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一、我国国家审计体制的现状
国家审计体制一般指国家根据社会经济发展的需要，通过《宪法》、《审计法》等法律法规和各种规章制度，将审计机关中各层次，各部门之间关系制度化的表现形式。一般来说，审计体制的构成要素包括审计机构的隶属关系、服务对象、内部设置，审计首长的任免决定，级别安排，上下级审计机构的相互关系，审计结果的表现类型等等。其中最基本的是中央审计机关归谁领导，对谁负责以及上下级审计机构的关系。本文主要讨论前者。
我国《宪法》第九十一条规定：“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级人民政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。”同时，《审计法》第七条规定：“国务院设立审计署，在国务院总理领导下，主管全国的审计工作。”可见，我国中央审计机关属于行政部门序列，是国务院的组成部门，受国务院总理领导，对中央政府负责。
我国审计体制的基本框架是随着1983年国家审计署的成立相应确立下来的，经过二十多年的改革完善，现已初步形成了一整套具有中国特色的审计制度，对审计部门的正常运转和审计工作的有效开展发挥了重要作用。但随着经济社会的不断发展，现行审计体制的一些缺陷也逐步暴露出来：
（一）审计的独立性较差
独立性是审计的灵魂，虽然《审计法》中明确规定，审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。但在实际工作中，审计机关一方面审计政府部门，一方面又受政府领导。审计人员常常遇到来自领导机关和有关部门的压力，尤其是当审计工作涉及到地方和部门利益时，往往会受到行政干预，使审计工作不能顺利进行，审计结果也难以客观、公正。
（二）审计查权不足
人民群众对审计机关寄予了很高的期望，希望审计能深入到政治经济生活的更多层面，发挥更大作用。然而，现有法律却没有赋予审计机关足够的行政权力和检查手段，于是出现了客观上需要审计机关多做事同时又让它做不了事，审计人员检查权限不足同时又无法争取到更多手段的尴尬局面。
（三）审计处理效果难以令人满意
“审计难，处理更难”。虽然国家审计机关是行政机关，但其拥有的行政处罚权力较小，手段较为单一。如果缺少党委和政府的有力支持，审计处理意见就很难真正落实，审计工作也往往流于形式。
产生上述问题的原因是多方面的，有审计体制的原因，也有其他非制度的因素，但主要还是体制问题。制度经济学认为，制度可以解释增长和效率；有效的制度安排可以促进增长、改进效率。从消除审计工作中的体制性障碍，促进国家审计进一步发展的意义上讲，我国国家审计体制亟需改革。
二、国家审计体制的比较研究
根据不同分类标准，国家审计体制存在多种不同的划分方法。这里从审计机关的隶属关系出发，将国家审计体制分为立法型、司法型、独立型和行政型四种模式。
（一）立法型审计模式
立法型审计模式是现代国家审计中比较普遍的一种模式，多数西方发达国家如美国、英国、加拿大等采用的是该模式。立法型审计模式下的最高审计机关独立于政府部门，隶属于立法机构，对议会（国会）负责和报告工作。立法型审计机关的主要职能是协助立法机构对政府进行监督。审计范围主要是政府及其所属部门，有些国家还包括国有企业及接受政府资助的单位和团体。对于审计问题，审计机关有权向被审计单位提出建议，但通常不具备处罚权。
在立法型审计模式下，审计机关的职权由法律保证，具有很高的独立性。审计机关协助议会对政府财政活动进行监督，能够达到权力制衡的目的，有效防止政府腐败并提高其工作效率。
（二）司法型审计模式
采取司法型审计体制的国家主要有法国、意大利、葡萄牙等。该模式下，审计机构称为审计法院，具有司法性质和司法职能，机构和人员的设置也参照司法机构的设置模式。审计机关拥有一定的判决权，有权直接对违反财经法律的单位和个人进行处理、处罚。
司法型审计模式将审计机构置于司法体系之中，权威性得以大大加强，优点是审计处理易于落实，审计效果好。但国家审计既执行审查工作，同时又要对审查结果进行裁判，兼调查者和裁判员身份于一体，不符合不相容职能分离原则，也有失公平。
（三）独立型审计模式
独立型审计模式下，最高审计机关不隶属于任何国家机构，独立于立法、司法、行政之外，单独形成国家政权的一个分支。实行这种审计模式的国家有德国、日本、印度等。独立型审计机关只对法律负责，不受议会各政党和任何政治团体的干扰。对某一单位是否进行审计，完全由审计机关依法自行决定。但对于审计出来的问题不具有处理权，一般交由司法机关审理。
独立型国家审计在四种审计模式中独立性最强，审计机关的地位也最高。但从另一个角度看，独立型的国家审计机关只服从法律，而法律又是由立法机构拟定的，所以终究来说它还是在一定程度上是服务于议会的。
（四）行政型审计模式
这是我国和不少发展中国家采用的审计模式。行政型审计机关隶属于政府，受政府领导并对其负责。这种审计模式的优点是有利于发挥行政监督职能，也适应经济发展初期“大政府”的客观需要。但是，如前所述，行政型审计模式有其突出的缺陷，相对于以上三种审计体制，它的独立性明显不足。审计机关虽有一定的审查处理权，但实践中往往会出现“审计难处理更难”的局面。
三、立法型国家审计体制不符合我国现阶段国情
鉴于立法型国家审计体制具有较高的独立性和权威性，且为多数发达国家采用，国内有不少专家学者提出改革我国现行的行政型审计模式，建立立法型审计模式的建议。即将各级审计机关从政府中独立出来，直接隶属于各级人民代表大会及其常务委员会，以使审计机关独立行使审计监督权，直接对人大负责，不受政府行政管理当局的控制和干涉。
但笔者认为，立法型国家审计模式并不符合我国现阶段的国情。国情决定了我国的国家性质、政治制度、社会经济发展水平等都与西方发达国家存在巨大的差别，作为上层建筑的国家审计也在性质上和职能上与这些国家迥异。如果脱离国情，盲目照搬所谓的“先进”模式，结果往往会水土不服，适得其反。
（一）从国家审计的性质来看。不管是哪个国家，也不论审计的类型怎样，审计的本质是一样的，都是对受托经济责任履行的控制机制，但具体到审计的性质就不尽相同了。在三权分立的国家，国家审计主要是维系三权制衡的工具，是立法机关监督政府的重要手段，某种意义上也可以说是在野党对执政党政治权力的制约力量。我国实行的是人民代表大会制度，全国人民代表大会是我国的最高权力机构。与西方议会相似，人民代表大会拥有立法权和对行政机关的监督权，但两者也存在本质上的区别，在我国，无论是政府还是人大，都必须坚持中国共产党的领导。中国共产党是执政党，政府部门在党的领导下行使管理国家的权力，党和政府与人民的根本利益是一致的，审计显然不能也不应作为政府的对立面而设置。虽然说审计仍然是权力制约和监督的重要工具，但由于性质不同，我国目前并不具备立法型审计模式生存的土壤，将国家审计置于人大之下不太合适。
（二）从国家审计的职能来看。在西方发达国家，国家审计主要职能就是监督行政机关的运行和效率，而行政机关内部审计一般由另外的职能部门行使。比如美国，美国会计总署（GAO）就是国会对政府的“外部审计”，而在会计总署之外又设立监察长办公室（OIG）履行政府“内部审计”的职责。我国的国家审计机关却同时兼具这两种职能，审计署既是审计机关，又是行政部门；既开展审计监督，又进行行政执法；既监督政府行为，又为政府行政服务。并且，由于国家目前还处于市场经济发展初期，经济社会“转轨”尚未完成，各种社会制度也很不健全。在“大政府，小市场”这样一种大背景下，审计的行政功用非常突出，政府也存在对审计的强烈需求。将国家审计保留在行政序列，更能满足政府行政管理的需要，也更有利于改革开放和经济建设。
四、关于我国国家审计体制近期改革的设想
我国国家审计体制亟需改革，但立法型审计模式不符合现阶段国情，司法型和独立型模式也不合适，那么是否存在上述四种模式以外的其他模式呢？笔者这里尝试提出一种新的改革思路：在调和现实国情和发展需要矛盾，提升审计机关的规格，赋予其更大独立性和权威性
保留目前审计署隶属于国务院的格局，同时在中国共产党中央委员会下设立审计委员会，中央审计委员会与审计署合并办公，实行“两块牌子，一套班子”。中央审计委员会书记即审计署审计长，一般由中央书记处书记、国务委员兼任。中央审计委员会对中共中央负责，应定期向中央委员会或中央政治局提交审计工作报告；审计署对国务院负责，应每年向全国人大提交审计报告，并有义务向全社会公布。地方各级审计机关设置参照中央审计机关模式。这种新设想主要借鉴了纪委和监察部门“两块牌子、一套人马”的设置安排，具有以下几个方面的显著优点：
（一）有利于提升审计机关的独立性。在党委系统设立审计部门，可以淡化审计部门的行政系统色彩，提升审计机关的行政级别，能够避免“同级审计”时所遇到的不便和麻烦，增强审计的独立性。同时，审计机关地位的提升能够提高国家审计的权威性，有利于审计意见的落实，在一定程度上解决审计处理难的问题。
（二）有利于经济济责任审计的深入开展。作为领导干部绩效考核的一项重要抓手和预防腐败的一项重要举措，经济责任审计的范围越来越广、层次越来越高、作用也越来越明显。但作为政府部门的审计机关对党委系统领导干部开展经济责任审计，存在制度和法理上的悖论。在党内设立审计部门，可以使审计作为党内监督的重要形式长期化、制度化、规范化，能够更好地促进经济责任审计活动开展。
（三）有利于更好发挥审计免疫系统的功能。现阶段国家审计在查处经济犯罪、惩治腐败等方面日益发挥着其独特的作用。党内设立审计委员会可以加强党委对反腐败工作的统一领导，并有助于强化审计部门同纪检监察、政法部门的协作关系。
（四）有利于审计体制改革的平稳过渡。我国各级审计机关目前工作任务相当繁重，如果对现行审计体制大刀阔斧地进行改革，可能会对审计工作的正常开展造成冲击，对审计事业稳定、健康、持续发展产生不利影响。相对其他改革方案，上述新旧模式转换明显具有改革周期短、成本小的优势。
当然，这里提出的新模式也不可避免地存在不少问题，如可能引起党政不分等等。但是从我国现阶段国情出发，综合考虑改革的成本效益，对重构功能主义的国家审计体制而言，它不失为近期改革的最佳选择。
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