社会组织承接政府购买服务中参与式预算的实践困境与机制突破※
内容提要： 社会组织承接政府购买服务是提升公共服务效能，推进社会治理体系与治理能力现代化发展的重要举措。但是在服务承接过程中存在浪费、低效以及腐败等问题。实践证明，引入参与式预算将对问题的化解起到积极作用。但是，通过我国当前政策设置和相关案例比较发现：公民参与不足、社会组织自主性不强、政府职能转变不到位以及各相关主体之间的合作不够和角色不清等，是导致社会组织承接政府购买服务参与式预算效果不好的关键问题。问题解决需要从整体性视角切入，在政府、社会组织以及受助民众之间建立一个供需管三侧联动的机制。供需管三侧联动机制明确了各主体的责任、角色，并从公共精神角度，融合三者的共同目标。同时，在机制构建中，进一步加强党的领导和建设以及发挥人大监督和审批的重要作用。
关 键 词： 社会组织承接购买服务 参与式预算 供需管三侧联动
一、 研究意义及研究背景
社会组织承接政府购买服务对于发挥社会组织的专业优势，弥补政府服务范围有限性，推进社会治理和治理能力现代化具有积极作用。然而在社会组织承接政府购买服务过程中，由于相关法律法规不够完善，邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价这四种方式，使购买服务方的自由裁量权越来越大，意味着产生腐败的空间也在加大(王义，2014)。尽管我国要求政府购买服务信息必须对外公开，并接受社会的监督，但是这些监督大多是通过检举、建议等方式参与，社会上的公众尤其是接受项目帮助的民众无法真正参与到项目的决策和执行中来。这就使得项目难以真正对受助者负责，出现政府和社会组织合谋腐败、资源浪费、效率低下、对接需求针对性不强以及项目难以持续发展等问题。针对以上存在问题，引入参与式预算将有效化解购买服务中的现实困境。一是参与式预算能够实现社会组织承接政府服务项目廉效目的。郭剑鸣(2009)指出，参与式预算反腐是一种制度反腐、长效反腐、源头反腐，如果“规制用人”是实现官员不敢腐的话，那么“规制用财”是达到不能腐的目的。龙太江(2013)认为， 预算将对消除腐败发挥釜底抽薪的作用。控制了预算，就是抓住了遏制政府腐败的核心领域和关键环节。李春根等(2016)研究指出，若省级财政透明度得分值提高为60 这一及格分数值，则中国腐败程度平均下降约12%。二是参与式预算可以满足受助民众的政策公平意愿。有学者指出政府为了政绩往往扩大或者制造出虚有的公民需求，而且受政绩导向的行政体制的影响，社会组织更多关注有显示度的服务，忽略民众的多元需求，社会组织提供的服务不一定是民众最需要的服务(王清，2017)。因此，健全公共服务需求调查机制，以公众选择作为服务购买活动的起点。将需求调查纳入到政府购买的流程之中，作为购买的先决环节和首要依据。三是参与式预算在政府、社会组织以及受助民众之间确立了合作互动、相互监督的民主关系。廉洁、效能和公平的实现只有依靠各主体合作治理才能达到效益最大化。有的学者则从行政与政治的转变关系，政治的组织结构，行为互动角色以及权力关系等更深入地分析参与式预算的民主功能。鲁宾(2001)指出“预算过程影响政府行政机关和立法机关之间，以及政府与公众之间的权力分配；而且影响政策和开支决策。预算过程常常是民主参与和公共责任的重要工具”。
目前国际社会参与式预算呈现三个层次的发展程度，一是美国等发达国家的参与式预算已经积累了一定基础。Victoria Gordon(2006)认为美国已经建立了参与式预算编制基础制度、增加公民参与度与对参与式预算进行评估等完整环节。二是发展中国家处于初步探索阶段。Moynihan D.P.(2007)认为发展中国家的公民参与预算编制有了初步进展，但多数情况下这些国家的公民参与程度未能达标。三是贫困落后国家缺乏相关的试验。Emeka C. Iloh(2016)考察了尼日利亚等落后国家的参与式预算仍是当前预算管理的薄弱环节。总体来看，当前国外政府购买社会组织服务中的参与式预算项目还不多，学者主要从参与预算监督的主体展开研究，主要涉及政府、社会组织、专家、第三方机构、公民等主体，这些主体参与或为单一形式或为双方合作形式或为多元参与形式。如澳大利亚的“监督协调员”预算、韩国“多个委员会联合协商”预算、爱尔兰的“社会伙伴关系协议”预算、波兰普沃茨克居民代表、资助方、专家对项目共同审核和评估、美国的多元参与责任预算框架、韩国民间社会关系发展委员会、印度“公民预算组织”、塞尔维亚参与式预算、英国“政府采购和政策咨询”以及日本第三方评估监管机构等。通过对这些案例的研究发现，国外相关实践成果还存在很多不足：① 在这些社会组织承接政府服务项目预算监督中，公民及其他主体如何参与没有具体设计，包括参与的渠道、参与的内容、参与的时间、参与的机制等等都缺乏具体的制度细则。② 相关问题的研究没有形成对接。理论没有具体化为制度和操作机制，将成果嵌入实践过程之中。而实践也没有很好的借鉴理论的综合考量和宏观影响，将实践的成果运用于全面的廉政建设思路之中。③ 有些国家的社会组织承接政府服务项目直接弱化各个主体的作用以及参与式预算的机制构建，而是将监督的功能几乎全部借助法律。这突出了法律的作用，但是忽视了公民及各主体的协商在预算监督中的积极作用。
首先，党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要发挥市场在资源配置中的决定性作用。水资源作为基础性的自然资源和战略性的经济资源，也应引入市场机制作为水资源配置的主要手段。为了发挥市场在水资源配置中的决定性作用，就必须建立作为市场机制的前提的水权制度。只有在水权明晰的前提下才能进行水权的交易，从而发挥市场的水资源配置功能。
国内研究对于参与式预算的过程阶段上侧重于绩效预算，忽视预算设计、提出、完善等初期阶段的参与，重事中和事后的参与研究而忽视事前的预算参与研究。项目制的购买方式导致社会组织成为政府行政指标的被动执行者，缺乏识别民众服务需求的动力和能力，也容易忽略服务质量(王清，2017)。整体而言，公民需求表达不足，公民需求没有在政府供给中有效体现，成为当前政府向社会组织购买服务中存在的普遍现象(吕芳等，2017)。更突出的问题是，当前忽视各主体之间的责任机制研究，没有明确政府、社会组织以及受助民众在购买服务参与式预算中的角色作用，缺乏民众对于项目的探讨和决定的实际参与过程。蔡礼强(2018)指出，从最直接的效果来说，政府、社会组织与公民三方参与、良性互动的需求表达关系，使购买的服务项目准确回应社会最急迫、问题最突出、供给最匮乏的需求，避免供需错位、供需脱节问题，让有限的购买服务项目尽可能效果最大化。本研究就是基于参与式预算在购买服务中各主体共建共享的联动效应，从我国现实政策制定和实施中的困境以及代表性项目的运行效果测评，从而发现内在的问题，并提出合理化的解决方案。
呼伦啪地将钢笔扔掉，大声冲老人叫嚷，知道高区有多大吗？三十六条东西街加上四十二条南北街！知道高区有多少人口吗？整整四十万！呼伦想他的样子一定非常可怕，他看到老人打了一个幅度很大的哆嗦。
二、 国内的政策设置、项目实践及困境
受学校的唯升学率标准影响，部分对绘画没有兴趣或者没有任何绘画基础的学生，由于文化成绩不好而被动学习美术。这不仅影响到学生未来职业道路和个人能力的发展，对于中国民众艺术水平的提高也是有负面影响的。
通过比较发现许多内在的问题，首先这些案例基本是发生在东部发达地区，即使是江西省和海南省的案例也是在省会城市，而且海口美兰区是海南省政府机构驻地。其中北京、上海和江苏、广东各两个，占所有案例数目的三分之二还多。其次，参与式预算主要是在城市地区开展，而且基本集中于社区事务。在农村或者与农村等相关的贫困治理事务上很少。比较城市社区和农村项目的参与式预算，其最大的不足仍是各主体间角色没有形成明确分工，尤其是农村扶贫项目中的参与式预算，其政府的职能转变和自觉性还较差，民众参与的意识及能力也较弱。
支链2对应的约束方程建立方式和支链1相同；支链3和支链4为单一驱动支链，其主驱动方向为z方向，x,y随动，根据空间矢量链原理：
表1 我国政府购买社会组织服务政策中有关参与式预算的要素比较
(续表)
注：① 数据采集截止于2019年6月22日；② “落实情况”参考中国政府采购网相关案例：http://www.ccgp.gov.cn/gpsr/jyjl/index_2.htm。
从我国目前政府购买社会组织服务中公民参与相关民意征集、项目讨论和决策建议等来看，这方面案例还十分少(参见表2)。
比较我国目前各省及直辖市的相关政策制定，存在以下不足：① 政策分为综合类、单列类和操作类，政策针对性越强，分化越细，但是对于参与式预算的相关要求却没有提高。从表格中可以看出，单列类的政策得分最高为65-70分，但是这些单列类的文件时间较综合类的还要靠后，要求更高，但是在参与式预算方面并非如此。② 政策制定得分的高低，与实际落实情况不匹配。如得分较高的宁夏、甘肃等省的政策落实并不好。③ 政策涉及参与式预算的要求，总体质量偏低。从目前已经出现相关政策的省份来看，大都处于第一、二、三层次，基本上是仅仅向公众公示预算内容，而缺乏实际的参与要求，更缺乏实际参与的实践，即使是参与的主体大都体现于第三层次的专家和社会组织这些专业性的社会主体。④ 各省市的政策制定相关要求在程度上差距较大。从分布的区域来看，总体情况呈现东中西区域依次减弱的趋势，但是个别西部省份如宁夏，甘肃表现较好，而北京反而较弱。但是从落实情况来看，北京地区要好些，宁夏和甘肃反而又表现较差。宁夏和甘肃的政策相关要求完全复制财政部的相关规定，表现出政策制定上跟得紧，但实际落实情况较差的问题。⑤ 政策文件出台不统一不规范。命名或形式上，有的是指导意见、有的是通知，有的是办法、有的是方案等等，有的省份出台了2个或多个文件，文件之间的内容标准不一致现象普遍。总起来说，“意见”(大多出现于2014年左右)早于“办法”(大多出现于2017年左右)。⑥单列性政策和指导性目录是2018年以来逐步发展的，而且成为相关政策发展的重点。
2.人力资源管理工作规范扎实。企业人力资源部门是人工成本管理的牵头部门，人力资源基础工作扎实是做好人工成本管理的重要基础。薪酬是人工成本的主要组成部分，不同类型的薪酬策略也决定了人工成本在总成本中的比重不同，人力资源部门应根据企业的产业、行业、发展要求及所处环境制定薪酬策略。要做好当地人才市场的各项调查，对人员的市场供给与需求、各类人员相应的市场价位做到心中有数，在薪酬水平的谈判及决策中就能够有针对性，与当地市场接轨。
为了全面反思改革中存在的问题和不足，我们有针对性地对于案例进行实地调研，因为农村项目还十分不成熟，要素也不完整，不能代表我国参与式预算的发展程度，也无法全面反映各要素存在的原因，因此调研选取城市社区的11个案例作为调研和分析对象。由于案例针对政府购买社会组织服务的参与式预算项目，涉及的政府、社会组织以及相关公民利益者人数较少，为了各个案例之间便于比较，我们将被调研人数做了限定，每个案例限定调研政府及相关部门人员10人、社会组织成员及志愿者10人和参与项目的公民及相关利益者30人。每人1份问卷。最终11个案例共计发放550份问卷。在调研之前，根据政策设置和案例实施的情况，我们做了4个问题假设：一是为什么公民参与程度较低？二是为何试点级别较低？三是为何项目涉及层面较窄？四是为何政策设计不够细准？根据调研情况能够直接发现的问题，我们可以设置假设问题，但是对于问题的原因如果缺乏依据的主观拟定题目是不科学的，因此问卷四个大的题目后面我们没有直接设置题目，而是让被采访者针对题目自己给出答案。每人每题回答答案不超过3个，但不少于1个。最后回收有效问卷516份，然后调查员对于答案进行归纳并统计分析，详见表3。
表2 政府购买社会组织服务中参与式预算的案例
注：得分依据标准，参考表1。
这主要体现在三个层面，一是参与意识不强。承接政府购买服务的参与式预算，要经历几个较为繁杂的环节。这些程序不仅占用了时间，还耗费了精力和资金。很多公民产生了“搭便车”的侥幸心理。而且，在调研的11个项目中，为了取得民众的信任，鼓励他们参与到项目讨论和决策中来，政府及社会组织要进行各方面的政策宣传，甚至为此做出一些政策上的承诺。只有群众真正尝到甜头以后，才增加了他们参与的积极性。但是第二个层面，民众参与的技术不强，因为预算程序较为复杂，涉及到许多数学和会计方面的知识，一些民众因为知识程度不够，而且参与进来讨论的大多数以老年人和妇女为主，这也增加了参与能力的局限性。尤其是政府购买社会组织服务的目标针对性强，所涉及的群体范围有限，这就为选出真正能够代表以及有能力参与预算的个体带来了难度。第三个层面，就是民众在参与项目讨论中，由于常常为了各自利益的考虑，阻碍了讨论结果的一致性，很多好的项目因为争议较大，就此搁置。这些问题在某种程度上是因为民众的公共意识不强造成的。
三、 问题及原因剖析
针对调研案例中发现的四个典型问题，结合政策设置存在的客观性问题，从公民、政府、社会组织以及各主体间的关系进行深入分析。
1. 公民参与能力不足
对表3数据进行整合分析，从回答数排名来看包括以下四个问题最为突出(将回答答案相近的指标数相加)。① 关于公民参与能力不足问题：a1，261次；a5，168次；b1，219次；c5，107次；d4，156次。共计911次。② 关于政府职能转变的问题：a4,179次；b4,187次；c1，247次。共计613次。③ 关于社会组织自主性不强问题：a3，197次；c3，208次；d5，98次。共计503次。④ 关于各主体间合作责任不清的问题，a3,197；a4,179；d3,178。共计554次。通过比较分析，这四个问题基本回答了公民、社会组织、政府三大主体在这些项目中的问题表现，也反映了程序这类制度性建设不足的状况存在。因此政府购买社会组织服务中参与式预算的问题是多方位的，需要分类施策，又要通盘考虑，同时还要在个别领域着重发力。
(2)冀北、冀东和太行山区年产矿量均衡。2017年河北省持证矿山企业年产矿量冀北、冀东和太行山区分别为9 989.97、9 020.99、9 043.47万t，分别占全省年产矿量的31.56%、28.50%、28.57%，三地区年产矿量比较均衡。
表3 对于表2案例的调查分析数据
2. 政府职能转变不到位
在社会组织承接政府购买服务参与式预算中，政府扮演什么角色，是服务型政府、有限型政府还是管理型政府？政府还不能做出明确的定位。由于政绩考核导向，民众对社会组织承接服务的满意度并不能完全成为政府考虑的基础。政府的绩效与民众的利益不一定一致，政府往往注重见效快、形象好的工程项目，这就容易导致项目并非是民众最终满意的选择。政府职能转变不顺利，原因还在于政府不愿意过多放权，尽管国务院要求政府在购买项目中起着监督和管理的后置权作用，但是政府担心自己地位及优势受到影响，一般不乐意将项目的前置决定权放给社会组织或者民众。在调研的项目中，政府对于入选承接项目的社会组织名单以及项目投资的多少，具有最后的审核和决定权。尽管在实施较好的项目中，民众有着项目决定权，但是项目的资金投入量以及项目的工期进度都决定于政府的执行力度，这也就弱化了民众决定权的有效性。
3. 社会组织责任自主性不强
为了破解项目参与式预算不顺利的各种障碍，需要从各个问题的源头结合实际进行深入分析，并拿出具体可行的对策。
4. 各主体合作中的责任角色不清
社会组织承接服务参与式预算最大的作用就是理清了政府、社会组织以及受助民众之间的角色关系。首先社会组织承接政府购买服务中订立的合约，在政府与社会组织之间确立了契约关系。其次参与式预算的引入，又将民众对于政府和社会组织在购买服务过程中的监督和建议成为现实。尽管有了很多改进，仍有许多项目存在各主体间关系不明确、政府不愿意放权、社会组织不能对民众负责以及民众缺乏公共意识等问题。在整个参与式预算过程中，各主体之间只是在项目合作中，体现了临时的合作关系。但是政府没有确定在整个工作机制中的相关责任关系的长效性。而且其他主体如人大的预算监督和审批机制没有切入进来，这种项目合作机制没有纳入正式的政治系统，缺乏持续性和合法性保障。
四、 问题化解对策
在参与式预算中，政府掌握程序设计的决定权，为了获得政府的资金支持，社会组织在政府绩效导向和公民需求选择中很难进行自我选择。在项目选择时，政府往往侧重那些见效快、形象好的项目，民众则更愿意那些能够带来实际效益、能够解决现实问题、能够提升幸福指数的项目。在政府与民众的不同需求之间，社会组织有时为了自身的生存和发展所需，只能更倾向于政府的选择(王栋，2017)。在项目执行中，为了政府的绩效表现需求，社会组织经常配合政府做些场面大、表面工作多的形式任务。这些问题都暴露出，在参与式预算中民众的决定权落实程度不够，社会组织自身的资本实力也不足等问题。
参与式预算在我国许多地区进行了初步探索，如四川省白庙乡“民主议事会结合的参与式预算”、北京麦子店的“分组协商与投票表决的参与式预算”、海口美兰区“民众商议加投票表决”、江西南昌“五个环节完整版参与式预算”，另外在浙江温岭、云南盐津、河南焦作也陆续出现了参与式预算的探索。但是针对政府购买服务中的参与式预算案例还很罕见，相关研究也不够系统全面。为了弥补案例的不足，本文重点从我国相关政策中梳理政府购买服务参与式预算的发展情况。根据各个地区政策的指标发展和详细程度，研究对其测评赋分，赋分标准参考：① 理论得分，采取百分制，五个大的分层，每层20分，每层中以5分作为一个区分；② 赋分权重：第一层次：社会公示5-20分；第二层次：向社会公示并接受监督20-40分；第三层次：通过专家咨询以及与社会组织协商谈判40-60分；第四层次：摸底公民需求60-80分；第五层次：公民参与预算雏形完整参与式预算80-100分；③ 每5分作为最小区分点，得分依据为具体的发展增长点。
1. 提升公民参与式预算的能力
参与式预算是一个多种知识的结合。首先是预算知识，它涉及到经济学中的审计和会计的专业技术；其次是民主参与知识，因为参与式预算，重在“参与”，是参与式民主的一种形式，民众应该了解和具备民主参与的意识和能力才能更好地发挥参与的作用；三是参与式预算也涉及到法学知识，包括行政法和宪法中民众参与的权利。因此，参与式预算在实施中需要政府起主导作用，积极宣传和教育民众的参与意识、参与知识等，社会组织可以帮助民众学习这些知识，也可以引导如何参与到预算中来。另外，在参与式预算代表的选择上，采取“随机抽查”代表人员和推荐“优秀人员”相结合的方式，前者保证选举的普遍性和公正性，后者保证参与的可行性。
2. 积极推动政府职能转变
在社会组织承接购买服务参与式预算中，政府将供给权和执行权赋予社会组织，将监督和决策权赋予受助民众，政府从全局的角度对项目进行全程的监督和管理。同时政府作为资本的掌管者，应积极为项目实施提供良好的外部环境，包括相关制度、法律的完善，包括相关知识的宣传和教育，包括培训社会组织工作人员和参与预算的受助民众等等，增强社会组织服务社会的义务和责任。政府还应引进更多的资助主体，包括企业、基金会、私人等其他社会主体，为项目落地牵线搭桥，提供各种协助工作。
3. 增强社会组织的自主能力
在承接政府服务项目中，尽管这些社会组织是较为优秀的，基本上是选出的星级社会组织。但尽管如此，这些社会组织反映最多的问题，还是自身资金不足，专职人员缺乏。因此，他们在选择参与项目和执行项目上，难免就看政府“脸色”行事。同时，很多承接项目的社会组织与政府有着很紧密的关系，有的社会组织是由政府培育出来的，因此政社不分也是这些社会组织存在的问题。再者，我国社会组织成立时间较晚，很多社会组织是根据市场经济需要出现的，因为市场经济体系的不成熟，有些社会组织存在着功利性和工具性问题，容易被外界利益干扰。应该积极进行社会组织去行政化改革，提升社会组织自身造血的能力，以及培养社会组织公共素养和民主素质。同时加大对社会组织的培训，在培训内容上，注重实用性、操作性等具体参与知识，以及民政政策的实施原则、依据、审批程序、核对方法、资金发放管理等方面的业务知识。
4. 明确各主体之间的合作互动和责任机制
在项目实施过程中，政府、社会组织和民众应该明确自己的责任和义务，尤其是明确三者的共同目标，都是为了受助民众的满意度以及所属区域社会的全面和谐发展。但是受个人利益、部门利益等问题影响，很多项目在选择、程序安排以及后期执行中，仍存在一些“为部分人服务”的现象存在。现行制度壁垒、权责利失衡、监管缺失是合作困境的制度性诱因；需求不确定、合约不完全、市场风险是社会组织参与供给实施困境的客观诱因。因此应该完善监督评价与服务定价机制,健全权责利动态调整机制,建立多维度治理机制(何寿奎，2016)。更为重要的是，不仅民众起到监督和建言作用，有条件的情况下，还应该参与到项目的执行中来，让部分愿意且符合能力条件的民众进行有报酬的参与工作，将更大发挥民众的自主意识和能力，更能够提升项目的质量。而且项目还应该引入人大的预算监督和审核机制，将项目整个过程与政府的制度进行接轨。
五、 进一步讨论: 构建“供需管”三侧联动机制
尽管社会组织承接服务参与式预算，某种程度上促使了政府、社会组织和民众之间的合作互动关系，但是由于参与式预算在社会组织承接服务中还处于探索阶段，目的主要是增加民众的满意度和项目实施的廉效性，更为深层次的内在联系问题和责任角色问题，没有得到重视。为了各主体之间的合作互动和相互督促关系，借鉴政治学和经济学的知识，民众角色界定为服务需求方，社会组织角色界定为服务供给方，政府角色界定为项目和社会组织管理方，三者建立了“供需管”联动关系机制(见图1)。
图1 “供需管”三侧联动机制图
社会组织承接政府购买服务参与式预算，其最主要的目的就是在政府、社会组织以及受助民众之间，建立了合作互动，相互监督的联动机制。这种机制体现了政府和社会组织要向民众负责，民众要向社会负责的连环约束效应。在后期机制完善过程中，需要注意的是，一要坚持和加强党的领导，党不仅要加大政策和方针支持力度，而且要积极推进各个主体的党的建设工作，党的建设不仅要注重面的覆盖率，更重要的是质的提升。二要切实发挥人大在预算监督和审批中的作用，只有将人大的角色切入到预算过程中，才能真正使得预算过程更加科学和严谨，并将民众和社会组织等民间的声音传达到政治系统。供需管三侧联动机制的建立，将提升项目的高效廉洁、共建共享、持续精准效益。
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中图分类号： F812.3
文献标识码： A
文章编号： 1009-2382(2019)09-0040-08
※ 基金项目： 国家社会科学基金一般项目“新形势下我国社会组织界别协商建设研究”(编号：15BZZ075)；重庆教委重点基地项目“社会组织承接政府服务项目中基于参与式预算的廉效治理研究”(编号：19JD044)。
作者简介： 王栋，重庆工商大学重庆廉政研究中心副教授(重庆 400067)。
[责任编辑： 张 震]