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社会基层组织是生活在社会最下层的人民群众自己成立的一种社会管理组织。它是政府联系基层群众的纽带、管理基层社会的基点，也是国家政权得以存在的基础。因此，历朝政府都十分关注社会基层组织建设。
社会基层组织在中国有着发达而悠久的历史。早在春秋之前，中国社会便出现了里、邑、都等社会基层组织；春秋时期，产生了轨、司、连等。泰汉时期，县以下开始设乡、里、亭。其中，乡设有掌管教化、司法和治安等专职官员。里、亭也分别设里长和亭长；宋代王安石变法，在基层实行保甲制度。此后，直至本世纪初，中国社会基层组织虽名称、辖户等常有变更，但其基本职能并无大的变化（注：孟昭华、王明寰：《中国民政史稿》，黑龙江人民出版社1986年版，第58-68页。）。
从总体上看，我国现代社会基层组织的发展主要经历了五个阶段：民国时期的保甲组织；中华人民共和国建国初期的城市居民委员会和农村的村、生产大队；“文革”时期的“文革小组”、“向阳院”和农村的“生产大队革命委员会”；实行改革开放政策后恢复的城市居民委员会和农村的村民委员会以及九十年代中期刚由居民委员会转变而来的城市社区（工作）委员会。
一、民国时期的保甲制度
保甲制度是中国封建社会里一种长期存在的基层政治制度，在不同的时期，它又被称作乡里制度，村社制度以及里甲制度等。它的最本质特征是以“户”（家庭）为社会组织的基本单位，而不同于西方的以个人为单位。这与中国基层社会的传统相符合。
民国成立之初，社会基层组织较为混乱。1923年以后，曾有一段时间实行闾邻制，但效果并不理想。保甲制度的施行，起源于国民政府对当时共产党领导的“红军”的“围剿”。1931年，进攻红军的国民党“剿匪总司令部”认为，“剿共”不力的原因之一是当地民众不支持政府。为去此“弊端”，司令部所属党务委员会内专门设立了地方自卫处，研究并草拟保甲制度和保甲法规。是年6月，首先在江西修水43县试行。第二年8月，司令部正式颁布了《豫鄂皖三省剿匪总司令部施行保甲训令》及《剿匪区各县编查保甲户口条例》，保甲制度在“剿匪”区正式建立。1934年，经国民党中央政治会议议决，并由行政院通令各省市推行。1935年，南京、北平两大城市也先后推行保甲制度（注：张宪文主编：《中华民国史钢》，河南人民出版社1985年版，第418页。）。
保甲制的基本形式是10进位制。10户为甲，10甲为保。但根据实际情况可略有弹性。城市保甲制度的精神实质与乡村类似，但在具体实施上略有不同。如：城区每一门牌为一户。如同一门牌内有两家以上仍以一户计，编为第几保第几甲第几户，设户长。户长由此门牌内各家互推一人充任。在基本形式上，南京城区规定：“二十五户为一甲，二十五甲为一保”；“编余之户十五户以上另立一甲，十四户以下并入邻近之甲；十五甲以上另立一保，十四甲以下并入邻近之保”（注：《南京市城区编组保甲暂行办法草案》，转引自王云骏《民国南京城市社会管理问题研究》，《江苏社会科学》，1999年第3期。）；又如，1938年2月行政院颁布《非常时期各地举办联保联坐注意要点》规定：“在城市地方邻居多不相识，或其地客民多于土著，良莠难分，彼此不愿联保者，得令就保内各觅五户签具联保，或由县市内殷实商号或富户，或现任公务员二人，出具保证书，其责任与联保同。”（注：中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第五辑第二编，政治（一），江苏古籍出版社1998年版，第101-102页。）
保甲组织依照“管、教、养、卫”的原则进行活动。所谓“管”，即清查户口，制定保甲规约，推行联保联坐；“教”即要求保甲长对本地居民进行反对共产党的宣传和加强国民党的“党化”教育；“养”即向保甲内之居民摊派名目繁多的保甲经费；“卫”即抽选壮丁（18-45岁），编练民团，修筑工事，搜查缉捕（注：林炯如等编：《中华民国政治制度史》，华东师范大学出版社1995年版，第251页。）。
按照当时政府的解释，保甲制度应是“国家对于人民之团结互助、以及自卫等在适应其环境需要上，规定有关邻保友爱、保安防患等办法，藉以巩固地方最下层组织、发展公众无穷福利的一种基本制度。”（注：华北政务委员会治安总署编：《保甲教科全书》，1942年版。）然而，正如上文所说，保甲制度是缘于共产党领导的红军的活动区内、民众对国民政府施行的“剿匪”工作的不支持。换言之，保甲制度是国民政府为了对付共产党红军和“为匪、通匪、纵匪”的民众而制定的。因此，它真正的目的，只能是“防共剿匪”、维护国民政府的统治，而不可能真的是为了增进“人民之团结互助”、“邻保友爱”、“发展公众无穷福利”。这点，在当时的国民政府中也是直言不讳。“现行保甲条例，意在防共。”（注：华北政务委员会治安总署编：《保甲教科全书》，1942年版。）
但是，撇开国民政府实施保甲制度的主要目的，而从历史的角度来看，保甲制度的制定与施行也有一些正面的功能。首先，保甲制的实行反映了社会发展对当时中国社会基层组织建设的客观要求。二十世纪初，由西方传来的地方自治的思想在中国大地广为传播，连清政府也被迫承认：“地方自治为立宪之根本”。国民党也强调：“本党实行训政最重要的工作，是建设地方自治，树立民权基础。”（注：《南京市城区编组保甲暂行办法草案》，转引自王云骏《民国南京城市社会管理问题研究》，《江苏社会科学》，1999年第3期。）作为群众自治团体的保甲组织，顺应了这一历史潮流，因而有利于地方秩序的稳定，有利于地方经济、社会的发展和振兴；其次，保甲制度中“清查户口”一项，既为当时政府制订相应的政策、措施提供了客观依据，也为后人了解当时的社会现实提供了珍贵的历史资料；再次，保甲制度有力地强化了政府对社会基层组织的权力渗透，提高了基层群众的组织化程度，也保证了政府各项方针、政策的顺利实施。这在一定程度上加快了整个社会文明、进步的步伐。例如，1934年，蒋介石发起“新生活运动”，在衣食住行等日常生活上，向民众呼吁“食具须净，食物须洁”，衣服勤洗，衣著整齐，“和洽邻里”以及“乘车搭船，上落莫挤，先让妇孺，老弱扶持”等现代社会的文明举止（注：转引自张宪文主编：《中华民国史纲》，河南人民出版社1985年版，第427页。）。保甲组织对于这一运动在中国基层社会的顺利开展以及培养基层群众的现代文明习惯与意识，无疑都起到了非常积极的作用。另外，在中国抗日战争这一特殊的历史时期，保甲组织为政府快速完成战时总动员，及时征兵、征粮以及组织群众力量反抗日本军国主义的侵略等方面，更是作出了极其重大的贡献。可以说，这一时期的保甲组织，对中国社会所起的积极作用是明显地占主导地位的。
二、建国初期的社会基层组织
1.城市的居民委员会
中华人民共和国成立后，在城市首先成立了各种形式的军管会、工作队，以接管城市的各级政权。社会基层组织方面，首先废除了国民党时期的保甲制度，然后，经过五、六年的探索和试验，最终确立了居民委员会（简称“居委会”）制度。
城市居民委员会制度早在建国初就已开始试验了。以南京市为例，在1949年9月下旬就开始试办居民小组和居民委员会。小组一般由20户组成，设小组长一名；每20小组组成居民委员会，从小组长中选举三人为委员。10月，第一批居民小组产生。1951年，南京市城区约2/3地区都建立起了居民委员会（注：南京地方志编篆委员会编：《南京民政志》，海天出版社1994年版，第59-60页。）。
1954年12月31日，第一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了《城市居民委员会组织条例》。条例规定：居民委员会是基层群众自治性的居民组织。它的主要任务是：1.办理有关居民的公共福利事项；2.向当地人民委员会或者它的派出机关反映居民的意见和要求；3.动员居民响应政府号召并遵守法律；4.领导群众性的治安保卫工作；5.调解居民间的纠纷。
组织方面，条例规定：居委会应按照实际居住情况并参照公安户籍段的管辖区域设立，一般以100-600户居民为范围。居委会下设居民小组；居民小组一般以15-40户居民组成。每个居委会内的居民小组最多不得超过17个。居委会设委员7-17人，由居民小组各选委员一人组成，并且由委员互推主任一人，副主任1-3人，其中须有一人管妇女工作。居民小组设组长一人；机构方面，根据需要，居委会内可设社会福利（包括优抚）、治安保卫、文教卫生、调解、妇女等工作委员会，最多不得超过五个；办公经费方面，居委会的公杂费和居民委员的生活补助费，由省、直辖市的人民委员会统一拨发。
建国初期的居民委员会及其下设的居民小组，不仅在社会基层组织本身的建设方面是一次创新，而且对新政权的建立和巩固以及社会的发展、进步等都作出了重要贡献。1.完成了基层政权的更迭和合法性重建。同时，通过社会基层组织的重建，新政权也强化了自己对基层社会的渗透，政府对基层社会的动员能力和监视能力都得到了增强；2.迅速稳定了基层社会秩序。经过剧烈的政权更迭，基层群众迫切需要一个稳定的生活环境。政府通过居民委员会，一方面有力地打击了制造混乱的敌对分子，另一方面也有力地向基层民众宣传了新政府的人民性，从而稳定了人心、稳定了社会生活环境；3.调动起了劳动群众的积极性，从而加快了社会发展的步伐。基层群众实行自治，自己管理自己，互帮互助，使他们真正从日常生活中感受到了自己是国家的主人，政府也是为民做主的政府。这在当时极大地激发起了人民群众的积极性、创造性，为政府的社会主义建设提供了强大的动力。
当然，与所有新生政权初期的情形一样，居民委员会在其发展进程中也犯过一些管理上的错误，给社会基层组织建设和人民群众的积极性都造成过一定的伤害。例如，六十年代初，受有严重“左”倾错误的农村人民公社化运动的影响，街道办事处改为人民公社分社，且政社合一。由于人民公社分社只注重贯彻执行上级党政机关的政策，居委会也不得不相应地改成上级政府指示、命令的执行机构，很少反映基层群众的利益、要求、意见。还有，受当时“左”的政策的左右，居委会也制订过许多将阶级斗争扩大化的措施，常常把人民内部矛盾混淆为敌我矛盾，挫伤了许多居民的自尊心和积极性。
2.农村的行政村和生产大队
在农村，政府先实行行政村制度，各村设村长一名。1954年1月，各行政村取消村长制，建立人民代表主任制，设代表主任一人，副主任一至二人。同时以当时互助合作组织为基础，成立居民小组。1956年，各行政村也被取消，成立农业生产合作社，下设若干个生产队。这一时期的农村社会基层组织建设，对巩固新生的人民政权、维护农村社会秩序、迅速恢复农业生产、稳定农民的生活环境等，都发挥过极其重要的作用。
1958年，受当时“左”的思想的影响，全国农村普遍建立了人民公社，并实行政社合一体制。原来的农业生产合作社改成生产大队，大队下面仍设若干个生产队。生产大队和生产队不仅领导和组织农业生产，而且还承办公社布置的各项工作。
“文化大革命”以及其后几年，除生产大队改称“生产大队革命委员会”之外，农村社会基层组织的状况一直未变。
实践证明，中国农村从1958年开始逐步实行的农业生产合作社、生产大队，对农村社会基层组织建设并未起到积极作用。它不但超越了我国农村生产力发展的水平，不利于农村经济的发展，而且损害了社会基层组织的自治性质，阻碍了农村基层民主建设的进程。
三、“文革”中的“文革小组”和“向阳院”
1.“文革小组”
从1966年开始，中国大陆爆发了持续达十年之久的“文化大革命”。这场浩劫给国家和人民造成了极大的危害。中国城市的社会基层组织建设在这场“史无前例”的大曲折中也深受重创。
“文化大革命”（简称“文革”）爆发后不久，全国各地的“造反派”们便掀起了“夺权”斗争。国家原有的各级政权机构的权力陆续被他们夺走，并成立所谓的“文化革命委员会”（简称“革委会”）。基层群众组织中也相应地成立了“文化革命小组”（简称“文革小组”）。这一行为不但未被阻止，相反，还得到政府高层领导的充分肯定。于是，从1967年初到1968年9月，全国城市的居委会全部成立了“文革小组”（注：郑谦等：《当代中国政治体制发展概要》，中共党史资料出版社1988年版，第151页、156页。）。
可以说，“文革小组”的成立，既没有法律依据，也没有合法的程序，更没有通过选举，完全是一群“造反派”在“夺权”的狂热行动中产生的。
“文革小组”的组织结构与其上级“革委会”极其相似。按照当时政府的要求，“革委会”须是一个“实行革命的‘三结合’的”权力机构。所谓“三结合”，就是“要由真正代表广大群众的革命群众组织的负责人、人民解放军当地驻军的代表、革命领导干部组成，三者缺一不可。”（注：《论革命的“三结合”》，《红旗》，1967年第5期。）
因为要强调“革命化”和“精兵简政”，各地“文革小组”的机构设置都非常简单。一般下面仅设革命、生产、生活等几个工作组。从任务上看，就是坚持以阶级斗争为纲，突出无产阶级政治。落实到具体行动上，就是协助上级，搞“斗批改”。
总体上看，这时的“文革小组”，已经不再是完全意义上的基层群众自治组织。它已变成了一个集多种权力于一身、包揽社会各项工作的“一元化”的基层群众领导组织。这种组织只适应阶级斗争扩大化的需要，不但不能满足广大人民群众的实际需要，促进人民群众之间的团结互助。相反，还将大量的人民内部矛盾夸大为敌我矛盾，将一大批无辜群众当成敌人打倒，严重影响到了基层社会的安定团结。它的建立和运作，完全违背了社会主义民主建设的要求，背离了群众自治的宗旨，也严重阻碍了中国社会的健康发展。
当然，作为在原来居民委员会基础上成立的社会基层组织，“文革小组”在大搞“斗批改”的同时，也还不能不承担起基层社会福利、治安保卫、妇女等各项有益于群众的工作，但这并不能改变它的整体性质。
2.“向阳院”
“向阳院”是“文革”末期及以后几年在中国城市出现的一种社会基层组织形式，当时被认为是加强城市管理的一个“好形式”，是基层群众自己创造的“新生事物”。
“向阳院”首创于1974年北京市北新桥街道。当时，为了响应政府号召的“普及、深入、持久地开展批林（彪）批孔（子）运动”，街道将居民按照居住的院落组织起来，进行思想和政治路线方面的教育，开展意识形态领域的阶级斗争。其目的是要“用社会主义思想占领街道的思想文化阵地，把巩固无产阶级专政的任务落实到基层。”政府认为，“向阳院”建设使该街道的面貌发生了深刻的变化，是新生事物，其经验很有推广价值。1975年1月27日，《人民日报》以“用社会主义占领城市街道思想文化阵地”为标题，向全国介绍和推广“向阳院”。此后，“向阳院”在全国各大城市很快建立起来。
因为“向阳院”是按居民居住的自然院落组建起来的，所以大小不一。小的只有十来户，大的有一百多户。其领导机构起初是“大院管理委员会”，后改称“向阳院管理委员会”，简称“向管会”。“向管会”由三部分人员组成：院内职工、居委会干部和青少年代表。他们受街道党委的领导，也常与派出所、城市工人民兵以及学校老师密切配合。“向管会”的主要工作是：1.组织职工、家属、居民、中小学生和学龄前儿童，学习马克思、列宁和毛泽东的著作，普及、深入、持久地开展批林批孔运动；2.宣传共产党和政府的方针、政策，加强对青少年的校外教育；3.搞好院内的生活管理和环境卫生；4.破除旧的封建性的思想文化和风俗习惯，树立社会主义的新思想、新文化、新风俗、新习惯；5.制订本院的社会主义公约，以此加强邻里团结、维护社会治安（注：参见《用社会主义占领城市街道思想文化阵地》，《人民日报》1975年1月27日；《向阳花开》编写组编《向阳花开》，上海人民出版社1977年版。）。
从总体上看，“向阳院”仍然是“文革”时代强调阶级斗争的产物。它充当了政府“左”的政策的执行者，在居民中过分地、不切实际地强化阶级意识、斗争意识，明显不利于城市经济、社会的健康发展和人民生活水平的不断提高。但在具体的工作中，“向阳院”也有其积极的一面。首先，它进一步地强化了城市的社会基层组织，使得政府的方针、政策能够在基层群众中间得到深入、持久的贯彻、执行；其次，它调动起了居民参与社会活动的积极性，为城市多项社会事业的发展提供了强大的动力；再次，它加强了对城市青少年的校外教育，既有利于青少年一代的健康成长，也为国家未来的建设培养了接班人、后备军。
四、改革开放以来的社会基层组织
“文化大革命”结束后，政府经过三年多的“拨乱反正”，城市社会基层组织重大恢复到“文革”以前的正常状态并步入健康、快速的发展轨道。在农村，政府实行村民委员会制度，使得农村的社会基层组织建设迈上了一个新的高峰。
1.城市居民委员会的恢复
“文革”之后，随着政府将工作重心由政治运动转向经济建设，“革委会”和“文革小组”被取消，“文革”前实行的城市居民委员会得到恢复。1980年1月，政府将1955年开始实施的《城市居民委员会组织条例》重新予以公布，标志着中国城市社会基层组织机构开始恢复正常状态。1982年，政府制定的宪法明确规定居民委员会的合法性。
恢复后的居民委员会，虽然名称依旧，但在规模、组织以及工作任务等方面，与建国初期相比，早已有了很大区别。规模方面，居委会所管辖的居民区大小不一，但人口总数比建国初有明显增加。许多居委会的居民都超过2000人，上海市最大的居委会居民达8000多人；组织方面，各地也不相同。武汉市规定，每个居委会由7-17人组成，设主任一人，副主任3-5人，下设人民调解、治安保卫、文教卫生、民政妇女、生产服务等工作委员会，各由3-7人组成；居委会下依然设若干个居民小组，平均每组40户左右，设小组长一人（一般由居委会成员兼任）。
从工作任务上看，此时的居委会与建国初期相比更是有了明显的不同。据1982年年底的统计，上海市某地居委会的工作任务已达98项，包括九大方面：学习宣传、卫生和计划生育、治安保卫、民政优抚、劳动调配、调解、城市建设、妇幼工作、其他事项。需要居委会盖章才能办理的事情多达38项。其中，有许多已不属于群众自治的范围，而是在代行基层行政组织的职能（注：刁田一主编：《中国地方国家机构概要》，法律出版社1989年版，第240-241页。）。这一时期的居民委员会，克服了自身建设以及外界环境中的诸多不利因素，为国家基层秩序的恢复、方针政策的贯彻和工作重心的顺利转移等，都作出了极其重大的贡献。1.恢复了社会基层组织的民主自治性质。人民群众的意见、建议和要求重又得以及时地向上反映，并得到满意的答复，换回了民心、稳定了社会，为国家各项建设事业走上正轨奠定了坚实的基础；2.满足了新形势下居民的生活需求。改革开放以后，随着国家经济、社会事业的不断发展，人民对自身生活质量的要求越来越高。居民委员会也适时地将计划生育、美化居住环境、安排待业青年工作、开展便民利民的社区服务活动以及兴办便民利民的生产、生活服务事业等纳入自己的工作任务。
2.农村的村民委员会
1982年，政府的新宪法规定，在乡下面按农民居住地区设立村民委员会，实行村民自治。1984年起，政府着手村民自治的立法工作。1987年11月24日，《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》颁布。组织法规定：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。村民委员会设主任一人，副主任和委员3-7人，其中要有适当的妇女名额，便于倾听和反映妇女的意见和要求。村主任和委员皆由村民直接选举产生。任期三年，可以连选连任。村民委员会的工作实行民主集中制，有关村民利益的自治事务均由村民会议讨论决定。村民委员会办理事务和举办事业的经费，由村经济组织负担或向村民筹集，收支情况接受村民监督。
村民委员会日常的主要任务有：1.办理本村的公共事务和公益事业；2.调解民间纠纷，促进村民团结、家庭和睦，协助维护社会治安；3.向乡镇人民政府反映村民的意见和要求，提出建议和办法；4.在村民中开展思想政治工作，提高群众道德意识水平，促进农村的社会主义精神文明建设；5.协助政府有关部门做好计划生育等工作。
村民委员会根据需要设立人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，委员会成员由村民委员会委员兼任。村民委员会下设若干村民小组，小组长由村民小组会议推选，对本小组村民负责，受村民委员会领导。
十多年试运行的实践证明，村民委员会适应了社会发展的客观规律，对于中国农村经济的快速发展、农民生活水平的迅猛提高都起到了积极的推动作用。1.促进了农村各项社会事业的发展。村民委员会成立后，在推动农村经济发展的同时，也组织农民开展了修建道路、桥梁，兴办文化活动场所以及卫生室、老年活动室等社会工作，进一步完善了农村社会生活功能，促进了农村的社会发展；2.稳定了农村社会。村民委员会及时调解村民之间的日常纠纷，解决了村民生产、生活中的众多困难和矛盾，并且及时向上级反映村民的意见和要求，维持了基层的社会稳定；3.促进了农村的精神文明建设。村民委员会在村民中坚持开展思想政治工作和文化教育，宣传政府的法律法规，提高了村民的思想道德水平和科学文化素质，改变了农村的精神风貌。
1998年11月4日，《中华人民共和国村民委员会组织法》正式颁布。与1987年开始试行的组织法相比，前者在村民委员会的内容方面，又有了进一步的扩充。例如：“村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，……促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展（第五条）；乡镇政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项，任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村委会成员（第四条、十一条）；有关乡统筹、村提留的收缴、使用、集体经济收益使用以及土地承包经营方案等涉及村民利益的重要事项，村委会必须提请村民会议讨论决定，才能办理（第九条）；村民委员会实行村务公开制度。特别是涉及财务的事项，至少每半年公布一次，接受村民监督（第二十二条）。这些新内容，进一步规范了村民委员会的建设，保证了社会主义民主在农村基层的顺利发展。
五、社会基层组织的社区化
从社会学的角度来看，社区就是一个区域性的社会。换言之，社区就是人们凭感官能感觉到的具体化了的社会。构成社区的有地域、人口、区域、结构和社会心理这样五个基本要素（注：何肇发：《社区概论》，中山大学出版社1991年版，第3-5页。）。社区组织则是指社区的社会管理组织尤其是基层群众的自治组织。进入九十年代中期，城市社会基层组织又有了进一步的发展，其显著标志就是社区化。首先，原来在辖区内但不参予街道、居委会实质性事务的机关、学校以及企事业单位开始逐步溶入，成为社区内不可分割的一部分；其次，随着城市社会的发展和居民生活质量的提高，社区医疗、社区就业、社区治安等许多新的服务项目已成为居委会无法回避的工作内容，可目前居委会的规模以及人员都难以担此重任，因而必须加以改革。从近两年各城市的具体做法上看，改革的重点都是按地缘性、功能性等标准，将2-3个居委会合并，成立社区委员会或者叫社区工作委员会，简称“社委会”。具体地说，就是在居民住宅区内，按各楼栋设立社区居民小组，由居民小组通过民主推荐、选举社区居民代表，并由他们组成社区成员代表会议，作为社区内的最高决策机构。通过社区成员代表会议选举产生“社委会”，具体负责社区服务、社区卫生、社区文化、社区治安等工作。“社委会”一般设主任1人，副主任3人，民警和干事各1人。另外还有社区文化、宣传、教育委员和计生、妇女委员等。
可以预测，随着城市居委会社区化进程的不断加快和农村村民委员会组织的逐步健全，中国社会基层组织必将一步一步地向规范化、特色化方向完善。跨入二十一世纪的中国社会基层组织，一定会发展成为功能齐全、服务周到，具有中国特色且民主化程度也很高的基层群众自治机构。
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