政府福利责任的界限：基于华人社区公共福利态度的比较研究_社会问题论文

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       中图分类号：D632.1 文献标识码：A 文章编号：1673-2359(2015)05-0110-08

       一、问题的提出

       责任基础是社会福利体系总体框架、基本制度以及具体政策安排的支撑[1]，政府在公共事务中应当承担何种责任这是一个存在争议的问题。近代西方关于政府职责的讨论集中于政治领域，焦点问题是安全、公平与平等；现代的讨论扩展到经济和社会领域，焦点问题是弥补市场缺陷与维护社会公平[2]。有学者认为，政府在福利提供中必须发挥主导作用，只有政府承担起为社会成员提供社会福利的责任，才能最终建立一种能够使人民的生活随着经济的发展而更有保障的利益共享机制[3]。然而，政府始终处于约束预算与满足来自公众日益增长的需求与需要的福利困境之中[4]。问题是，在既有的预算约束下，公众应该享有何种权利、履行何种责任？而实际上公众又享有了何种权利、履行了何种责任？这涉及到公平与效率、理想与现实之间的关系，我们需要了解公众对政府及其他行动者权利与责任的态度，从而厘清政府在福利提供上的责任边界，这是福利态度研究的重要组成部分。

       福利态度是对幸福状态与社会福利制度以给予支持或不支持的方式作出回应的一种倾向，其核心问题正是政府的责任(the role of government)。研究兴起于欧美，以彼特·泰勒古比(Peter Taylor-Gooby)、斯蒂芬·斯沃福斯(Stefan Svallfors)与维姆·凡·于肖特(Wim van Oorschot)等为代表，始于1935年由美国诺普(Roper)机构组织的政府责任的调查，1980年开启福利态度的跨国比较研究，以考夫林(Richard M.Coughlin)的《意识形态、公共舆论、福利政策：工业化国家中关于税收与支出的态度》一书出版为标志[5]。港台学者已有较多探讨，以王卓祺、古允文等为代表，在1990年代末成为研究的主题。内地学者也有所涉及，以毕天云、张军等为代表，在福利文化的研究中涉及到福利态度①。检索中国知网后发现，万国威首次以福利态度为正式题名发表期刊论文，但未能深入探讨福利态度的维度；少量探讨公众对福利的认知及满意度的研究也可归为其类②。总体而言，福利态度的研究在内地尚处于萌芽状态。

       福利态度是动态的、多维度的。维姆·凡·于肖特与巴特·迈乐曼(Bart Meuleman)基于福利制度生成的动态过程将福利态度区分为六个维度：对福利国家原则的支持；政府责任的偏好宽度(广度)；政府开支的偏好深度(强度)；福利政策的执行评估；福利国家结果的评估；福利国家可感知的结果[6]。但研究尚未能区分开是福利国家的维度还是福利态度的维度。芬克·罗斯玛(Femke Roosma)、约翰·吉利森(John Gelissen)与维姆·凡·于肖特等明确区分开福利态度的维度与福利国家的维度，前者包括支持或反对，后者包括福利混合(国家、市场、市民社会与家庭)、福利国家目标(社会保障、平等与社会包容)、广度、再分配设计、执行过程与产出[7]。在西方学者研究的基础上，古允文采用政府政策的目的(经济发展优先或福利提供优先)和政府政策的手段(国家干预或市场机制)两个维度将福利态度区分为四个象限[8]59。王家英(Timothy Ka-ying Wong)、王卓祺(Chack-kie Wong)则区分为社会问题控制、需要满足与社会流动机会的最大化[9]。在内地福利态度尚非独立研究主题，维度的区分主要来自西方或港台文献。

       福利态度研究前期集中于体制与态度关系研究，始于古斯塔·埃斯平-安德森(

Esping-Andersen)的自由主义、保守主义(合作主义)与社会民主主义福利体制理想类型，后续研究皆以此为基础；后期开始转向文化与态度关系研究。港台学者的研究更注重文化的路径，特别是儒家文化的影响，提出东亚福利体制的类型。但有学者认为文化在说明东亚福利体制进化中是一个“无用的”变量[10]12,15。面对这样的争议，福利态度的研究更有必要考察与厘清一个国家的福利体制与福利文化的影响。

       西方学者认为，从理论上而言，在基于平等主义原则的公民身份的强有力的道德诉求下，理想与现实的差距能够生成缩小差距的社会动力。这种强调个人社会权利的道德诉求并非是中国传统哲学的一部分。然而，文化是可变的，不是固定的、长期存在的，文化遗产可能被制度安排所腐蚀。研究发现，儒家文化因素并未缓解社会公民身份的诉求动力与福利的需求。[4]这样的结论能否适用于内地，学界尚无深入的研究。基于此，研究试图回答下列问题：在内地，关于权利与责任关系的福利态度间存在何种张力？它是否受到儒家传统福利文化的影响？它能否产生推动缩小差距的社会动力？

       二、数据来源与方法说明

       (一)数据来源

       本研究所用数据来源于教育部重大课题攻关项目“中国适度普惠型社会福利理论和制度构建研究”课题组于2012年10月-12月以城市为单位的全国性大样本随机抽样调查，命名为“中国社会福利调查”(China Social Welfare Survey，CSWS)。依据地域分布，调查采用分层抽样法选取了样本省与样本市，包括南京、天津、兰州、成都四个地区；根据课题要求，每个样本覆盖适度普型福利制度所需服务的四类特殊人群：流动人口、老年人、残疾人与儿童。由于数据库的限制，在与香港、台湾进行比较研究时，仅选择了在社会人口学特征上比较接近的流动人口。

       流动人口组在每个城市按照性别比与职业比两个指标抽取，并考虑职业分布的东西部差异，以国家统计局《2011年我国农民工调查监测报告》为参照依据，调查对象为18岁及以上农民工，实际发放问卷1224份，有效回收1201份，有效回收率为93.5％。流动人口的调查，最大的困难是难以获得抽样框，学界通常有流入地调查与流出地调查两种方式，考虑到调查的成本，本调查选择的是前者。在具体调查中，由于各种偶然因素的难以控制，实际比例并不完全等同于参照的依据；在具体分析中，由于各个变量的缺失值数量不同，因而不同统计条件下的有效案例数可能小于该样本数。

       (二)方法说明

       回答研究所提出的问题必须基于理想与现实对照的项目上，而整体性问题无法测量福利态度在具体项目上的差异及不同张力。问卷为此提供了六大主题(B2-B7)测量(表1)，分别是工作权利、基本生活保障、父母照顾子女、成年子女照顾老年父母、义务教育与政府税收。调查的主题涉及人之为人的基本条件，是人类社会可持续发展的保障，有助于回应政府责任边界的问题，也有助于回应资本积累与生产方式的社会合法性问题[11]6。此问题模块已经在香港、台湾地区做过了调查，本研究采用了略微调整语言表达的问卷模块对内地公众进行了调查。

      

       每个主题的结构安排都是从理想与现实入手的。B2-B5每组主题有6道题目，1-2、3-4、5-6两两相对，B6、B7为5道题目，1-2，3-4两两相对。1强调理想权利，2强调现实权利；3强调理想责任，4强调现实责任；B2-B5中5强调政府理想责任，6强调政府现实责任；B6中5是关于义务教育年限的延伸问题；B7中的5是关于个人纳税的意愿问题。问题1-4的权利或责任主体在不同问题中有所变化，分为三类：个人、父母与成年子女。因而，在该组问题中主要考察对政府、家庭与个人在社会福利政策方面的权利与责任的关系的态度，这些项目是作为普遍性的社会权利或责任提出。以上问题的评价均采用4级评分，外加“不知道”选项。其中理想权利与理想责任问题对应的选项为“完全同意”、“同意”、“不同意”、“完全不同意”、“不知道”；现实权利与现实责任对应的选项为“大部分有”、“一半一半”、“少部分有”、“几乎都没有”与“不知道”。除系统缺失值外，在实际处理中“不知道”选项一般会作为缺失值处理。但从统计结果来看，系统缺失值最高仅为5个，但个别项目存在较多的“不知道”选择，如“您同不同意：父母有权要求政府帮助照顾子女”，有高达130人选择了“不知道”，而“您同不同意：成年子女有权要求政府协助照顾老人”，有高达106人选择了“不知道”，这种选择其实在一定程度上反映了内地公众在社会权利与社会责任边界认知上的模糊。因而，作为缺失值处理，如同将“无回答”作为缺失值处理一样，都有可能对结果产生影响。为了便于比较，此处仍作为缺失值处理。

       (三)问卷信度

       香港于2002年采用分层随机抽样面访了712位18岁以上的香港居民；台湾地区是在2005年采用按比例抽样电话访谈了1029名18岁以上的台北市与台北县的居民；本研究选择了2012年采用按比例抽样的方式问卷调查了1201名18岁以上位于四个城市的流动人口。香港地区采用了长问卷，包含了公民身份的三个维度(公民权、政治权与社会权)，而台湾与内地采用的都是短问卷，仅调查了公民身份的社会权利维度。因而，在调查时点、样本框、问卷信度等方面存在较大差异。以理想权利、理想责任、实际权利与实际责任四类问题为例，三个地区在克伦巴赫α系数(Cranach's alpha)上存在较大差异(表2)。

      

       信度系数偏低意味着四组问题不能很好地测量社会权利与社会责任。根据信度的判断标准[12]364-365，香港的理想权利与理想责任，台湾的理想权利与实际权利的信度系数均低于0.7，而内地则是全部低于0.7，应该舍弃之，0.8以下应该较大修改，然而0.6以上也被部分学者视为可以接受的③。按照此标准，内地理想责任与实际责任的问题之间具有较低程度的内在一致性。从整体情况看，在理想权利问题上信度系数都偏低，而且比较接近；在实际权利问题上，内地信度系数高于台湾而低于香港。在缺乏更好的测量工具之前，笔者仍基于此问题组合作出初步判断。基于以上不足，地区间的比较存在风险，结论的引用需要谨慎。未来的问卷设计需要进一步思考如何对公民身份的三个维度进行操作化，以便更好地测量理想与现实之间的差异，从而寻找出缩小差距的社会动力。

       三、数据分析

       根据福利体制的本质，香港在社会政策上具有剩余主义导向，追随新自由主义的轨迹，在福利权利上存在高期望，但义务承诺却较低；相反，台湾在福利体制发展上追随法团主义路径④。而中国内地当下仍是以广覆盖、低水平的剩余型福利模式为主，在福利体制的发展上具有较为明显的国家法团主义倾向。三者在具体细节上存在共同点，但也存在不同点，因而可以比较两岸三地在不同福利制度背景下的福利态度上的差异，进而考察制度与传统文化是否影响了公众的福利态度。

       (一)纵向与横向分析

       从纵向数据(表3)来看，无论是内地，还是台湾与香港，在“父母照顾子女”，“成年子女照顾父母”问题上，对向政府提出权利诉求都是6个条目最低的，在这两个问题中，更强调个体的责任而不是国家的责任，从中可以观察到中国传统文化中的家庭价值。前者以香港最低，这也与其以剩余型为导向、追随新自由主义轨迹的福利体制存在较大的关系，这种福利体制更强调个体与家庭的责任，从侧面也反映出制度对福利态度的影响；内地与台湾在两个问题上的权利的理想与现实水平都很接近，但相对而言，在子女照顾上，台湾更强调政府协助的责任，而在父母照顾上，两地对政府责任的诉求已经比较接近；在理想责任上也非常接近，然而在现实责任上，台湾居民认为无论是政府还是个人都是缺失的，尤其是个人在照顾父母上是严重缺失的，仅有34.5％的回答者认同一半以上的成年子女是尽到责任的，似乎可以推测“孝道”文化在台湾面临比较严峻的形势。

       从横向数据(表3)来看，无论是内地，还是台湾与香港，在“父母照顾子女”，“成年子女照顾父母”问题上，理想权利都小于理想责任，同样体现了中国传统文化中的家庭文化的影响。尤以香港最为典型，仅有44.4％的人支持对政府的权利诉求，而有97.0％的人支持父母的责任；内地处于中间，有近60％的人支持对政府的权利诉求，但也有高达93.3％的人支持父母的责任。这一结果其实或多或少地反映了三个地区的行动者的矛盾心理：一方面强调父母的责任，另一方面又希望政府提供支持。而在两个问题的理想权利上，选择“不知道”的人数都超过100，也在一定程度上支持了这样的解释。

      

       背后的原因在数据库中很难挖掘，但从现实中内地留守儿童、留守老人的大量存在，流动人口对政府权利诉求的提高与对个人责任要求的降低也就不令人奇怪。台湾、内地在政府与社会的关系上更多地被视为一种法团主义，强调政府的责任；但台湾采取的主要是制度型的而非剩余型的福利制度，内地采取的主要是剩余型的而非制度型的福利制度，香港采取的也主要是剩余型的福利制度，台湾更多强调政府的责任，内地强调政府的责任，但更多强调家庭的责任，而香港因追随新自由主义的市场原则，比内地更少强调政府的责任，但存在较多的志愿组织的服务，在这样的背景下，香港居民在政府协助父母照顾子女的权利上期望值最低，而在责任上期望值最高也就不难理解。

       在成年子女照顾父母上，香港的数据缺失，仅可比较内地与台湾，从数据来看，内地在权利上的期望上较低，而在责任的期望上较高，这与中国传统文化的孝道文化有关，所谓百善孝为先。但在强调成年子女责任的同时，要求政府提供协助也已经成为主流意见，因而文化的影响已被弱化，赡养父母不再是个体或家庭的责任，也成为政府的责任，有85.6％的回答者支持政府应承担协助成年子女照顾老年父母的责任(表4)。在实际权利上，内地与台湾的回答者都认为偏低，但台湾更低，仅有13.6％的回答者认为一半及以上的成年子女获得过政府的协助，而内地为32.0％；在实际责任上，内地有82.1％的回答者认为一半以上的成年子女较好地做到了照顾自己的老年父母，而在台湾仅有34.5％的人认为如此，实际权利与实际责任间的鸿沟在内地表现得非常明显。而对政府协助父母照顾子女与协助成年子女照顾父母的理想责任上，要低于政府在工作权利与社会生活保障上的责任；在实际承担的责任上，政府的份额也相对较小(见表4)。

      

       工作与家庭共同构成福利国家的支柱，工作是最好的福利，那么在工作的权利与责任上地区间的分布情况如何呢？从数据来看，在理想权利与理想责任上地区间差异较小，但在实际权利与实际责任上则存在较大差异。内地支持一半及以上的人有权利得到了工作占83.7％，但香港低至43.4％，而台湾为68.7％。通常情况下，这一支持率受到失业率的影响，从失业率来看，2002年的香港为7.3％，2005年的台湾为4.4％，2012年的内地估计城镇调查失业率为5％左右⑤。尽管王卓祺等人推测香港偏低的原因是当时的失业率较高，但内地的失业率可能比实际情况更高，然而，并未出现比台湾更低的支持率，这或许与流动人口的身份有关：就业被视为所有地城市的一种恩赐，而无业却可能归于不拥有所在地城市的身份。换句话说，流动人口缺失社会权利意识，但更重要的是无相关的社会权利保障。城镇失业人口登记中并不包括这些流动人口，因而也就谈不上对其就业权利的保障。

       基本生活保障的内容对应的是高夫(Ian Gough)设计的中间需要的部分指标，保障也就是对中间需要的满足，这是基本需要满足的阶梯，但在三个地区间存在差异。在理想权利上，香港支持者最低，为87.8％；台湾与内地非常接近，分别为96.6％、96.5％。在理想责任上，三者接近，这与中国文化中强调自立、家庭与责任是比较一致的。与理想权利相比较，香港更多的支持体现在保障基本需要上的个人责任，而内地与台湾则无明显差异。这或许能够从政府与社会关系的角度来解释，内地与台湾更多的是政府主导型的，而香港更多的是政府放任型的。在权利的拥有与责任的履行上内地与港台存在较大差异。港台比较接近，分别为40％、50％以下，而内地相对较高，分别高于60％、70％。也就是说，内地更多的人认为，在基本生活保障上，个人实际拥有的权利与个人实际履行的责任都比较高，但两者间仍存在鸿沟。与公众的预期相比，政府承担的实际责任与理想责任还是存在较大差距(见表4)。

       在政府的税收上，三个地区问也存在比较明显的差异。在民众有权要求政府善用税收问题上，内地与台湾表现出较高的支持率，分别为95.2％、98.8％，表现出很强的权利意识，而香港仅为81.8％；在每个人都应该纳税的理想责任上，内地的支持率跌至58.3％，台湾仅略微下跌，而香港反而高于理想权利6.5％。从数据比较中可以发现，香港的回答者更支持个人纳税的责任，内地更强调对政府监督的权利，台湾基本上保持了权责平衡。在实际拥有的权利上，台湾选择同意与非常同意的最高，为72.7％，内地其次，为61.9％，而香港最低，仅为25.2％。在实际履行的责任上，内地最高，为72.1％，台湾其次，为63.4％，而香港仍为最低，为55.3％。从实际权利与实际责任上来看，内地属于权利小而责任大，台湾属于权利大而责任小，香港则属于权利小而责任也相对较小。总体而言，内地与香港在对政府公共财政的影响能力上偏小，政治效能感也就会偏弱，在权利的期望上相应降低也就是意料之中。而在是否愿意多交些税让政府做更多的社会福利问题上，内地回答者选择“愿意”与“非常愿意”的为62.4％(N=1042)，与其对实际权利拥有情况的判断保持了一致，但由于数据的缺失，无法了解台湾与香港居民在这个问题上的态度。

       教育是实现社会权利的基本前提，也是满足基本需要的保障，“是经济增长的基础，具有投资功能”[13]。因而，在基础教育上的理想与现实落差更容易制造出不平等。从数据来看，三个地区在理想权利与理想责任上都给予了如工作权利一样的支持率，这两者本身也是密切相关的。香港在1997年回归前就已经提供免费普及的基础教育，而内地却直到2008年才宣布在全国城乡普遍实行九年制免费义务教育，台湾则在2012年宣布推行12年义务教育，2014年正式实施。但三个地区在实际权利、实际责任的评价上却不尽相同。内地的回答者都给予了比较高的支持率，与对应的理想权利、理想责任差距不是太大；但台湾、香港都给予了相对较低的支持率。这样的选择或许与回答者所属的阶层、地域的社会体验有关。

       (二)配对样本T检验

       为了获得不同视角的比较效果，并与香港、台湾地区的数据进行比较，笔者也选择了配对样本t检验方法。具体策略是：合并六大主题相对应的权利与责任的选择的值，求其均值，生成理想权利、实际权利、理想责任、实际责任、政府理想责任、政府实际责任六个复合变量，并两两配对进行比较(表5)。其中理想权利—实际责任，理想责任—实际权利的比较缺乏现实意义，故舍弃之。

      

       从理想层面来看，相对于责任，内地流动人口回答者反对个人获得更多的权利(均值越大，越持反对意见)；从实际层面来看，相对于责任，权利获得少于责任的履行。在责任的理想与现实之间，未能通过显著性检验；在权利的理想与现实之间，对理想权利的追求是高于实际权利的享有的。相对于理想责任，政府承担的实际责任偏低。总体而言，在理想权利与理想责任、实际权利与实际责任、理想权利与实际权利、政府的理想责任与实际责任之间是存在显著性差异的。尽管意识到权利缺失，但内地回答者仍然是责任导向，而非香港与台湾地区的权利导向。这两种导向是存在差异的，责任导向，一是强调个体责任，一是强调政府责任，对政府责任的强调并非等同于个人可以向政府提出社会权利的主张；而权利导向，则是强调社会权利的可主张性。这在一定程度上降低了内地流动人口对社会福利的权利诉求，共同的文化背景也使得台湾与香港相对于欧美而言，在社会权利的诉求上有所缓和。这种对责任的强调，可能更多源于文化的传统，因为“优先保护个体权利的公民身份理念并不是中国传统哲学的一部分”[4]。

       四、结论与社会政策的反思

       态度是政策的肌肤，社会的晴雨表，“民众的福利态度是影响一个国家社会福利制度的重要因素”[8]57，公众态度应是形成政策选择的基础。我们不仅要重视顶层设计，同样要重视底层智慧。基于此，研究公众的福利态度就具有非常重要的现实意义。研究发现，除义务教育外，政府责任在理想与现实之间存在较大的态度差异。在子女照顾、成年子女照顾父母上，内地更强调个体与家庭的责任。在就业上，城乡二元结构使得流动人口遭受劳动力市场排斥，社会团结的纽带难以建立，他们不得不在城市争取公民权。简言之，在理想与现实之间，内地流动人口总体呈现的是权利损亏(rights deficit)与责任冗余(responsibilities surplus)的张力。

       在社会政策上，尽管内地提出适度普惠型的发展思路，但在事实上，与香港仍同归为剩余型，台湾则已建立起比较完善的制度型社会福利制度。不同的是，香港、台湾的福利是高水平的，而内地的福利是低水平的。在政府与社会的关系上，香港追随新自由主义，强调社会权利；而台湾与内地为法团主义，强调社会责任。相对而言，台湾较多强调政府对社会的责任；内地较多强调社会对政府的责任。广义而言，制度本身也是一种文化。因而这种差异是一种制度上的差异，也是文化上的差异。

       文化有可能预先结构化了公众的福利态度，影响了公众的认知、情感与行为倾向。我们通常认为，香港、台湾与内地在文化上同宗同源，主要受儒家文化影响，但事实上文化是可变的。传统的儒家文化将个人的社会权利置于国家利益之后，但三个华人社区公众在政府责任上的福利态度却表明基于社会权利的公民文化已经成长，不同的文化是共存于三个地区中，只是力量强弱不同而已。受公民文化发育程度的影响，三者在对政府责任的福利态度上存在程度上的差异，形成社会福利行动的可能性也就不同。而传统上“父母在，不远行”的文化伦理在市场经济的冲击下已经完全瓦解，在成年子女照顾父母上也不再完全归为子女的责任。我们面临的困境是：一方面，在新兴的市场经济的冲击下，基于家庭的传统福利文化已经岌岌可危；另一方面，在残留的计划经济束缚下，基于身份的现有保障制度仍就冰峦重叠。总体而言，内地流动人口整体呈现的权利损亏与责任冗余间的张力已构成诉求社会权利的一种社会动力，只是从“环境中的个人困扰”到“社会结构中的公众论题”还需要时间[14]6。

       人类的需要是理解福利制度的关键，是社会资源分配和福利制度运作的价值基础[15]。它是人类权利和社会正义的核心，通常情况下，需要与权利是相互强化的[16]402。流动人口社会权利意识的增长是外在影响的结果，更是内生的需要。基于此，研究认为：公众具有明显的社会权利意识，已形成诉求的社会动力，那种以文化传统为借口，拒绝福利制度改革的做法应该摒弃。福利制度的设计应尊重公众的福利态度，以需要为本，保障社会权利，而公众则履行相应的福利责任。在此基础上，扩大政府福利责任在基本需要满足上的边界，从而缩小理想与现实的差距。当然，由于数据库的限制，其结论的推广需谨慎。

       收稿日期：2015-05-30

       注释：

       ①参见毕天云.社会福利场域的惯习：福利文化民族性的实证研究[M].北京：中国社会科学出版社，2004；张军.社会保障制度的福利文化解析——基于历史和比较的视角[D].西南财经大学博士学位论文，2009.

       ②参见万国威.我国儿童群体社会福利态度的定量研究[J].南开学报(哲学社会科学版)，2014(4)；万国威.中国大陆弱势群体社会福利态度研究[J].公共管理学报，2015(1)；张朝雄.混合福利模式：当代大学生社会福利意识测评[J].青年研究，2007(9)；彭国胜.欠发达地区农村居民社会福利认知的影响因素研究——以贵州省为例[J].西北人口，2012(3)。

       ③参见Wong,Chack Kie,Kate Yeong-Tsyr Wang,& Ping-Yin Kaun."Social Citizenship Rights and the Welfare Circle Dilemma:Attitudinal Findings of Two Chinese Societies"[J].Asian Social Work and Policy Review,2009,3(1)；王丽萍、方然.参与还是不参与：中国公民政治参与的社会心理分析——基于一项调查的考察与分析[J].政治学研究，2010(2)。

       ④参见Wong,Chack Kie,Kate Yeong-Tsyr Wang,& Ping-Yin Kaun."Social Citizenship Rights and the Welfare Circle Dilemma:Attitudinal Findings of Two Chinese Societies[J]".Asian Social Work and Policy Review,2009,3(1); Wong,Timothy Ka-Ying,Shirley Po-San Wan,& Kenneth Wing-Kin Law."High Expectations and a Low Level of Commitment:A Class Perspective of Welfare Attitudes in Hong Kong"[J].Issues & Studies.2008,44(2).

       ⑤新浪网.中国真实失业率[EB/OL].2013-09-12.http://sh.sina.com.cn/citylink/jk/t_sjbj/2013-09-12/1037322606.html#.

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