笔资金、目的是什么，一般是用以实现政府政策目标的重要手段。专项转移支付分为配套专项转移支付和非配套专项转移支付两种形式。配套专项支付指接受拨款的下级政府必须自己筹集到一定比例的资金，才能有资格接受上一级政府的拨款；非配套专项转移支付是指上一级政府安排专项转移支付资金时不要求接受拨款的下一级政府自己拥有一定比例的配套资金。
2.专项转移支付与财政扶贫。专项转移支付与财政扶贫是密切联系而又有所区别的两个概念。财政扶贫是国家通过财力支援经济不发达的贫困地区脱贫致富，发展经济。专项转移支付也是国家通过财力资助某些地方无力建设的项目，发展受援地区经济。其目的都是协调区域经济发展，实现国家的宏观调控职能。二者区别之处在于专项转移支付的范围要比财政扶贫的范围大的多。财政扶贫主要限于贫困地区，以解决贫困人口的温饱为首要目标；专项转移支付制度的目的虽然主要是促进经济不发达地区经济发展，但并不仅限于此，国家根据经济发展的总体需要，也会对经济发达地区进行转移支付。由此可见，财政扶贫只是专项转移支付制度的一部分，随着规范的转移支付制度的建立，财政扶贫资金需要逐步纳入专项转移支付范围之内。由于目前尚未建立起规范的转移支付制度，财政扶贫资金是以中央财政专项拨款的方式进行的。这些专项资金有的是由财政部门直接负责管理使用，有的是由财政部门将资金拨给有关扶贫机构，由这些机构进行管理和使用。十多年来这些专项资金在帮助贫困地区发展经济、脱贫致富中起到了巨大的作用。但是，由于财政扶贫资金的安排缺乏科学的测定标准，在很大程度上影响了财政扶贫资金的使用效益和财政扶贫政策的顺利执行。就中央财政来说，每年每项扶贫资金的总盘子一般在年初就定下来了，但资金如何在各贫困地区之间进行分配没有一个较为客观、公正的标准。每个贫困地区能得到多少援助则取决于该地区的贫困程度、其所上报扶贫项目的多少以及主管领导的意志等。这样往往使扶贫资金不能保证真正用于贫困地区的贫困项目上，也很难保证所有贫困地区都能得到大致相等的扶助。从我国的实践看，对老少边穷地区的专项补助一般是以1980年或1985年确定的数额为基数而进行的，以后各年几乎不做调整或调整的额度很小，使得中央政府对贫困地区的补助增加没能与经济发展保持同步。而且，在通货膨胀的猛力冲击下，中央政府对贫困地区的补助数额实际呈相对减少之势。
3.建立规范的专项转移支付制度的设想。建立规范的政府间财政转移支付制度是中国分税制财政体制改革的必然趋势，规范的专项转移支付制度是转移支付制度的重要内容之一，因而设计、建立规范的专项转移支付制度也应提到财政体制改革的议事日程上来。在设计这项转移支付制度时应从以下几个方面加以考虑：（1 ）专项转移支付制度的目标。一般性转移支付的目标是为了使各级政府都能得到大体相同的公共支出能力和使各地居民都能得到大体相同的公共服务水平，与一般性转移支付的目标不同，专项转移支付的目标应是促进受转移支付地区的经济发展进而实现全国经济协调发展，亦即通过财力的转移支付帮助经济不发达地区（不仅仅是经济不发达地区）扩大生产能力，解决这些地区无力解决的阻碍经济发展的重大问题，搞好基础设施建设，增强经济发展能力，帮助经济不发达地区脱贫致富。（2）专项转移支付制度的方法 。规范的专项转移支付制度也应采用因素法，因为因素法是转移支付制度的基本方法，其理所当然地也应适用于专项转移支付制度。但因素法的技术难度较高，就我国目前经济发展状况而言，尚需一个过程。作为一种过渡时期的办法，专项资金分配可用费用分摊法，对地方政府难以负担或社会效益大的项目中央财政的补助比例就高些；对地方政府有能力承担的项目中央财政补助的比例就相应的低些。确定不同项目的补助比例，纳入制度化管理。就财政扶贫而言，用因素法计算专项转移支付数额应考虑的因素包括贫困地区面积、贫困人口数量、少数民族人口数量、少数民族集中程度、人均年纯收入、自然条件的状况（包括地形地势分布及自然灾害发生频率的高低等）、贫困地区开发的难易程度、公路和铁路的密度、每万人中小学生、大学生所占的比重、每万人拥有病床数和电话数等。在具体操作上通过运用一定的公式将上述诸因素转移换成拨款系数、以此来确定每个地区每年应得到的扶贫资金占该年度全国财政扶贫资金总额的比重，再以此比重和该年度国家计划的财政扶贫资金总规模来确定各地区该年应得的专项转移支付额。（3 ）专项转移支付制度的几点说明。其一，建立专项转移支付制度应该与建立整体的财政转移支付制度统盘考虑，并应以整体的财政转移支付制度为前提。中国贫困地区的特征之一就是民穷与县穷并存，贫困地区财政收入满足不了自身实现职能的需要，因而贫困地区自身用于扶贫的财力非常有限。而且，贫困地区挪用中央扶贫专项资金的现象比较普遍，使专项资金不能达到专用的目的，影响了财政扶贫资金使用效益的发挥。因此应首先完善一般性转移支付制度，解决贫困地区政府机构运转财力不足问题，逐步减小贫困地区与全国平均水平在公共服务水平上的差距，在适当时候建立专项转移支付制度，这样即有利增强贫困地区政府发展本地区经济的能力，又能确保专项资金的专款专用，保证扶贫效益。其二，专项转移支付制度并没有容纳全部的财政扶贫资金，也就是说财政扶贫资金中的一部分是不能纳入专项转移支付制度进行统筹管理的。因为财政通过转移支付安排的资金都是无偿性的，而目前中央财政每年安排的扶贫资金中有一部分是有偿使用的。按资金使用的性质，这部分有偿的财政扶贫资金是不能纳入专项转移支付制度范围之内的。专项转移支付制度建立起来之后，在“九五”期间根据逐步加大财政扶贫投入的政策精神，要将目前财政专项扶贫资金中有偿使用的一部分改为无偿使用纳入专项转移支付，对非固定性、非经常性的用于支援贫困地区生产性经营发展的专项资金仍然以财政专项扶贫资金的形式存在，以保证这部分资金在使用上的灵活性。但对这部分资金的管理应该加以规范，在使用上坚持经济效益与社会效益并重，为了避免因还款能力差或担保问题而不能使用或很少使用财政有偿扶贫资金的现象，对最贫困地区应给予更多的优惠照顾。
（三）利用财政扶贫政策推动扶贫社会化。
消除贫困是本世纪中国的一项巨大的工程。中国扶贫攻坚任务的艰巨性决定了到本世纪末消除绝对贫困不能仅靠政府的力量，尤其是不能只寄希望于财政投入，而必须充分动员全社会力量共同来完成这一世纪重任。国家的财政扶贫政策应该采取积极措施引导和促进扶贫社会化。
1.利用财税政策鼓励企业事业单位和居民个人捐资（财、物）资助扶贫开发事业。对企业事业单位和个人捐资社会公益事业在纳税（指所得税）上给予减免税照顾是世界各国的通行做法，中国现行的企业所得税法对捐赠给社会公益事业、救济事业的企业在交纳所得税时准许在计税前扣除，但有严格的数额比例限制，其中允许作为费用扣除的企业捐赠数额不得超过企业年度应税所得额的3%， 个人所得税法没有对捐献给公益、救济事业个人所得给予减免税照顾。考虑到目前扶贫工作的特殊性，应对企业捐赠用于扶贫的财物享受减免税的数额适当放宽；修改个人所得税法，鼓励社会和个人为扶贫做贡献。
2.运用财税政策引导社会资金流向贫困地区，缓解贫困地区发展所需资金不足的问题。对在贫困地区投资办企业的，在税收上给予一定的优惠照顾，对在贫困地区进行基础设施建设，资源开发的可在一定时间内给予免税照顾；从事营利性项目开发的，可给予较非贫困地区更为优惠的减免税政策。
3.充分利用财政部门良好的信誉条件和国际联系，积极争取和利用国际金融机构、外国金融组织和外国政府的低息或无息贷款支援贫困地区经济发展。世界开发银行、国际货币基金组织、亚洲开发银行等国际金融组织每年都有相当一部分资金用于支援发展中国家落后地区经济建设，这些贷款数额较大，而且利息低，是扶贫开发的较为理想的资金来源之一。如1995年引进的用于西南三省区（云南省、贵州省和广西自治区）30多个贫困县农业综合开发的2亿美元世界开发银行贷款。 对外国政府和国际金融机构向中国提供的优惠贷款给予税收上的减免税照顾是现行财政政策的既成事实，今后应进一步调整政策，吸引尽可能多的外援资金用于扶贫工作。同时财政部门应充分利用其良好的信誉和国际联系，搞好对外宣传工作，积极开展同扶贫有关的国际组织、区域组织、政府和非政府组织的交流，让国际社会及海外华人了解我国贫困状况和扶贫工作，扩大和发展与国际社会在扶贫方面的合作，广泛争取对中国“九五”扶贫攻坚的大力支持。
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