市场经济原则与政府治理效率，本文主要内容关键词为：市场经济论文,效率论文,原则论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
经过二十多年市场化取向的改革，我国的经济制度已经发生了根本性的变化。这种变化的实质就是从集中决策、指令控制的计划经济到分散决策、价格引导的市场经济，其基本特征表现为政府逐步放松控制，把经济决策权赋予给经济活动主体，让其基于自身的利益，根据自己所掌握的信息分散地进行决策和行动，并通过市场的供求关系来协调和引导总量平衡。现在，我国市场经济体制尽管还不能说大功告成，但其雏形已具，为人民的主动性和创造力的充分发挥提供了一个坚实的平台（吴敬琏，2003）。相较于经济体制改革，政府治理方面改革的进展则略逊一筹。因此，适应社会经济的发展，积极推进政府治理模式转变，是我国改革大业当前面对的一个重要课题。一个自然的问题是，二十多年经济改革的成功经验可以被借鉴到政府治理的改革中去吗？我们认为，经济改革中所遵从的市场经济原则可以为政府治理改革所借鉴。因为，从规范的意义讲，政府是人们为了更好地实现其利益而设立的组织。一方面，政府是公共服务和公共管理的提供者，广大人民群众则是公共服务的消费者，政府和人民的关系是生产者和消费者的关系；另一方面，如果把政府看作一个公共服务的企业，则人民不仅是这个企业产品的客户，而且是这个企业真正的股东，政府和人民的关系是代理者和委托者的关系。把政府抽象类比为一个经济组织，把政府与人民群众的关系抽象类比为一种经济关系，就可以用经济学的一些基本原理和原则来讨论政府治理的效率问题。
一、政府治理的效率
经济学是研究稀缺资源配置的学科，而衡量资源配置绩效的一个基本标准就是效率。同样，讨论政府治理的绩效，一个基本的评价标准就是政府治理的效率。建立一个有效的政府，是政府治理改革的一个基本方向。什么是政府有效？让我们先从经济有效说起。经济学对效率度量的一个基本尺度是帕累托效率，而帕累托效率尺度的基准是社会每个人的福利。也就是说，衡量一个经济系统是否有效，必须从社会中每个个人的福利着眼。同样，衡量一个政府是否有效，也必须从政府行为对社会中每个个人的福利的影响着眼。这里需要强调几点：
首先，如同经济效率的基准不是金钱、不是物品，而是福利（效用），政府效率的评价也应该不单纯是看得见的经济建设，而更本质的是人民的满足程度。人民的福利显然是以一定的物质条件为基础，但它又超越简单的物欲。福利导向要求政府定位于满足人们的多方面需求和实现人的全面发展，而不是简单的GDP崇拜。理解“经济建设为中心”也要从经济效率的福利基准来看待经济建设，而非简单地以GDP为经济建设的惟一尺度，尤其当片面追求GDP会实质伤害人民的福利的时候。如同个人福利必须走出“金钱崇拜”一样，社会福利必须走出“GDP崇拜”，否则就是典型的舍本逐末。
其次，效率基于每个个人的福利，而不是抽象的社会福利。即使存在所谓的社会福利，它也必须基于社会每个人的个人福利而提出。显然，政府的行为只有满足帕累托改进条件才是符合效率标准的。一个有效的政府必须努力寻找社会中可能存在的帕累托改进的机会，直至把这种机会开发殆尽。除此之外，政府的行为可能不满足帕累托有效条件，但满足潜在的帕累托改进条件，即一部分人的福利增进大于另一部分人的福利损失。从规范的意义讲，这应该是政府行为的必要条件，但不是充分条件。
面对潜在帕累托改进机会，政府应该考虑能否设计一种政策机制用一部分人的福利增量去补偿另一部分人的福利损失，通过补偿使得政府行为从潜在帕累托改进转变为现实帕累托改进。在潜在帕累托改进情形下政府行为是否有效主要取决于对社会成员中受损者的补偿是否能弥补受损者的损失。政府为了多数人的利益而损害少数人的利益且补偿不足的行为是不符合政府效率原则的。强调这个原则是非常重要的。勿庸置疑，社会中存在一些人为了多数人利益而愿意牺牲个人利益，这种行为理应得到社会的尊敬和赞赏，但那是基于他们特定价值观（效用函数）个人自愿行为，他们牺牲个人的利益但获得了福利的满足，因而他们的行为是符合帕累托效率标准的。但是，政府并不适合要求社会一部分人为了另一部分人的利益非自愿地做出牺牲。
第三，个人的福利水准必须由自己自主判断，不能由别人代劳。同样，全社会的福利必须由全社会的公共选择机制来表达，不能由少数人主观臆断。一些政府官员习惯由自己来“代表”人民的利益，替民众做主，以“公共利益”的名义把自己的意志强加于社会，这从根本上是背离了效率的内涵。
2003年以来，新一届中央领导集体提出了科学发展观的问题。温家宝同志（温家宝，2004）强调，科学发展观的本质和核心是以人为本。要把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点，不断满足人们的多方面需求和实现人的全面发展。可以看出，科学发展观与我们界定的政府效率的内涵是一致的。以人为本，以社会中的每个具体人的福利为本，这就是效率的基准。马克思主义经典作家也曾指出，人类的社会历史始终只是他们的个体发展的历史。脱离社会每个具体成员的福利改进去抽象谈论社会的进步是没有意义的。没有对个体福利的保障，所谓社会的福利也就无从谈起。现在，一些政府官员打着公共利益的旗号侵害群众的利益，仍然是现实中一个值得关注的现象。各级政府应该从一些抽象的似是而非的原则上回到中央提出的以人为本的理念上来，真正把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点，这也是构建“和谐社会”的一大基石。
二、用市场经济原则提高政府治理效率
如何提高政府治理的效率？这是我们当前遇到的一个基本问题。本文试图从经济改革的经验出发，提出借鉴市场经济的原则来分析这个问题。福利经济学第一定理表明，在大多数情形下，市场机制能保证资源配置的有效。推而广之，我们认为市场机制的基本原则同样可有助于实现政府治理效率的改进。这里我们把市场机制的基本特征概括为：个人基于自己所得的局域信息，进行成本收益分析，在利益的激励下，进行分散决策和行动；社会经济均衡通过集体博弈或市场价格引导而实现。因此，笔者下面从这些基本原则出发，讨论如何提高政府治理的效率。
（一）分散决策与自主行动
分散决策、自主行动就是对计划指令体制下集中决策、指令行动的扬弃。在计划指令体制下，政府，特别是中央政府，作为一个“全能大政府”，包揽了从经济到社会一切事务的决策权，个人、社会组织（无论企业单位还是事业单位）都是政府的附属，一切听从政府安排。这种体制最大的问题是由于信息瓶颈和激励扭曲，压抑了社会的积极性和创造力，造成社会发展的僵化、停滞和无谓损耗。
市场化经济改革的基本原则就是承认和保障经济活动主体的利益，尊重其追求自身的利益，鼓励其发挥自己的主动性和创造性。从机制理论来看，市场经济用分散决策解决信息效率问题，用利益引导解决激励问题。因而，市场机制的基本原则要求政府从“全能大政府”转变为“有限政府”，通过调动整个社会的活力来实现社会的大发展。
首先，有限政府要求政府向社会分权。温家宝同志（温家宝，2004）指出，过去政府管了许多管不了也管不好的事情，这也是人员膨胀、机构庞大、文山会海的根源，更为重要的是它束缚生产力，因此我们要转变政府职能，政府集中精力抓大事。一方面，政府应该向个人、企业等组织分权，个人和组织自身能决策、能管理好的就应该让他们自我决策、自我管理，除非他们的行为影响了他人的合法利益或公共利益，否则政府不宜进行干预。要让民众学会和习惯自我负责；另一方面，政府还应该容忍和鼓励非政府社会自治组织的发展，以适应“小政府、大社会”的有效治理。实践证明，在格局日益多样化的现代社会，公共事务不能仅仅靠政府来处理，而要发展公民社会，广泛实行自治，培育社会的自我组织能力，作为政府组织行为的重要补充。
其次，有限政府还要求上级政府向下级政府分权。一般来说，政府分权具有以下几方面的优势：提供的公共服务更迎合地方的偏好，因为地方政府获取和处理各自偏好的信息成本比中央政府低，而且各个地方及其居民有不同特点；鼓励政府间的竞争，为政府管理者提供激励；便于地方政府治理行为的实验和创新；公众更明了成本与收益的关联，更关注公共服务的提供效率。当然，政府分权也存在一些劣势，如地区行为的外部性问题、公共服务的规模经济问题、低效的税制问题以及社会再分配困境问题等。考虑到分权的优势和劣势，一个自然的结论是要在政府间合理配置权力。尽管我们不是一个联邦制国家，但联邦制国家的分权原则也是值得借鉴的。现在，我国上级政府权力过大，特别是由上级政府来规定下级政府权力的制度，对我们这样一个地区异质性相当高的大国来说，无疑会影响到政府治理的效率。
邓小平同志（邓小平，1994）曾经深有体会地指出，我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事，这些事只要有一定的规章，放在下面，放在企业、事业、社会单位，让他们真正按民主集中制自行处理，本来可以很好办，但是统统拿到党政领导机关、拿到中央部门来，就很难办。谁也没有这样的神通，能够办这么繁重而生疏的事情。这可以说是目前我们所特有的官僚主义的一个总病根。官僚主义的另一病根是，我们的党政机构以及各种企业、事业领导机构中，长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制，缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定，以致事无大小，往往无章可循，绝大多数人往往不能独立负责地处理他所应当处理的问题，只好成天忙于请示报告，批转文件。我们历史上多次过分强调党的集中统一，过分强调反对分散主义，很少强调必要的分权和自主权。过去在中央和地方之间，分过几次权，但每次都没有涉及到党同政府、经济组织、群众团体等之间如何划分职权范围的问题。邓小平同志这番讲话，现在仍然具有很大的现实意义。要解决这个问题，政府应该有意识地“还权于民”，这个“民”是指民间，包括公民、组织和社会。一些人可能担心，政府权力太少是否会使政府软弱无能，分权的社会是否会一盘散沙？需要强调的是，这种担心其实是不必要的，理论和实践都表明，有限政府并不一定是一个弱政府或无能的政府。当今世界上很多发达国家的政府都是有限政府，但它们一般都很强大和有效。一个合理分权的社会也并不一定会涣散，它更可能由于社会的自治组织功能充分发挥而井井有条，并且具备抗冲击力的稳定性。
（二）对官员的有效激励
经济学的一个基本假定是自利的理性人在利益的激励下行动。这里，一个基本原则是承认个人的利益并且尊重个人在利益的驱动下而行动。自利的理性人能否使其行为符合集体的利益、公众的利益？机制理论认为，只要借助一个满足“激励相容”的机制，就可以实现个人理性与集体理性的一致。所谓激励相容机制，就是该机制在诱导人们追求个人利益的同时也通过他们的行为实现社会的目标。政府治理的实施者是政府官员。显然，官员一般也应该作为一个自利的理性人来看待。如何让政府官员能把公民的福利作为其政府行为的目标，从本质上说不是一个教育问题，而是一个激励问题。现在，新一届中央领导人对各级政府官员提出了科学发展观和正确的政绩观问题。如何让这些官员身体力行呢？笔者认为，其核心是寻找一个对官员激励相容的机制。
如何找到一个激励相容的机制来激励官员呢？一些人提出了在科学发展观的指导下新时期干部政绩考核标准的研究课题，希望有关部门用这个标准考核官员以落实科学发展观。从市场经济的原则来看，这种课题研究意义实际上值得商榷。如同在市场经济中用课题研究方式来确定一个国家的贸易条件，这种研究很可能费力且效果也不好，事实上也不必要。对这种激励方式的一个生动的批评蕴涵在萨缪尔森和诺德豪斯在《经济学》中一段讲解计划经济中激励扭曲的例子中：在市场经济中，书籍出版与否主要取决于成本收益分析。而在前苏联，由于利润是不能提及的禁语，计划者是用数量指标来决策。第一个管理激励是按照厂商生产书籍的数量来进行奖励，因此出版商印出了成千上万本没有人读的小薄书。面对这种激励带来的后果，计划者转而要求页数，相应地，出版商转而用洋葱皮那么厚的纸张和大号字体来印刷厚厚的书籍。计划者再转而以字数为标准，出版商的反应是用小号字体来印刷大部头书籍。在所有这些过程中，书籍的最终受益人——读者——始终不在生产者考虑的范围内（萨缪尔森和诺德豪斯，1999）。这个例子形象地表明了相对于市场机制，计划机制的激励相容度太差。如何才能有效地激励官员呢？这个例子也启示我们，只有让公共服务的消费者来考核官员，才可能避免这种指标考核带来的激励扭曲。
首先，官员的任免要有群众的参与，这就是人民群众作为政府真正股东的基本权力之一。一般来说，投票直选是最直接的表达群众意愿的方式。我们现在已经实现了村官直选，但应该有一个长远的规划，逐步实现更高级官员的直接选举，否则村官直选也不可能真正持久。由人民代表进行的间接选举可以继续作为一个过渡方式，但各级人民代表真正由公民直选应该是代议制民主的基础。对一些不可能由选举产生的官员，则要尽可能在任免前进行群众评议，这种评议原则上应该由独立的信息调查机构实施，并把评议结果作为官员任免的重要依据。
其次，官员的日常考核要有群众的参与，这也是人民群众作为政府真正股东的基本权力。人民群众参与官员的日常考核和监督，一种方式是对官员进行例行的评议，如公开的科学民意测验等；另一种方式是人民群众对官员的问责制。掌握着国家权力的官员必须是可问责的。人民群众对公务人员监督权和罢免权的行使，要通过可操作的法定程序切实得到保证。温家宝同志指出，受人民监督是坚持执政为民、坚持依法行政、做好政府工作的根本保证。只有人民监督政府，政府才不会懈怠，政府机关工作人员才不会滥用权力。自觉接受人民监督，政府才能更好地聚民意、集民智、凝民心，做出正确决策，提高行政水平和工作效率，减少和防止工作失误，也才能保证行政目标的实现和政府机关的清正廉洁。
第三，人民群众要有选择居住地并享受居住地政治权利的权利，这也是人民群众作为政府真正股东的基本权力。前面所述的人民群众参与对官员的任免、考核和监督，相当于“用手投票”。其实，由于一个地区政府服务的“自然垄断”特征，政府的日常激励仍然可能不足。这里提出激励官员的另一种“市场方式”是“用脚投票”，即公民可以选择离开公共服务质量太差的地区而自由进入公共服务较好的地区，通过这种方式激励地方政府间的竞争。我国现行的户籍管理制度对这一机制发挥作用有一定的限制，但从长远看必须完全废除户口藩篱，让人民能主动地“用脚投票”。
第四，要减少政府治理委托代理链的长度。人民作为委托者，政府官员作为代理者，政府治理不可避免会出现委托代理问题。现实的问题不是消除委托代理问题，而是尽量减少委托代理问题的程度。削弱委托代理问题的一个基本方式是削减委托代理链的长度。由于历史的原因，我国的委托代理链实在太长。我们前面提到的政府间分权应该是解决这个问题的一个基本途径，但上级政府一般并不愿轻易分权。一个重要理由是在没有上级政府的监控时下级政府行为可能失控。因此，仅仅强调政府间的分权是不够的，必须解决委托代理链过长的问题。显然，减少委托代理链方法途径之一是减少政府的层级，另一个途径是要求各级政府官员向所辖公民直接负责，使得这些官员是本地区公民的直接代理者，而不是上级官员的代理者。这样，就从传统的多级委托代理变为少级甚至一级委托代理，从而大大减弱了委托代理问题。
总体而言，解决官员激励最关键的尊重人民群众作为政府所有者和政府服务消费者的角色，让人民群众行使其公民权。只有在有效的激励下，才能从根本让政府行为以民为本，才能可持续地培育政府官员的科学发展观和正确的政绩观。同时，抑制滥用职权和消极腐败现象的发生和蔓延。邓小平同志曾经告诫，一些干部不把自己看作是人民的公仆，而把自己看作是人民的主人。如不坚决改正，势必使我们的干部队伍发生腐化。如何让他们能自觉地改变？有效的激励机制是关键。
（三）公共信息公开
信息对于维持市场经济的运行具有基础性作用。信息是决策的基本条件，无论集中决策还是分散决策，信息的传播和获取都是无法绕过的问题。尽管相对来说分散决策是信息需求相对节约的机制，但是没有信息的有效传播，分散决策、自主行动的市场经济也无法运行，对此信息经济学已经有较为充分的讨论。
在很大程度上，政府治理效率问题就是一个委托代理问题，这也是信息经济学所研究的基本问题之一。而委托代理问题产生的一个根源就是信息不对称，其中，官员处于信息的优势方，而人民群众处于信息的劣势方。要解决政府治理中的委托代理问题，一个重要方面就是解决这种官民之间的信息不对称。一个对人民负责的政府，不应该凭借信息优势利用群众的无知，更不能有意地制造群众的无知。作为政府的所有者，人民群众的知情权要得到尊重和保证。
一些政府部门和官员习惯于剥夺公民的知情权，往往把公共事务运作过程的信息看作是党政机关的内部机密而独占，并通过这种对公共信息的垄断来维持对权力的垄断和对监督的规避。一些人还力图把现代社会中信息传播的主要大众媒介异化为权力的工具。勿庸置疑，这是一种违背以民为本理念的过时政府治理观。政府在执行公务过程中产生的信息以及作为公共物品提供的信息，本来是一种公共资源，是公众得以了解公共事务和政府工作状况、监督官员以及自主决策的必要条件。现代国家通常都有信息公开的立法：政府公务信息，除了涉及国家安全并经法定程序得到豁免的公共信息，都要公之于众。温家宝同志就强调过要建立政务信息公开制度，增强政府工作透明度。只有建立起信息透明的制度，才能把政府及官员置于公众的监督之下，
（四）按规则行事
现代市场经济的基本秩序形态是分工、专业化和市场交易，而交易是在陌生人之间进行的，是高度非人格化的。这就需要一套正式的规则来规范它并且由第三方（如政府）来保证规则的运行，否则就会导致普遍的失范。同样，超越市场经济的范畴，现代社会的基本秩序也是非人格化的互动，同样需要规则来规范，而政府对于规则的确立和实施负有基本的责任。
如果说规则是规范社会个人和组织的行为准则，则可把规则应该遵循的规则称之为“元规则”。什么是一个社会的元规则呢？我们不妨简单地把它归纳为两点：
其一，规则必须是至上的。这意味着社会上任何参与相关活动的个人或组织必须接受规则的规范，没有例外。任何个人或组织在规则面前地位是平等的，不存在一方操纵规则规范另一方这种非对称状态；而且，不同行为主体的相同行为必须得到相同的对待，无论是奖励还是处罚。否则，规则就不成其为规则了。
其二，规则必须是公正的。首先，规则必须符合实质正义。规范人类社会的规则必须建立在人性和人们对正义的基本认知的基础上。尽管人们可能对正义有不同的理解，但正义观念所具有的实质性价值，如保障人民的基本权利等，则是不能置疑的。如果一个规则是非正义的，它就根本不能作为一个规则。其次，规则还必须符合程序正义。例如，规则的确立是否得到大多数行为主体的认同，而这种认同要求规则的确立必须保证当事方的有效参与。一方强制的规定很难说是真正的规则。再如，规则必须清楚、透明，而且足够简单，这样行为主体才知道什么行为是符合规则的，什么行为是不符合规则的，从而有利于秩序的建立。如果主导一个社会的不是明了的规则而是所谓的“潜规则”，则行为主体就可能会无所适从了。又如，规则也不能经常变更，不然会导致过多的不确定性，使行为主体没法形成稳定的预期。这不仅会给行为主体带来很大的行为风险，而且，还会使整个社会机会主义盛行。显然，易变的规则也不是真正的规则。总而言之，只有符合元规则的规则才是真正的规则，才是可以用来规范社会的规则。
在现代社会，规则主要规范两方面的关系：一个是私人（包括个人和组织）之间的关系，另一个是私人和政府之间的关系。规范私人之间关系规则用于防止人和人之间的弱肉强食，规范私人和政府之间关系规则用于防止政府权力被滥用。规则的一个基本作用就是约束和限制权力，无论是私人的权力还是政府的权力。随着市场经济的发展，利益多元化格局的凸现，人们的权利意识提高了，对规范两方面关系的社会规则都提出进一步的要求。规则作为规范社会的工具，其重要性日趋显要。但是，在中国几千年的传统社会中，规则常常仅被作为少数统治者的工具，是“治民”的权术。这就导致规则的异化，进而导致社会的异化。现在，一些规则操控者仍然没有从这种规则工具化思维中走出来，这与现代社会的大趋势是格格不入的。
规则的确立和维护是政府重要的职能，也是制度建设重要的内容。早在清代末期，思想家严复就认识到制度是高于技术的。现在，我们提出以经济建设为中心，但其核心应该是社会发展为中心，其基本保障则是政府应该以制度建设为中心。只有建立了一个好的制度平台，社会行为得到有效规范，我们的发展才建立在一个稳固的平台上，才是可持续的发展。
标签：委托代理论文; 市场经济论文; 经济论文; 治理理论论文; 分权管理论文; 激励模式论文; 社会改革论文; 社会问题论文; 经济学论文; 时政论文;