土地冲突：公共权力的丧失与农民的权力建设_农民论文

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      通过对土地冲突的历史进行回顾可以发现，在土地冲突发生、演化的机制组合中，有一种因素处于枢纽的地位，即与土地权力运用相关的政治力量，这往往构成了土地冲突从无到有、从小到大、从局部到整体扩散的直接触发因素。“曾经有人统计了民国时期三千多起农民骚乱，绝大部分跟地主地租没有多大关系，都是跟国家的行为有关系，都是跟基层干部的腐败、敲诈勒索、贪污公款有关，一直到土改的时候还是这样。”(秦晖，2012)实际上，当前很多土地冲突都呈现出与历史上类似的样态：冲突的确是围绕利益之争，但是，利益之争仅仅是土地冲突的必要条件而非充分条件，利益之争并不必然带来冲突；冲突的焦点或许是土地增值收益的分配，但是，其直接的触发因素往往是基层政府对权力的滥用和权力失范。面对失范的权力，农民也会在现有的权力框架中寻求对自己有利的权力支援与之相抗衡。本文即试图通过对土地冲突中公共权力失范与农民权力建构之间互动的分析来增进对土地冲突一般性特征的理解，同时进一步丰富对于土地冲突中权力因素作用机制的历史体认。

      一、文献述评及分析进路

      围绕土地冲突中权力因素的作用这一主题，学界的研究大致可以分为三个方面：

      第一，关于土地冲突是否具有政治性的论争。在一些学者看来，土地冲突具有很强的政治性，属于一种典型的权力对抗(郁建兴、阳盛益，2003；刘刚、王芳，2008)。特别是于建嵘(2005)观点鲜明地指出，农村土地争议引发的冲突具有“对抗性和持久性”，同时也具有相当大的“政治爆炸性”。但是，学界也存在一种与之相对的观点，认为土地冲突只是利益之争，不具有政治或权力上的对抗性特点，其中的政治意涵或意识形态因素十分有限(李红波，2007；孙鹤汀，2009)。实际上，两种观点的对立恰恰反映了当下中国土地冲突的多元样态。土地冲突，还可以细分为农民之间的土地纠纷、农民和基层政府之间的征地冲突以及由土地制度的模糊和混乱所引致的土地管理冲突。农民之间因为土地经界、租金等问题发生的冲突，一般不具有权力对抗特征，其政治意涵较弱；但是，由征地问题引发的农民对基层政府的对抗，其中的政治意涵还是很明显的。

      第二，关于土地冲突中公共权力失范的讨论。Binswanger and Deininger(1997)研究发现，在一些后发展国家，土地管理中民主协商的缺乏、政府行为的失当容易造成农民利益受损，这往往成为大规模土地冲突的潜在根源。Peer Ghulam Nabi(2014)在对印度控制(印控)克什米尔私营水电工程土地攫取的研究中发现了类似的权力逻辑，在这一过程中，农民缺少选择权和决策权，遭受得更多的是被剥夺和被驱逐。以上研究所形成的一个基本共识是：基层政府公共权力的失范与滥用成为土地冲突走向政治冲突和权力对抗的重要诱因。这在中外土地冲突中都得到了充分的验证。因此，对基层政府公权力的匡正或将成为消弭频发的土地冲突的一个重要行动方向。

      第三，关于土地冲突中权力运作内在机理和演化逻辑的研究。典型的文献(例如柳建文、孙梦欣，2014)通过案例比较得出结论认为，利益损益是土地冲突主要的诱发因素，冲突时不同主体的应对策略和互动方式是决定冲突强度和冲突走向的关键变量。杨磊、刘建平(2014)解释了基层治理结构和土地冲突之间的逻辑对冲：一是在对土地财政的追逐中城镇化的成本被转嫁给失地农民；二是对土地问题的策略化治理造成了刚性稳定的治理格局；三是失地农民的贫困化和边缘化导致冲突因素加速积累并酝酿成“土地风险”。看得出来，前一文献是沿着土地冲突发酵过程这一时间轴来建构分析框架的，而后一文献则将土地财政、基层治理、社会保障等权力行动场域的不同作为分析的基本框架，可以说，这两项研究在论题上、逻辑上和理论发现上都形成了很好的互补。

      总体来看，目前相关研究对土地冲突中公权力行动的讨论比较充分，但是，对冲突另一方也就是农民的权力抗争着墨不足，特别是对于两种权力对抗的性质缺乏理论层面的探讨。基于以上文献述评，本文展开分析的一个基本假设是，尽管土地冲突的目标是利益性的，但是，其冲突过程是一个权力对抗和权力互构的过程。基于这一假设，本文设定了四个层面的分析进路：一是土地冲突中公权力呈现出怎样的行动逻辑？二是为了与之抗衡，农民进行了何种权力建构？三是农民建构的权力具有怎样的特点？四是这种权力对抗将带来哪些社会政治意义？以上分析进路在很大程度上受麦克·布洛维(2007)“拓展个案法”的启发，即从三个各具特点的案例入手，在个案情境提炼的基础上，逐步展示土地冲突中公共权力失范与农民权力建构之间的互动机制和行动逻辑，并重点讨论农民权力建构的理论逻辑。

      二、土地冲突的一般逻辑：案例与情境

      (一)案例描述

      案例1：典村“卖地”冲突(祁冬涛，2009)

      典村所谓的“卖地”并不是真正意义上的“卖”，实际上是村集体土地的开发经营。村支书王××在位时间长、活动能力强，村里的土地开发都是在他的主导下进行的，镇领导和村干部认为，他给村里谋了不少福利。冲突的导火索是1998年的补助款截留事件。当时县里给养殖专业户发放补助款，这笔钱被村会计冒名领走了。于是，养殖户张××、古××开始到镇、县上访，在多次上访无果的情况下，他们在别人“指点”下试图发动群众闹起来，一起反对王××。一次调整承包地时，王××想把村民自己开垦的荒地作为集体土地分掉，结果引起纠纷。王××向派出所求助，民警来带走了一个女性村民。她被送回来时，村民发现她精神上有些失常。于是，村民扣留了民警、镇领导和县公安局长，反对王××的行动达到了高潮。1998年年底，村民通过投票罢免了老一届村委会的所有成员，镇里也下文撤换了村支书，古××等抗议积极分子被选进了新一届村委会，古××当选为村委会主任。但是，古××上任后发现，村里账上的钱都被过去几任村支书花光了，一分钱都没留给他；当他要求查土地收益的账目时，也得不到镇里的支持；村民让他帮助解决就业，他没有办法；原村支书王××还指使一些人找碴、搞破坏，使他焦头烂额。在担任村委会主任一年半之后，古××被王××利用村委会换届选举的机会赶下了台，他自己也坦陈，当这个村委会主任是“上了他们的套”。2000年11月，王××在镇里的支持下重新当上了村支书，并在2001年村委会换届选举中兼任了村委会主任。他之所以能成功兼任，一方面是由于很多村民得了他的恩惠，而另一方面是更多的村民是抱着无所谓的态度投他的票。重新上台的王××对典村实现了更为有力的控制。在一次喝酒时，王××公开表示“早晚要把村里的地都卖完！”

      案例2：“乌坎事件”①

      乌坎毗邻广东省陆丰市城区，据当地村民反映，原村支书薛×把持村政41年，长期操控选举、非法卖地。村委会在当地居民不知情的情况下，将3200亩集体土地陆续卖给开发商，卖地款项高达7亿多元人民币，被占地的村民却并未得到合理补偿。2009年4月，有人化名“爱国者一号”发布了“致村民的公开信”，痛陈村干部的卖地行为。在此后两年多中，村民十几次上访无果。2011年9月，乌坎村的一块集体土地又被村委会卖给地产开发商，几千名村民前往该企业、村委会及市政府请愿，9月21日，“乌坎事件”爆发。第二天，多名特警试图进入村内驱散集会的村民，双方发生了激烈冲突，警察最终驱散群众并拘留4人，冲突骤然升级。9月24日，全体村民推选15位代表共同向政府请愿。此后两个多月，村民又组织了多次上访并自发成立了“乌坎村村民临时代表理事会”、“乌坎村妇女代表联合会”等组织。11月9日，政府将以上组织认定为非法，公安部门将上访代表庄××、曾××、薛××等羁押。3天后，薛××在关押中死亡，事件再度激化。12月19日，广东省委工作组进驻乌坎村展开调查，承认“乌坎村村民临时代表理事会”的合法地位并释放了被拘留村民，事件得到平息。2012年1月15日，在省委工作组的支持下，乌坎村成立了新的党总支部。3月3日，乌坎村举行第五届村委会重新选举，此前被地方政府视为闹事组织者的几人都当选村委会委员。此后，在上级党组织的领导下，新一届党总支部和村委会开始就土地、财务等问题依法维权，但是，相关土地问题、财务问题的解决都还需要一个长期的过程。

      案例3：S村征地冲突(冯耀云，2013)

      N县H开发区多次征用S村的土地，从2005年开始发生了持续性的土地冲突。第一起冲突发生在2008年9月H开发区的一次剪彩仪式上，S村村民打出了“保护土地就是保护我们的生命线”的横幅。时隔不久，便发生了第二起暴力冲突，村民王×在搬离S村但户口、土地权属未变动的情况下没有得到征地补偿，她爬上塔吊要求给予有关补偿，后来，村支书张××拿出3万元给她，事件才得到解决。据围观的妇女说，“大队书记(村支书张××)地分了(笔者按：实际是征用)，没给人家钱，那是人家应得的”。第三起暴力冲突的烈度升级了。村民赵××执意不同意在征地补偿协议上签字，开发商派来几十人强制推平土地，赵家的儿子、女婿一起上阵，致使对方一人手部被镰刀砍成重伤、一人被汽油点火烧伤。第二天，赵××被以“打架、影响政府开发”为名拘留15日，他的儿子、女婿以涉嫌斗殴、伤害被批捕、公诉，分别被判了3年和2年有期徒刑(缓期执行)。这一下子让他彻底服了软，其余18户一直没签字的村民也签了字。2012年3月，敬××等村民代表向N县人民政府提出《诉求复核》，其中，他们的权利意识更加明确，补偿计算更加精确，政策依据也更加充分，但是，得到的回应仍是“一切诉求不予支持”。2012年下半年，敬××等村民代表多次进京，又多次被“骗回”，直到党的十八大召开前夕，他们被公安部门以扰乱秩序罪行政拘留15日。2013年年初，村民代表开始通过写信、发微博等对村支书张××进行实名举报，希望通过扳倒他而推动对前述征地事件的深入调查。

      (二)情境提炼

      从以上3个案例中，能够提炼出当前土地冲突发生、发展的一些共性特征(见表1)。通过比较可以发现，冲突的焦点无一例外地是村集体土地未经合法程序被征用或租用开发，利益分配不合理。也就是说，在农地非农化这一过程中，农民对于集体的土地所有权、农户的承包经营权等土地权利问题并不是特别关注，其关心的重点是土地增值收益分配这一权益问题，而土地征用、开发程序问题也往往是农民为了表达对土地增值收益分配权益的要求而衍生出来的。当然，反过来说，在程序不合理的情况下确实也很难使权益得到保障。在上述3个案例中，村干部成为滥用权力侵犯农民土地权益的先锋，其中直接或作为地方政府代理人间接侵犯农民权利的都是村支书，明显地呈现出“农民干部反农民”的冲突样态。面对冲突，人们特别关注冲突的原因，而实际上冲突的原因至少可以划分为三个维度：起因、升级原因与持续原因。冲突的起因通常是土地征占触及了村民底线，或农民觉察了被掩盖的利益分配不公平情况。比如，3个案例中都有大量土地被征用，在得不到合理补偿的情况下农民的生计受到威胁，这就触碰到了农民的生存底线；而在案例2“乌坎事件”中，因为一封公开信，村民对于利益受损有了更为清醒的认识，大量村民被动员起来。经过这一过程，虽然冲突已经启动，但通常是比较温和的。而在3个案例中使得冲突升级的原因无一例外都是公安力量的非恰当介入，土地上访瞬间转换为警民冲突。到了这个阶段，地方党委和政府就不得不出面干预协调了，可是，地方政府恰恰就是征地的动议者，政府官员正是滥用权力的村干部的幕后支持者，即便不论部分官员的非法获利，仅就前两条而言，村民也很难做出地方政府会秉公处理的预期。而这恰恰是诸多征地冲突持续发酵的重要原因。这些共性特征标示了土地冲突中的关键环节，并能够成为在更大范围理解土地冲突一般性逻辑的参考框架。

      

      除了共性特征之外，3个案例还呈现出一些关键性的差异(见表2)。通过对3个案例中的关键性差异进行比较，可以直观地发现，农地非农化的具体方式在某种程度上与冲突的范围、农民的行动取向有着密切关联。而这些因素又影响到在冲突发生后出面的党委和政府层级，上一级党委和政府的处置方式在很大程度上决定了冲突的阶段性结果，可见，冲突发生和演进中的一系列重要环节带有很大的关联性。在典村的“卖地”冲突中，土地并非真正被卖掉，而是以出租或联合开发的形式由农用地转为建设用地或旅游项目用地，也就是说，土地集体所有的性质没有改变。而这些“卖地”决定在形式上也都是经由村党支部和村委会作出的，所以，典村村民虽然曾到市里甚至中央上访，但是都没有取得什么实际效果，冲突的边界并没有超越镇一级，确切地说，这就是村域内的冲突(镇之所以卷入，是因为部分乡镇官员背后支持村支书王××)。可是，一旦涉及土地征用，冲突的范围就扩大到市甚至省一级，因为征地是政府的土地行政行为，能够行使这一行政权力的最低一级政府便是县政府，村民与县政府之间的冲突如果要找个说理的地方，最起码是市一级政府。从以上比较也可以看出，征地冲突的影响范围一般会扩展到更高的政府层级，而假如说上级政府本身已经动用行政力量或其他手段进行了不恰当的干预，也就是说，在其作为第三方调解人和公正裁判人的资格已经丧失的情况下，征地冲突还有可能继续向更高层级扩展。从农民的行动策略来看，3个案例也是特点鲜明：典村村民采取了上访和重新选举的方式；乌坎村村民采用了上访、集体行动和重新选举的方式，当然也一度陷入了警民暴力冲突之中；而比较起来，S村村民的策略是最为失当的，他们一方面采用了松散的组织化上访，另一方面又出现了一些个体性的暴力行动。面对冲突的爆发和升级，出面协调的党委和政府的层级及其处理方式直接决定了冲突的后果。在典村“卖地”冲突中，由镇一级出面支持典村重新进行了选举，不过镇里表面上免去了涉事村支书的职务，但并不支持新一届村党支部和村委会的工作，暗中仍旧支持原村支书，农民对于抗争失去了信心，王××重新担任村支书并兼任了村委会主任，最终以多给村民一点有限的补偿款平息了事态。在“乌坎事件”中，市政府、县政府的不当处置使得事态扩大，省委不得不出面干预，一方面进行公正、深入的调查(工作组又下设专门工作组进行调查)，另一方面不过分追究涉事村民的责任(省委副书记多次说“给出路”、“给足出路”)。在省委工作组的支持下，村民重新进行了民主选举并开始依法维护土地权益，事态最终得到很好的平息。而S村虽然也涉及土地征用问题，村民也多次到省里和北京上访，但是，最终出面干预的仍只是县一级政府。县政府的一些官员既采取多种手段限制农民的利益表达，又没有满足农民的任何利益诉求，S村的征地冲突一直在持续，而且积聚了大量的负能量。

      

      总体上看，以上3个案例所呈现出的共性特征和关键性差异所反映出的乃是土地冲突中公共权力失范与农民权力建构的对冲关系，深入辨识这一对冲关系的行动框架和本质逻辑，是真正从学理上阐释土地冲突必不可少的环节。

      三、放纵权力：土地冲突中的公共权力失范

      在上述3个案例中都可以看到，公共权力失范通常成为土地冲突发生的催化剂。公共权力是一个抽象的表述，参与土地冲突中的具体权力复杂而多样，从类型上看，有村级公共权力和政府公共权力之分；而从介入时机上看，有在征地之中、冲突之前介入的公共权力，也有在冲突发生之后才介入的公共权力，还有冲突之前藏于幕后、冲突之后走上前台的公共权力。无论是哪个时点发生的公共权力失范，都能够诱发土地冲突。但是，使土地冲突升级的原因一般来说恰恰是冲突发生后农民在寻求正义支持的过程中又遭遇了公共权力失范。总的来说，土地冲突正是不同层级的公共权力在不同时点上失范叠加的结果。

      (一)公共权力的双重失范

      土地冲突中，村干部成为侵犯村民土地权益的先锋，而这背后可能有各级官员的操纵，可能有与上级政府的共谋。失范的村庄公共权力和基层政府公共权力常常有着明确的分工，村干部对外负责与投资人、开发商签订协议，对内负责做好村民的工作；而地方官员负责在背后“保护”村干部，在发生冲突的时候则从幕后走向台前做做调解、仲裁的样子。在典村，王××负责运作土地的出租和开发，并向镇里进行利益输送；在乌坎村和S村，村支书更多的是充当地方官员的“马前卒”。共谋的两重公共权力也存在一个谁主导的问题。典村的事件发生在税费改革之前，乡镇要依赖村干部收缴税费，而且集体土地的出租原则上应当由村级组织代表村集体来开展，因此，在整个过程中，村干部居于主导地位，基层政府主要从中分成和提供庇护。而乌坎村和S村的土地冲突发生在税费改革之后，地方政府已经不需要村干部完成任何税费征缴任务，而且征地决定本身是由县级及以上人民政府做出的，因此，土地冲突中呈现出基层政府主导、村干部受政府驱使的权力结构。权力结构经由这一转换，居于主导地位的公共权力的性质发生了改变，农民寻求支持的范围也必然要向上移动，这些都将带来冲突范围的扩大和烈度升级概率的增加。

      (二)“公共性”的双重遮蔽

      “公共性”首先要求涉及“他者”的“个”之生活、行动、思想、性格、趣味等敞开至于“公”的空间、“公”的范围、“公”的监督之下(卞崇道、林美茂，2009)，由土地权益引发纠纷的一个很重要的原因便是“公共”的缺失。从以上案例可以发现，农村土地属于村集体所有，但是，村干部在处置村集体土地时并未将处置的方式、取向、收益向村民公开，而是想方设法地采取“偷着”“私下”“欺骗”等各种与“公共性”相对立的手段。在典村，村民最直接的质疑就是地“卖”给了谁、是怎么“卖的”、以及“卖地”款到哪里去了(祁冬涛，2009)。在乌坎村，听到最多的一个字就是“骗”，村民认为自己一直是在被骗，对于有多少地被卖、卖地收入的去向，村民毫不知情，如果不是看到“村干部的楼越盖越好”，并且有人发布公开信，村民可能还被蒙在鼓里。在一些地区，集体的山地、林地、草场等被承包给了个人，随着土地比较收益的变动，农民显然也有利益损失，但是，只要有关承包决定是公开做出的，并且在面对矛盾时能够开诚布公地沟通，一般不会引发剧烈的冲突。在很多时候，引发冲突的都是由于存在隐瞒、欺骗等“捂盖子”的情况，这种“私”的行动能够瞒得了一时，但是，当事情败露之后，隐瞒本身就成为农民愤怒的原因之一。同时，在土地冲突中，村级组织和政府不但没有用其所掌握的公共权力保护村民的合法权益，反而是不断地以地生财、与民争利。典村“卖地”收益中拿出来用于改进村庄福利的只是卖地款中的很少一部分，因而村民代表才会说村支书王×ד钱用来给自己‘铺路’了，老百姓没落着一点好处”。而乌坎村卖地万亩，每位村民只在1990年与1993年因国家征地修路分两次共领到了补偿款550元。且不论S村的征地补偿标准是否合理，村支书张××克扣补偿款却是饱受诟病，一位妇女以自杀相威胁，他才拿出3万元给她，围观的妇女说，“大队书记(村支书张××)把人家的地分了(征用)但没给人家钱，那是人家应得的”。“公共性”最为根本的要求在于，公共权力要为公共利益服务，这也是人类社会创设公共权力的旨归。因此，村庄的公共权力应当是为村民的公共利益服务的。政府公共权力的意味就更加深远，应当是为了增进社会的良善和福祉而存在的，能否实现这一意旨，在抽象意义上关乎政府存在的必要性，而在具体意义的层面上关乎政府执政的合法性。可见，土地冲突中权力的运行既难以“公开”又缺少“公正”，构成了对“公共性”的双重遮蔽。

      (三)“时机”和“策略”的双重失当

      在此前对土地冲突共性特征的分析中，笔者发现，土地冲突升级的原因往往是基层政府特别是公安力量的盲目介入，而土地冲突持续的原因是基层政府难以公开、公正地处理问题。实际上，面对土地冲突，政府行动“时机”和“策略”的双重失当客观上催化了土地冲突的发展。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，乡、镇人民政府要对村委会的工作给予指导，村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、镇人民政府责令其改正，乡、镇人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令其改正②。据此，地方政府应当承担对村委会行为的指导和监督责任，最好的干预时机是违法、侵权行为尚未扩大之时，以防患于未然。但是，在许多土地冲突事件中，政府经常是由于采取了无视、拖延、不作为方式而丧失了处理冲突事件的最佳时机，而村民维护土地权益的集体行动一旦发生，政府又会直接出动警力进行压制、驱散，这又容易将事态扩大。“乌坎事件”中，真正使得冲突升级的便是9月22日上午政府动用武警驱散集会的村民，造成2名儿童受伤；11月9日公安部门将带头的几人拘留，3天后薛××的死亡使得冲突再度升级。农民对于警察干预本身就有很强的抵触情绪。纪录片《乌坎三日》记录了村民的态度。一位老者说起集会争取土地权益，称“这是我们自己家的事嘛”③。可见，村民认为，村委会、村干部与村民之间的争执属于“自己家的事”；而一旦警察进入事发场域并采取措施，那就是外人干预家事，他们是不认同的。更何况，在村民集体情绪已经发酵、集体行动已经开始的情况下盲目地动用警力，可以说是又一次在错误的时机采取了错误的策略。站在农民的立场上，他们之所以集会、之所以上访，无非是要政府给出公正的裁决，他们期待政府能够纠正村干部的不当行为。但是，典村案例中镇政府明里一套、暗里一套，“乌坎事件”中陆丰市政府对农民的一味打压和对责任的回避，以及S村滥用公安、司法力量秋后算账的做法，显然无法满足农民的诉求，也使得原本目的单纯的土地利益之争转变为长期的持续性冲突。面对土地冲突，政府行动“时机”和“策略”的双重失当客观上催化了土地冲突的发酵。

      四、建构权力：农民在土地冲突中的行动取向

      面对公共权力的放纵，土地权利受损的农民不会无动于衷，他们会采取措施维护自身权益。关于农民的抗争性行动，学界给予了充分的关注。例如，斯科特(2011)在对上世纪七八十年代东南亚的研究中发现，在日常生活中农民会使用偷懒、装糊涂、开小差、假装顺从、暗中破坏等“弱者的武器”对压迫者进行反抗和抗争。国内学者常借此来解释农民的系列抗争行为。但是，随着更为直接的冲突的发生，“弱者”和“武器”显然都已经发生了变化，不过，学界仍旧避免将其看作一种暴力对抗。例如，O’brien and Li(2006)认为，中国农民的维权抗争是一种“依法抗争”；于建嵘(2010)则将之进一步阐释为“以法抗争”。如今，“以……抗争”已经成为农村社会冲突研究中的一种谱系性话语。以上观点尽管与现实相符，但是，这些研究显然更关注冲突中农民的行动策略，而没能揭示农民的行动取向，即农民集体行动背后的目的、价值判准和策略选择等。通过观察和分析，笔者认为，当前农民在土地冲突中的行动取向是一种权力建构，也就是通过在现有权力结构中扩大支持自己的力量，来实现与失范的公共权力的对抗。

      (一)以集体行动动员行政权力

      严格说来，“弱者的反抗”和“暴力冲突”这两种极端在目前的土地冲突中并没有完全销声匿迹，但是，从整体形势看，两者都并非土地冲突中农民行动的主流，真正对滥用权力的村干部和县、乡镇两级政府构成威慑的是农民在法律框架内的权力建构行动。在这些行动中，农民借助复耕、上访、把问题闹大、集会、寄举报信等方式获得了上级部门足够的注意，在一定程度上强化了与地方政府进行博弈的能力。

      复耕是农民在征地冲突中特有的抗争手段，农民利用在征而未用的土地上复耕来对地方政府施加压力。在S村，很多土地是以“收储用地”的名义被征用的，但实际上是征而未用，农民每年还能收到各级财政对耕种这些土地给予的各项补贴，这使他们意识到这些土地还没有被“合法”征用。有农民说：“大面积土地荒芜不用、国家继续给支补款，说明土地国家没有批复啊！”(冯耀云，2013)于是，有农民对土地进行复耕，并认为这是按照国土资源部下发的《闲置土地处置办法》进行的，是合法行为。为了凸显这一行为与国家法律法规的一致性，他们还在举报材料中写道：“开发区大片土地荒芜，……有的荒芜3年之久，按《中华人民共和国土地管理法》和中华人民共和国国土资源部令第53号《闲置土地处置办法》规定(应进行)复耕，H镇镇政府坚决抵制农民复耕，任土地荒芜”(冯耀云，2013)。农民不断强调自己开展复耕是合法行为，而地方政府不允许复耕是非法行为，其核心目的是借用依法行动来增强自己与地方政府博弈的筹码，这也正是农民权力建构的一种策略。

      上访仍旧是农民最为常用的权力建构方式，他们期望通过上访得到上级政府的关注进而对地方政府和村委会施压，促成问题的解决。在前述3个案例中，农民都存在上访活动，但是，案例反映的事实是，常规的上访活动都没有取得任何效果。典村和乌坎村村民的常规上访活动没能掀起一丝波澜，而S村村民代表多次到北京上访的结果仍旧是“一切诉求不予支持”。就是在常规上访活动几告失败的时候，农民开始意识到“将事情闹大”更有助于事情的解决。S村上访代表中为首的敬××不止一次地说，“我不是恨她(指案例3中爬上塔吊要求补偿的村民王×)死，如果出事了，我们的事情也就全解决了。”“如果这次事件打死人了，我们的事也就出头了。”(冯耀云，2013)之所以会形成这样的认识，是因为他听说了几起因为动静闹大了而问题得到解决的土地冲突的传闻。事实上，目前确实存在“事情不闹大上级政府就不关心，而事情一旦闹大就总会出现上级政府采用非常规手段干预”的情况。正是这一逻辑的存在，客观上强化了上访者在行动中采取将事情闹大的取向。

      以上行动总的来说都属于间接的权力建构，其基本逻辑是动员文本性的(行政法规的规定)或运行中的(上级政府)行政权力对地方政府的权力失范行为施加压力，农民在抗争中希望通过这一方式争取部分土地权益。不过，事实证明，虽然这一权力建构方式本身是有效的，但是，有效的权力建构并没能转化为有效的权益维护，因此，基于上述逻辑采取的方式并不能算成功。与此同时，农民在行政权力动员方面难以取得成效之后，开始将目光向下移动，注重运用村民自治这一合法的政治武器进行维权。

      (二)以村民自治重塑政治权力

      与行政权力动员这种间接的权力建构方式不同，以村民自治重塑政治权力乃是一种直接的权力建构手段。所谓以村民自治重塑政治权力，就是通过规范程序，充分落实村民选举、管理、决策、监督的权利，将村庄公共权力拉回到维护村庄公共利益的轨道上来，与存在失范行为的地方政府进行谈判和博弈。而深入地看，尽管在典村和乌坎村都通过重新选举的方式撤换了村干部，表面上看都达到了村庄权力重构的目的，但是，两者在实际的演进轨迹和达成的结果上仍有着明显的差异。

      乌坎村在这一过程中将村民自治落实得非常扎实，也确实取得了阶段性的成功。时任广东省委书记汪洋在评价“乌坎事件”时说：“我实事求是地讲，乌坎民主选举是严格按照《中华人民共和国村民委员会组织法》和《广东省村民委员会选举办法》进行的，没有任何创新，只不过把《组织法》和《选举办法》的落实过程做得非常扎实，让这个村子在过去选举中走过场的现象得到纠正。”④相比于乌坎村而言，典村的重新选举过程实际上仍旧是走了过场。比较两场选举，之所以出现差异，有着以下几个方面的原因：第一，民主是一种良善的价值和理念，但是，如何使之落实，还需要严密、合理的程序设计。乌坎村在村民数十年间没有经历过正常自治选举的情况下，必须设计出既能确保公平又方便村民理解、接受的选举机制，在这个方面，一些民间智库给予了乌坎村相当大的支持。而典村的选举是在原有模式下开展的，尽管抗议代表被选进了村委会，但是，缺失了程序重新设计的选举活动恐难以形成制约权力失范的长效机制，后来原村支书王××通过选举兼任了村委会主任就说明了这一问题。第二，基层民主自治制度不是脱离国家政治而独立存在的，村民自治的顺利运行离不开上级党委和政府的支持。乌坎村的选举过程和后续工作的开展都得到了省委工作组的支持甚至可以说是保护。但是，典村选举实际上是在乡镇政府“异化”权力的包围下进行的，其上级的乡镇政府虽然没有直接干预选举，但是，通过配备与村民离心离德的村支书以及不支持新一届村委会的工作等手段，严重局限了选举带来的可能意义。第三，村庄的公共意识和政治文化也会对村民自治带来不小的影响。乌坎村村民通过选举经历了民主的洗礼，同时建立起对程序正义的足够尊重，“一人一票选明天”深深镌刻在每位村民心中。但在典村，不但抗议代表古××很大程度上是因为与原村支书的个人恩怨而带头“闹事”的，广大村民也只是把选举当成了泄愤的工具而没有当成自己的政治权利，这或许也就是在后来的选举中村民何以会怀着无所谓态度投票的原因。案例1中所涉及的两场选举一实一虚，体现出重塑村民自治这一权力建构方式也并非那么简单、直接，而是需要一系列外部条件的配合。

      (三)以话语表达张扬象征权力

      无论是间接的行政权力动员，还是直接的行政权力重塑，都更多地着眼于进行实体性的权力建构，而与这一过程相伴而生的，是农民话语表达的不断进步。或者说，话语表达本身也是一个建构象征权力的过程：在村民动员的过程中建构村庄道义，在集体行动的过程中建构行动的合法性，在投诉、举报的过程中建构其话语表达与法律法规的一致性。

      第一，话语表达与村庄道义的建构。王晓毅(2009)认为：“单纯的利益受到损害并不足以引起农民社会普遍的不满和抗议，只有当某种行为违反了农民所公认的公正准则的时候才会引起公开的不满和抗议。农民对自己利益受到损害发出抱怨时，他们必须要给这种抱怨以理由，没有理由的行为很难成为一种公开的群体行为。”这种抱怨最常用的理由就是将事件描述为损害公共利益，在均平观念和集体意识比较强的乡村，这无疑有着很强的冲击力。在典村案例中，古××带头站出来维权的直接原因是他的养殖补贴被冒领，但是，他在发动群众的过程中，并没有将补贴款的事放在首位，而是通过村民普遍关心的“卖地”事情来动员大家。他在串联信中首先问：“王××在位24年，有17年的账没公布过，卖地那么多，卖地款不知去向，这样对不对？”(祁冬涛，2009)他这样做的目的在于表示他并非为了自己的利益来维权，而是为了“卖地”这一有损村庄公共利益的情况才主动站出来的。通过这一话语表达，他占领了道德的制高点。一方面，他站出来为大家办事，得到了大家的同情和拥护；另一方面，土地权益受损关系到每家每户的利益，村民也更愿意参与到维权活动中去。

      第二，话语表达与行动合法性的建构。农民在抗争行动中时刻注意不要踩到法律红线，而且通过各种形式反复表达自己对于中国共产党执政的信任和拥护。11月21日乌坎村村民到陆丰市政府上访时，打出了“打倒贪官”“还我耕地”的横幅；在12月19日的集会中，他们再次打出了“还我民权”“共产党万岁”“中共有青天”等标语。可见，农民没有任何反体制的动向，他们反对的只是个别政府官员的滥用权力和对他们土地权益的侵犯，而且农民一再通过公开的话语表明心迹。

      第三，话语表达与法律一致性的建构。农民逐步发现，诉苦与抱怨这类在村庄中能够建构起道义同情的策略在政府部门面前是不适用的。S村村民首次进京上访失败后改变了策略，在表达中首先不再强调自己的利益，而是直陈地方政府的违法行为。主要有这几个方面：一是化整为零，多批次将基本农田400公顷转为建设用地；二是少批多征、先征后批，动用司法、公安力量征地；三是400公顷土地荒芜两年之久，每年粮食直接损失1200万公斤；第四才是征地补偿太低，村民长远生计得不到保障(冯耀云，2013)。可以看出，这里所列举的前几条都是明显的违法行为(补偿高低可能还涉及主观评价)。面对这样的上访内容，上级政府就必然会给予足够的重视。同时，相关话语表达也在不断改进。在话语表达中强调村干部和基层政府行为的非法性有两个方面的作用：一方面，通过对其非法性的强烈表达来给上级信访部门施加压力，迫使他们不得不查；另一方面，强调其非法性实际上也就反衬出农民自身行为符合相关法律规定，客观上对前述农民行动合法性的建构形成了一种加强和补充。

      五、土地冲突中权力建构的理论逻辑

      围绕以上描述，还有诸多深层次的逻辑问题需要得到进一步阐释：首先，农民权力建构的性质是什么；第二，农民的权力建构究竟是否有效，也就是说，其多种策略的综合是否有效动员了现有权力框架中的部分权力成为自身的支援力量；第三，如果这种建构如同“乌坎事件”当中的一样，被认为是成功的，那么，新的权力格局在多大程度上带来了农民利益的增加。

      (一)农民权力建构的本质

      从以上分析来看，当前的土地冲突根本上讲的确是权利之争、权益之争，但这仅是从冲突起因和诉求的角度来着眼的。如果深入到对冲突过程的分析，将会发现其中存在着激烈的“权力之争”——农民通过普遍的权力建构与基层失范的公共权力展开对抗和博弈。理解农民权力建构的本质，要把握以下三个方面：

      第一，土地冲突中农民的权力建构建立在对国家权力高度认可的基础之上。农民权力建构的目的在于通过争取更高层次和更大范围的政治支持，获得能够压倒、制约基层行政权力的力量。这也就意味着，冲突中农民对于中央政府的合法性有着根本性的坚持。尽管农民的很多行动看上去是在表达反对意见，但是，若仔细观之，就会发现，这些行动不但不带有任何反体制的色彩，甚至还与中央保持了高度一致。比如上访。农民的上访行为事实上是由国家的行政管理制度安排所塑造的：正因为有了信访制度，农民才会上访；正因为信访与地方政府考核挂钩，地方政府才会截访；正因为地方政府截访，农民才会意识到上访对于地方政府有制约力，所以就会选择反复上访。再比如复耕。农民是因为意识到土地征用并没有获批才去复耕，农民自认为复耕是符合法律规定的行为，并且反复强调这一点。农民要求重新选举就更不待言了，村民自治作为农民的基本权利被写进了宪法，要求落实村民自治当然是无可厚非的。

      第二，农民的权力建构本身并不带来任何实体权力。农民的权力建构并不是要打破现有的权力格局，重新分配权力，他们的行动取向往往是“借势”。比如农民说的将事情闹大。实际上，事情闹大后真正支撑着农民权力建构的仍旧是来自社会舆论和高层的对于生存伦理和乡土公正观的支持和默许。也就是说，农民的权力建构，不意味着农民要获取权力、要颠覆任何一级政府的统治权力，当前“权力之争”的实质是：面对村庄公共权力的失范以及地方政府的放纵，利益受损的农民希望得到上级政府直至中央政府的支持，即在现行的权力结构中建构起能够支援他们的权力网络以实现与失范的公共权力的抗衡。基于此，可以说，土地冲突虽为“权力之争”，却无政治风险。

      第三，对于土地冲突中农民权力建构的目标聚焦于土地，不宜也没有必要作放大的解读。“乌坎事件”发生后，很多人或将其归为民主的进步，或将其列入改革的里程碑，实际上，乌坎人自己也并不认同这些说法。林祖銮说：“乌坎的村民的诉求是土地问题，我们在努力做好自己的工作，不是什么摸索，也不是什么第二个小岗村，更不是什么中国的民主改革，这些提法都不大合理。乌坎的事只是一个小乡村的事，不能代表整个中国。外媒对乌坎的问题过度读解、政治化了，我们反对这种炒作。”⑤在当前大局稳定的情况下，土地冲突中农民的权力建构并不构成对主流意识形态和价值观的冲击，从严格意义上讲也不构成对权利格局的影响，因为农民所关注的权利并非所有权、发展权、征地法律合法性等抽象意义上的土地权利，其诉求主要针对征地中利益分配的合理性。

      当前一些学者的研究抹去了土地冲突中的政治性成分，很难还原土地冲突的全貌。笔者认为，当下中国的土地冲突在目的上尽管是利益之争，但是，在手段上存在政治性的权力博弈，这是不争的事实。不过，这种权力对抗既不是反体制的叛乱或革命，也不是一味使用暴力的破坏或泄愤行为，而是农民面对公共权力失范而采取的一种体制内权力建构行动，具体而言便是农民采取各种手段希望得到各种社会性权力特别是高层政治权力的支持，希望在现有的权力框架内寻求支持自身的力量，最好是能够对侵犯他们土地权利的基层政府公共权力进行直接干预的力量。

      (二)农民权力建构的有效性

      事实上，在目前大部分地方(包括在“乌坎事件”发生之前的乌坎村)的土地冲突中，农民的策略化行动并没有建构起有效的权力，或者说，并没有给失范的基层公共权力带来有效的压力和制衡。在S村的案例中，面对政府违规征用土地且补偿不合理的情况，村民代表们自始至终都在采取同样的方式进行抗争，那就是上访。无数次的上访又无不以同样的方式结束，那就是村民代表被接回原籍，而他们的诉求则由地方政府复核，直至信访终结，复核结果仍旧是“一切诉求不予支持”。实际上，这一结果可以说是一种常态，因为无论是按照行政管理的层级还是按照信访制度的要求，某个问题的具体解决最终还是要落实到所在地的政府。村民上访所提诉求，最终也是经过上级信访部门按照问题的性质批转地方或报送有关领导和部门，其中报送有关领导和部门的信访件按照常规程序最终也会交由地方政府具体办理。这也就意味着，只要拿不出地方政府某些官员违法犯罪的有力证据，那么，事情不管绕多少个圈也还是会回到原点。“乌坎事件”之所以出现升级，与此前两年多中农民多次上访无果所造成的情绪积累也不无关系。

      村民自治常有流于形式的可能，在土地冲突导致村民施压而开展的重新选举中，暗中也不乏对抗，维护农民权益的派系究竟能否占到上风并不好说。在典村“卖地”冲突中，村民没有采取什么过激的暴力行动，而是通过对镇里抗议、施压撤换了村支书，并通过基层民主自治这一再正当不过的政治过程对村委会进行了改选。但是，在一些村民努力寻求权力支援的同时，他们的对手也在暗地里采取手段进行权力的维护和新的建构，而且手段可能更为高明。原村支书王××在位时间长，背后有镇政府干部支持的卖地行为基本上是在他的操作和主导下进行的；而与他对抗的古××等对于村庄政治运作规则缺少了解，背后也没有人给予帮衬和指点，双方力量差距很大。古××等抗议代表一度通过村民自治这一政治和法律武器挫败了王××，取得了一定成果，但在任期中处处受到对手的掣肘。在再次选举时，王××做了大量工作，包括在选举中承诺帮村民找活干、增加养老金等来拉选票，最终王××顺利当选。“表面上看村民占尽道义上的优势，但是在实际的较量中干部们能调动更多更有力的资源，甚至村民抗议活动的发展，都不得不在干部们安排好的框架内进行。”(王晓毅，2009)

      农民的话语表达，尽管有着很强的道德感染力，但道德感染力并不意味着一定能带来权力支援。农民是有表达意愿的，但结构性错位导致其表达受阻。这种错位一方面表现为农民缺少表达的渠道，另一方面更为重要地表现为农民无法按照自己的逻辑表达意愿(尽管这种逻辑比如农民的公正观、利益观实际上支持着他的行为)，很多时候，是外部社会的制度和话语规定了其表达的方式和范围(王晓毅，2009)。同时，从表达逻辑上看，农民有一套属于自己的话语体系，这套话语体系在乡村社区很好用，但是一旦超出农村社区，就很难实现与正式话语的逻辑对接。比如乌坎村村民，尽管一再希望表达自己诉求的合法性，但看看他们打出的横幅，其表述还是十分朴素和粗糙的。当前，农民话语表达由于存在渠道和逻辑上的错位，在很多时候根本得不到倾听，更难以获得认同和回应，当然也就谈不上建构出多么有效的象征性权力了。

      (三)“权力”向利益的艰难前行

      土地冲突的过程尽管表现为权力之争，但正如前文所指出的，土地冲突的核心是利益，权力之争的根本目的在于落实利益。因此，农民在权力建构上的任何努力，所希望获得的都是对维护土地权利和土地权益有效的权力支援。可是，一个严峻的现实就是，不但农民的权力建构多归于无效，偶有的有效权力建构向土地权益的转换之路也步履维艰。

      在典村案例中，村民进行了重新选举，但是，在村内外对手的多方掣肘之下，新一届村委会也没有能够查清土地账目，重新建构的村级公共权力显然没有能够在维护村民利益上实现承诺。在这个案例中，可以说其村民自治的落实并不到位，也就是说，村级权力的重构并非真实存在，故而出现这种结果也是必然的。如果说典村的失败可以归因于此，那么，在被普遍称作土地冲突化解之成功典范的乌坎村，新的权力建构应该说做得非常扎实，应该不会存在这样的问题了。

      但实际上，乌坎村的土地问题解决起来也是困难重重，新的村两委工作甚至陷入了泥淖。近几年，作为当时争议焦点的土地利益纠纷的解决并没有取得什么实质性进展。当时冲突的核心关切是乌坎村大量土地在村民不知情的情况下被征用或出卖，村民也未得到合理补偿。“乌坎事件”后，省委工作组对乌坎村的土地问题进行了认定，在通报中称：陆丰市农村信用合作联社和国土局相关人员在办理土地转让手续过程中收受贿赂；乌坎村原党支部书记薛×、原村委会主任陈××等人侵占村集体资产；村财务管理存在公款私存、多头开户、土地出让收入中村民直接得益少等问题；一些企业应上缴租金未及时收取；还有村办企业在与港方合作结算中随意提高港方分红比例，造成了集体资产流失⑥。面对这一情况，新当选的村委会着手开始了挽回土地损失的行动。然而，随着工作的深入开展，他们逐渐认识到了这其中的困难：第一，乌坎村土地的经界不清。新一届村委会认为，该村原有土地2.5万亩，但是，地方政府只认可9000多亩，在这一方面争议较大。第二，被卖土地已经办理了土地证的怎么办？林祖銮就说，有一个人大代表通过各种手段私下取得了28块地的使用权，有27块办理了土地证，而后将这27块地到银行、信用社做了抵押贷款。⑦面对这一既成事实，推动退地还款的难度很大。第三，深入查下去还将牵涉各级干部的违法问题。要深入查究土地问题，就必然要再处理一批违纪违法干部，地方政府在这方面的态度并不明朗。

      土地问题的复杂性远远超乎想象。土地作为一种不可移动的基础性资源，是通过登记制度进行管理的。像乌坎村那些已经办理了土地证的土地，新的持证人就有了合法的使用权，所谓的“收回”实际上是对新的土地使用权人合法权利的挑战。根据《廉政瞭望》记者的采访，截至2013年3月，乌坎村收回土地3500亩，加上分配的宅基地400多亩，收回的有4000亩左右。其他7000多亩已经办理了国土证，想要回来，困难重重。⑧同时，土地管理涉及的部门、环节、人员很多，乌坎村的土地问题是积累了几十年的问题，要从头去查，涉及时间很长，涉及面很广，能否推动下去也是个问题。乌坎的困局演绎着“权力”向利益的艰难前行，尽管乌坎村成为村级权力重建的典范，但离农民土地权利受侵犯问题的彻底解决还很遥远。问题长时期地搁置、发酵，会不会产生新的冲突，亦难以预测。

      六、结论与讨论

      基于本文分析，可以形成两点基本认识：首先，土地冲突中公共权力与农民行动之间充满了张力，公共权力的失范往往在一步步催化着冲突的发生，农民行动带有后发性和应对性；其次，土地冲突内含着权力之争而不仅仅是利益之争，尽管在当前土地冲突中的确已经出现权力之争，但是，需要明确的是，这种权力之争是在法律和体制框架内的权力争端，并不带有任何违法犯罪和反体制的动向。基于以上认识，笔者认为，土地冲突的化解或者说规避要从以下两个方面着力：一方面是加强对公共权力的约束，另一方面是更好地落实法律赋予的村民自治权力。前一个方面意在从根本上消除土地冲突产生的根源，而后一个方面如果能够做好，则意味着即便发生冲突，也能够将冲突控制在村庄场域和协商领域的双重约束之下，从而最大限度地减少上文中所提及的行政权力动员和象征权力构建，客观上减少秩序风险。

      此外，一个潜在的需要讨论的问题是，农民无效的、无法向利益转化的权力建构虽然不带有对现实社会秩序的冲击，却充满了对社会秩序的潜在威胁。面对农民权力建构归于无效的结论，一些当政者或许会松一口气，然而，比起有效的权力制衡，农民无效的权力建构实际上带来的影响要大得多。农民的权力建构既不冲击权力分配格局，也不创制任何新的实体性权力，他们无非是希望找到权力支援以对抗失范的基层公共权力。如果这一效果能够发挥出来，农民权力建构实际上可以成为权力监督和制约体系中的一个环节，假以时日，一旦能够完成制度化运作，也就离土地冲突的解决为期不远了。但是，在目前情况下，土地冲突过程仅仅是行政资源的耗费过程、社会秩序的扰动过程，土地问题中所积聚的爆炸性能量并不会因发生零星的冲突而减少，相反，在农民所谓的权力建构难以使其博弈和谈判能力得到实质性提升的时候，冲突会形成持续性，冲突中所蕴含的不满情绪也会持续发酵。实际上，这其中潜藏的社会风险远远比农民的权力建构(看上去仅存在政治风险)要大得多。这一社会风险隐藏颇深，而且在一系列表象的掩盖之下难以被察觉，这在一定程度上契合了风险社会的特征。因此，从维护政治秩序的视野出发，如何有效化解这一潜在风险，成为本文研究所延伸出来的一个重要的开放性议题。

      ①根据维基百科“乌坎事件”条目以及南方网、凤凰网、新民周刊等相关报道整理而成。

      ②见《中华人民共和国村民委员会组织法》，http://www.china.com.cn/policy/txt/2010-10/29/content-21226000.htm。

      ③参见艾晓明2012年录制的纪录片《乌坎三日》。

      ④胡键、谢思佳：《汪洋妙语回应国内外媒体敏感问题：关键要代表最广大人民根本利益》，《南方日报》，2012年3月6日A03版。

      ⑤杨江：《林祖銮：还原一个真实乌坎》，《新民周刊》2012年第11期。

      ⑥参见中新社：《广东乌坎土地转让存受贿等问题 村出纳被“双规”》，http://www.chinanews.com/gn/2011/12-30/3573456.shtml。

      ⑦杨江：《林祖銮：还原一个真实乌坎》，《新民周刊》2012年第11期。

      ⑧潘则福：《乌坎困局》，《廉政瞭望》2013年第6期。

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