市政环保类PPP项目的保底量与投资回报的关系
刘嘉南，项显超
（上海康恒环境股份有限公司，上海 201703）
摘要： 本文针对政府与社会资本合作项目，分析了项目保底量与固定回报的内涵及作用、风险分配、绩效相关性和合规性等方面。研究表明，PPP领域中保底量和固定回报存在本质性区别。保底量是最低需求风险的一种分配方式，而固定回报则是无风险的回报。保底量是项目得以运行的基本条件，项目是否获得收益取决于项目的融资、建设、运营管理水平。固定回报即表明可获得固定收益，与项目运营状态无关，规避了社会资本对风险的承担。保底量的设置要合理，不仅要基于现实情况，也要合理预测未来需求，考虑政府财力状况，避免风险分配失衡，以保障项目稳定运行，政府和社会资本合作成功。
关键词： PPP；保底量；最低需求量；最低使用量；固定回报
政府与社会资本合作（PPP，Public Private Partnership）模式起源于20世纪80年代的英国，于1984年引入中国，主要以交通、能源、垃圾焚烧、水务领域为主。PPP模式在中国经历了探索试行期（1984-2002）、稳定推广期（2003-2008）、波动发展期（2009-2013），并于2014年随着《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发［2014］43号）、《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）、《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）、《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号）等政策的出台，迎来了快速发展期。而污水处理和垃圾处理继《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》（财建[2017]455号）的颁布开启了该领域的PPP高速发展期，同时也使得我国公共服务领域建设得到极大的发展，缓解了政府财政支出压力。在PPP过程中，政府利用社会资本的专业能力和融资能力得到相应的服务，社会资本通过服务达到自身利益。
在中国，PPP模式的推行还存在许多问题，从社会资本角度来看，目前存在的问题主要是法律法规不完善，存在政府违约风险，市场准入障碍，审批程序复杂，缺乏专业化机构和专业人士，缺乏风险管理体系和融资困难[1]。其中，风险管理是PPP项目成功的关键因素。我国在PPP模式探索过程中，为了优化风险管理出台了一系列政策，如《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）、《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号）、《关于印发〈政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引〉的通知》（财金[2015]21号）、《PPP项目合同指南（试行）》（财金[2014]156号）、《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金[2019]10号）等，这些文件中明确提出风险应由最适宜或者最有控制力的一方来承担，风险分配原则为项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。
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本次研究的农作物种类和数目相对较少，特别是经济类作物，在后期研究中可以选择更多种类和数量的农产品进一步深入研究作物中的硒形态和有效性，从而更加充分的反映该区农作物的富集特征，筛选出适宜该区种植的更多的富硒农产品。
近期，最低需求量（又称为保底量）被误认为是固定回报的一种表现形式，是变相要求政府兜底，违反“利益共享、风险共担”的原则，政府不应该承诺保底量。但保底量和固定回报存在本质性区别，两者在很多方面都不同，保底量是政府合理承担风险的表现，也是保障社会资本合理收益的基础。基于此，本文从保底量与固定回报的内涵及作用、风险分配、绩效相关性和合规性等方面对保底量与固定回报进行了分析，证明了PPP领域中保底量和固定回报存在本质性区别。
1 保底量和固定回报的内涵及作用
基于保底量的合理收益与其承担的风险相匹配，收益取决于项目的融资、建设、运营管理水平[6]。鉴于此，政府以绩效为导向，考核社会资本是否在真运营，评判其是否能够拿到合理收益。国家出台的多个PPP相关政策规章和实施细则均涉及PPP项目绩效考核的问题，不断强调了PPP项目绩效考核机制建立的重要性，涵盖项目准备、执行和移交阶段[7]。在PPP绩效考核日渐趋严的情况下，PPP项目库将会进一步紧缩，剔除不合规的项目，保证PPP项目库的优质。
虽然上述研究都从宏观层面讨论了养老服务政策在几十年跨度中的演变，但是大部分还都是停留在国家角色的调整、服务对象扩大、养老方式变化的层面上，并没有对贯穿其中的主导思想及其在不同时期的提法和表现进行系统的分析，对“社会化”的讨论也较少。
2 保底量和固定回报的关系
3.2.1 成功案例
表1 禁止PPP项目固定回报的规定
综上，保底量是有风险的合理收益与绩效强关联，固定回报是几无风险的收益与绩效弱关联，两者存在本质差别，如表2所示[8]。政府向社会资本承诺保底量的同时，社会资本也承担着项目设计、建造、财务和运营维护等风险，其合理收益由政府绩效考核确定是否给予。因而，保底量的存在不是让政府变相兜底，保底量是风险和收益的纽带，保底量属于“风险承担”和“风险分配”的一种形式，基于保底量的合理收益属于“明确产出”和“依效付费”的产物。
保底量，即最低需求/使用量，指在一定的市场环境下在各种可能的条件下能够并且实现盈亏平衡的最基本要求。保底量是进行财务测算的重要因素之一，也是测算中的最大风险之一，主要通过调研了解项目当前实际负荷和未来预期负荷，从而确定项目当前至满负荷阶段的保底量，其作用是合理分配风险，提高项目的可融资性[2]。
虽然国家相关部门明确政府方在PPP项目中不能承诺固定回报，但又要保障社会资本方在PPP项目中的合理收益，所以衍生了“保底量”这一名词。保底量的本质是最低需求风险的一种分配方式，是建立社会资本成本、风险、管理水平、收益间匹配关系的合理保证[3]。在《PPP项目合同指南（试行）》（财金[2014]156号）中，最低使用量（保底量）也得到了明确认可，在项目实际使用量低于最低使用量时，不论实际使用量多少，政府均按约定的最低使用量付费。最低使用量的付费安排可以在一定程度上降低社会资本承担实际需求风险的程度，提高项目的可融资性。
表2 保底量和固定回报对比
3 典型案例
在基础设施领域中，保底量的设置非常普遍，尤其是在污水处理、垃圾处理等环保领域中。
3.1 国外案例
3.2.2 失败案例
3.2 国内案例
我国的政策和法规中规定，政府不得在PPP项目合同中承诺固定回报。固定回报具有明股实债的特点，会进一步加剧地方的债务压力。为防止PPP变质，成为变相融资工具，政府变相兜底，财政部颁发了一系列政策（见表1），严禁政府承诺固定回报，并对承诺固定回报的项目予以清理。固定回报的本质是无风险的收益，社会资本获得的回报与项目自身建设、运营状况无直接关系，与绩效呈弱关联[5]。
上海老港四期填埋场作为我国首个垃圾处理特许经营项目，已投运10多年，其成功的关键在于社会资本来承担与市场相关的风险，而地方政府承担法律政策、垃圾供应等风险。在垃圾保底量方面，若垃圾量不足，政府必须按照保底量结算以保证企业正常运营；若垃圾量超过保底量，则需要增加额外的处理费[10]。
（1）有效解决我处船员紧缺问题。在船舶运行服务外包之前，我处共有船员39人，其中在编32人，外聘船员（含厨工）7人，平均年龄50岁，整体年龄偏大，尤其“海巡172”船移交后，我处将面临着船员严重不足的局面，适任船员无法满足船舶配员要求，更不能满足正常出海工作需求，只有通过船员整体外包，将船员配齐，将队伍年轻化，有效的缓解我处船员紧缺问题。
波兰波兹南市修建垃圾热处理工厂采用PPP模式进行招标，在该项目风险分配中，社会资本承担项目中的建设和可用性风险，最低需求风险由波兹南市政府承担。其中，社会资本基于保底量获得了项目得以运行的保障，前提是社会资本要负责整个项目周期内垃圾能源化设施的经营和维护[9]。
固定回报是政府承担所有的市场需求风险，社会资本取得与风险无关的收益[3]。固定回报具有两大特征：第一，违反“利益共享、风险共担”的原则，社会资本不需分担任何风险，就可按照约定取得收益；第二，明确约定回报率[4]。固定回报使得投资者获得与风险无关或者低度相关的稳定回报，可避免投资者承担亏损的风险。
成都第六水厂BOT项目政府承诺了保底购水量，但是在实施过程中，中外双方风险分担不合理、水量预估错误，导致自来水厂亏损[8]。长春汇津项目由于协议中保底量和价格条款数量较多，最终以政府回购告终[8]。
此外，也存在不设置保底量以失败告终或者面临失败的项目[11]。例如，某污水处理厂建成后，由于配套管网不及时，水量达不到预期值，政府付费不到位等原因，最终移交给地方政府，政企合作失败；某公司近10个污水处理项目，三年实际处理量低于基本水量，甚至部分处理量不超过基本水量的25%。
〔设计意图：本次作文训练课的重点在于指导学生如何把一件事（或活动）的经过写具体，所以提供一篇这次小实验经过写得简单的作文，让学生去交流如何把经过写具体，教师因势利导归纳方法，做到“不愤不启，不悱不发”，接下来结合本次作文展开具体训练。〕
由此可见，保底量的设置是对企业合理效益的一种保障，有利于激发社会资本参与的积极性。但是，保底量的设置要合理，不仅要基于现实情况，还要适度超前设计、合理预测未来需求，考虑政府财力状况[11]。否则，会导致风险分配失衡，影响项目的顺利进行。
4 结论
保底量具有风险性、强绩效的特点，固定回报具有无风险/低风险、弱绩效的特点，两者唯一的共性是均与收益相关。保底量的收益为合理收益，与项目的建设和运营情况相关联，而固定回报为固定收益，与项目运营状态无关。因而，保底量不等同于固定回报。保底量是最低需求风险的一种分配方式，符合风险与收益相匹配的原则，但是需考虑保底量设置值的合理性，避免风险分配失衡[3]。在特定情况下，例如，区域垄断权可以不设置保底量，关键是看风险由谁控制[12]。
参考文献
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10 PPP知乎.从上海老港垃圾处理四期案例分析PPP模式成功运行原因[EB/OL].（2015-07-01）[2019-05-16].https：//mp.weixin.qq.com/s/j-pFOSqWPwhviGFRNKQe-g.
11 汤明旺.E20环境平台 汤明旺：环保PPP最低需求风险分析及优化建议[EB/OL].（2017-10-14）[2019-05-16].http：//www.h2o-china.com/news/264820.html.
12 薛 涛.怎么看污水垃圾传统BOT保底量可能被审计署认定为固定回报[EB/OL].（2019-03-13）[2019-05-16].http：//www.h2o-china.com/news/288711.html.
Initial Analysis of the Difference between the Guaranteed Amount and the Fixed Return in the Field of PPP
Liu Jianan, Xiang Xianchao
(Shanghai SUS Environment Co., Ltd., Shanghai 201703, China)
Abstract: This paper analyzes the guaranteed amount and fixed return from the connotation, role, risk allocation,performance correlation and compliance in the PPP (Public Private Partnership) project. Research shows that there is an essential difference between the guaranteed amount and the fixed return in the PPP. The guaranteed amount is a distribution of the minimum demand risk, while the fixed return is a risk-free return. The basic condition for the operation of the project is the guaranteed amount. Whether the project gains benefits depends on the level of financing, construction and operation management of the project. Fixed return means that fixed income can be obtained, which is independent of project operational status, and avoids the burden of social capital on risk. The setting of the reserve amount should be reasonable.It should not only be based on the actual situation, but also reasonably predict future demand and consider the financial situation of the municipal government to avoid the imbalance of risk distribution and ensure the stable operation of the project guaranteed the success of government and social capital cooperation.
Keywords: PPP; guaranteed amount; minimum demand; minimum usage; fixed return
中图分类号： X196；F283
文献标识码： A
文章编号： 1008-9500(2019)08-0084-03
DOI： 10.3969/j.issn.1008-9500.2019.08.025
收稿日期： 2019-06-03
作者简介： 刘嘉南（1991-），女，陕西延安人，助理工程师，主要从事垃圾焚烧、PPP、政府采购和招投标类政策、垃圾分类和畜禽粪污处置工作。