公共性视角下的公共物品供给主体之辨——多元化的困境分析，本文主要内容关键词为：视角论文,困境论文,主体论文,物品论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F062.6 文献标识码：A 文章编号：1008—4088（2007）03—0012—04
公共物品这一概念从提出就一直有着两种不同的定义方式，一种是将内涵限定在物品提供主体上，如20世纪财政学家林达尔所定义的“国家对人民的一般给付”。[1](P42) 另一种更具主流色彩的定义则把概念的内涵放到了消费环节，如经济学家萨缪尔森指出公共物品是一种消费总量等于任何一位消费的消费量的物品，[1](P43) 而马思格罗夫则提出公共物品是一些个体可对其公共消费或无竞争消费的物品。[2](P44) 这类定义从不同角度，将消费过程中不具有排他性和竞争性，同时又有很大正、负外部效应的物品称为公共物品，这些特性如果从更高一层来概括，可统称为物品的公共性。这种公共物品的定义方式在很大程度上为公共物品供给主体的多元化发展提供了空间。
一、公共物品提供主体多元化综述及其逻辑内涵分析
关于公共物品的供给方式以及供给主体一直是公共事务治理领域中无论在学理上还是在实践中都极具争议性的话题，而这种争议又是以历史实践中某单一供给模式的失效，甚至是行为上的失范而引发和展开的。随着发端于20世纪80年代的新公共管理运动的兴起，近年来的理论和实践发展方向是提倡公共物品提供主体的多元化，从而将原先公共服务的单中心机制变成了多中心机制，而多中心所指向的主体包括以下几种类型：
（一）公共物品的政府供给
提供公共物品是政府的传统职责之一，这种职责的承担有着深厚的意识形态背景，尤其是自近代民族国家兴起之后，在国家主义的倡导下，许多国家纷纷将提供公共物品作为政府的主要责任，通过这一举动强化了政府在对普通公民生活的贡献，从一个侧面也折射出了政治生活对社会生活的深刻影响。在经济学对政府提供公共物品的必要性的解释中，物品的外部性是导致政府提供公共物品的根本原因。根据福利经济学第一、二定理描述：完全竞争性市场会导致资源配置形成帕累托最优，从而是有效率的。但是，由于完整的信息获取的困难和消费过程中的非排他性，使得竞争性市场无法针对公共物品形成有效的供给和形成理想状态的帕累托最优和体现社会公平。因此，必须以政府为主体提供公共物品。
（二）公共物品的市场化供给
公共物品的市场化供给是指根据市场机制，按照自由交换原则来供给公共物品。在奉行自由主义的政府看来，市场机制是作为主导社会行动的主要手段，其中也包括公共物品的供给，尤其是一些准公共物品，如美国的公民医疗服务一直是通过购买商业性医疗保险，按照市场化运行的。而近几年来的新公共管理运动也使得诸多没有自由主义传统的国家也纷纷开始试行公共物品市场化实验的探索。但是，与过去的市场化相比，新公共管理运动所倡导的是公共物品的市场化生产而非经营的概念。传统的市场化是指以亚当·斯密所提倡的有限政府为前提，将诸多社会服务完全定义为私人物品，交给市场来提供，其消费的模型为
显然它应该等于全体消费者i的总投入量，[3](P258) 这具有显著的私人物品的特征。新公共管理运动中的市场化供给则是在“掌舵”与“划桨”相分离的前提下，将原本交由官僚制政府机构生产的物品在确定了其种类、数量和质量之后，通过市场招标及订立契约的方式交由以营利为目的组织来生产。从过程上来讲，这实际上是市场与政府的联合供给，是一种半市场化供给方式，它仍然具有政府权威的色彩。
（三）公共物品的非营利组织供给
公共物品的非营利组织供给是指提供公共物品的组织不以营利为目的，通过政府或社会慈善等途径的财政支持和组织成员的志愿服务来向公众供给公共物品的一种方式。它是在20世纪80年代福利国家的弊端暴露，政府失灵成为学术界主流论调的时候，以“社团革命”为大背景而逐渐兴起的一股浪潮。这类组织凸显的最大特点是“志愿性和无偿性”。美国学者塞拉蒙归纳了这类组织的特性：（1）正规性；（2）私立性；（3）非营利分配性；（4）自我治理；（5）志愿性；（6）公共利益性。[5](P317) 在西方国家，这类组织作为政府的盟友在公共物品和公共服务供给方面发挥了很大的作用。在我国，此类组织虽然其运转才刚起步，但也开始初见成效，如中国青少年基金会开展的“希望工程”和“保护母亲河”等活动。
公共物品主体的角色变换从过程上来说经历了从市场中心到政府中心再到多中心（政府＋市场＋社会）的变换，其中暗含的潜在逻辑是“市场失灵”——“政府失灵”——多中心互补。如前上文所述，由于完整的信息获取的困难、消费过程中的非排他性和非竞争性等因素导致完全竞争性市场无法针对公共物品形成有效的供给，从而难以形成理想状态的帕累托最优和体现社会公平，因此需要政府有所作为，但福利经济学将政府在供给公共物品过程中的作用仅仅至于市场补充的角色，而公共选择理论更是对政府行为的扩张提出了警告：一旦政府的职责超出了特定的范围，侵害了市场机制的功能发挥，那么政府就会失灵。
20世纪80年代，西方诸多福利国家的财政赤字危机导致政府开始对以官僚制架构为特征的政府组织能否有效率的提供诸多宽泛的公共服务进行反思。在理论上，公共选择理论中的官僚制研究从宏、微观的层面对此做出了论证：安东尼·唐斯对官僚制组织内官员的多元动机进行了剖析，进而论证了官僚制组织的无效率；另一位学者尼斯凯南则在宏观的层面推导出了官僚制机构的投入——产出量模型，并由此得出结论——官僚制机构总是具有寻求预算扩张的倾向。由此，无论是在实践中还是在学理上，“政府失灵”几乎是一致认同的公理了。
自上个世纪80年代新公共管理运动悄然兴起以来，在理论上对“市场失灵”“政府失灵”的论述之后，非营利组织悄然在公共物品提供的行列中出现，从教育到医疗保健和社会救济，非营利组织逐渐发展成为一股重要力量，甚至被认为是能与政府和企业间形成新的均衡的三角格局以建构稳定的健康的社会结构，从而承担起建设国内公民社会的责任。[4](P55) 另外，公共物品的使用者通过自发组织，自行供给公共物品也成为了普遍推广的一种做法。
针对市场、政府相继失灵，制度分析学派的“多中心”理论强调公共物品的供给不应过份倚重某一种机制为中心，而应该是多种机制共生的。这样会弥补单一由某一主体提供所导致的无效率和对公众需求的回应不足。“多中心”理论的假设是通过各类组织由于其结构、功能、外部运行环境的差异相互补充，从而实现公共物品供给的优化配置。
二、公共物品供给主体多元化的现实困境
（一）“市场中心”的理论缺陷及其实践中的去公共化结果
传统的以市场为中心，以供给私人物品的方式来提供公共物品的做法极大的淡化了公共物品的公共属性。而多中心理论推崇的将公共物品供应与生产分离，基于政府规制和契约的半市场化生产，其从以营利的角度来说，这是一种市场中的经济行为，而对政府来说这其实又是一种具有公共性的政治行为，经济学将经济行为选择描述为对“生产什么产品？生产多少？怎么生产？为谁生产？”[5](P5) 的回答，根据经济学描述的理想状态，这些问题都应该通过市场机制中的供需之间的相互调适来回答。但是，从政府行为的角度来说，这些问题的回答变成了政治过程的输出结果，变成了“谁得到了什么？何时和如何得到？”[6](P1) 同样作为消费者，其参与市场的方式是选择，而公众参与政治的行为方式则是利益表达，因此公共物品的市场化供应机制其实也是一个利益表达和协调的机制。这种机制在现实中表现为不同利益需求（公共物品偏好）的消费者（公众）之间的博弈，也表现在作为整体的消费者（公众）与公共物品提供者（企业）、政府三者间的利益博弈。利益博弈必须在一定的制度框架下展开，从结果上看，制度框架可以有多种类型，但从制度规范的角度来说，无论制度体系内部构造如何，其功能都应该包括各种利益诉求的输入，不同的是在具体政治过程中真正形成了何种的利益结构，又如何影响公共物品的供给。可见，治理理论中将供应与生产分离的可行性假设很大程度上还是包含了传统的以政府为主体提供公共物品的逻辑内涵和外部行为方式，也在很大程度上依赖于某种形式的政府或规则结构，而是否选用市场机制仅取决于公共物品生产责任承担者的不同组织类型——是官僚制架构下的政府组织，还是以营利为最终目的的企业组织。过去的研究往往集中在以时间和行为过程为序列的单向度研究，即公共决策——决策执行，由此得出了理论上政治过程与市场行为相分离的可能性和实践中可将“划桨”与“掌舵”分离的结论。但是，如果跳出这种单向度的探讨模式，以系统的方法来看待这个问题，就会发现公共物品生产责任承担者的反馈作用会对整个公共物品供给系统的功能及其结果产生深刻影响。
关于政府组织和营利组织（以下统称企业）两者的组织目标、内部结构、外部运行环境的差异已有诸多研究成果，在此不做过多描述。综合来说，企业组织有更高的自利性的特点，这种自利性在政治领域中表现为企业组织间由于其相近的利益诉求使其较易形成整合度高的所形成的利益集团，同时，这种利益集团的政治参与的内部驱动力较其他类型的利益主体强。政治学理论中，利益集团的涵义内蕴三个基本要素：（1）具有特定的组织目标形态作为实现利益的载体。（2）具有共同的利益取向或价值目标。（3）通过各种手段向政治体系施压以影响政治决策。[7](P276) 在整个有关公共物品的决策系统中，这种影响表现为企业组织利益诉求的输入和反馈，实际上，这种输入和反馈极强地影响着有关公共物品供给的决策。因此，在现实的公共治理的过程中，企业并非是一个被动的“任务接受者”，更大程度上，他是一个有较强影响力的利益实体。
以日本的基础设施为例。基础设施是典型的公共物品，日本是一个基础设施非常完善的国家，而其基础设施的建设主要采用的就是政府工程发包——企业承包的方式，这种机制的长期运转使得日本国内逐渐形成了一个庞大的以公共基础设施为目标市场的建筑业利益集团，他们以政治游说、甚至贿赂的方式不断对政府的公共物品决策施加影响，从某种意义上说形成公共物品的非真实需求，导致全国基础设施的过度建设，即极大地浪费了资源、破坏了生态，也影响了全国建设的统一规划。因此，日本被称为患上了“建设中毒症。”[8]
在我国，各地纷纷而起的标志性建筑等“政绩工程”也是这种机制在现实中的一种投影，它既满足了地方领导者追求短期政绩的愿望，又使得建设企业等相关利益者获益，但这些工程却并非是大多数群众的真实需求。
根据政策理论，政治决策的初始阶段是政策议程建立，政策议程分为公众议程和正式议程两种。在中国现实中的公共决策过程是非常复杂的，但总的来说，而较西方多元主义的政治过程相比，中国决策过程的特点就是公众议程的建立一般比较困难，[9](P237) 作为利益整合度和组织整合度都较低的一般公众来说，在决策中的利益表达相对就较弱。因此，在中国，治理多元结构中这种供应与生产相分离的机制有可能会加深对公共物品的公共性的弱化作用。
可见，使用市场机制的作用来供给公共物品，并不等于市场机制取代了政治过程，而恰恰相反，政治过程的作用和功能在此刻反而更加凸显，反之就会影响其公共性。
（二）“志愿失灵”——非营利组织供给公共物品的现实困境
新公共管理运动中政府供给公共物品的相对弱化是伴随着其他非政府组织的逐渐成长而展开的，其中非营利组织就是一股新兴的力量。但是，非营利组织的运行在历经了一段时间并取得了一定的成效之后，也出现了一些问题，首先是普遍出现了市场化即追求组织自身经济利益的趋势。因为政府福利开支的削减造成了非营利组织的财政危机（民间个体捐赠也有所下降），为了维持组织的生存与运作，非营利组织必须借助于市场机制开辟财源，与企业竞争，从事某些营利性的服务活动。[4] 在美国，一些非营利性医院也实行收费服务，表现出偏向于接纳那些付得起钱的病人，这似乎改变了民间公益组织为穷人提供人道主义的初衷。而1980—1990年，美国非营利大学的学费增长速度是同期平均通货膨胀速度的两倍。[1](P349) 由此使得非营利组织变成了一种翻版的企业组织，这种转变使得原本以公平服务为价值核心并以此体现其公共性的非营利组织的去公共化。
非营利组织的出现也曾被寄希望于改变政府组织在提供公共服务时的低效状况，同时与政府形成一种良性的互补性关系。但是，许多非营利组织在发展壮大过程中，其组织形态也一定程度上开始朝政府组织的特点开始变化，官僚、低效、缺乏对公众的回应等科层病一定程度上开始出现，非营利性组织在某种意义上似乎又变成了一个翻版的官僚制政府。
另外，非营利组织的腐败问题也有一定程度的显现，在美国，已有86年历史的全国有色人种促进会常务理事挪用33.2万美元了结性骚扰事件；美国联合道路的前任主席曾因高达数十万美元的工资与奢侈消费以及诈取该组织120万美元而锒铛入狱。此外，大量非营利组织领导人高达百万圆的年薪也在媒体频频被揭露。在我国，非营利组织虽然刚刚真正登上舞台，但腐败丑闻也初露端倪，如“希望工程”捐款被吞事件以及“丽江妈妈联谊会”法定代表人利用慈善组织的名义为自己牟取私利的事件。[4]
概言之，非营利组织在承担公共物品供给的过程中其组织特性也发生了变化，出现了营利组织的自利和政府组织的低效特征，由此使得公共物品的非营利组织供给面临着诸多困境，在有些方面甚至是危机。萨拉蒙总结了目前非营利组织所面临的危机：即财政危机、经济危机和信任危机。他还将其称为非营利组织的核心价值丢失即“志愿失灵”，并总结了其四方面的原因：（1）组织的慈善功能体现不足；（2）慈善服务对象过于限定于小范围内；（3）组织的决策权过于集中；4、组织运行的非专业化。[4]
三、多元化机制中的政府角色再思考
诚然，公共物品的多中心供给，在学理上有其合理性，实践中也有其可行性。但是，不得不正视的是：以公共选择理论为基础，由制度分析学派提出的公共治理多中心理论在历经了时间和实践的检验之后，开始面对诸多现实困境。原先制度设计时多中心、多主体互补的初衷并未完全如愿的实现。究其原因，我们还是要从政府和治理制度之间的关系来探究。
在“多中心”治理理论及实践中，虽然存在着政府、社会和市场三种治理机制，但它们都是政府治理框架下的构成部分，统属于政府治理的范畴，是政府在治理公共事务时的制度设计和选择。[1](P401) 西方政治经济学理论尤其是公共选择理论试图将选择或交换作为理解公共治理的手段和方法，但是，其所有选择和交换行为的发生都必须服从一个现实前提，那就是所有治理行为都是在一个既存的公共权威下而发生的，而这个公共权威就是国家。治理的对象是公共事务，不言而喻，相对于私人领域来说，公共事务最大的特点就在于其具有公共性，而无论是传统的国家政治哲学还是近代的国家政治哲学、抑或是民族国家时代的政治哲学学说，国家是体现公共性的最权威的代表，政府正是履行这一职责的有形实体，尽管以经济学为视角的公共选择理论的立论基础就是将政府视为满足社会成员私利的组织和机制，但这种满足与纯粹市场机制的根本异同就在于它必须将私人意志上升到公共层面才能得以实现，这种自利也必须是以一定程度的公共性的体现为前提的。
因此，即使是在多中心理论中，如果仅仅将政府的角色限定为可选择的、满足公共服务需求的几种主体之一，那么，治理行为的公共性就无从保证。而从逻辑上讲，治理的体制不可能自发形成，在整个治理体制的设计和选择过程中，政府其实具有双重身份，它既是设计的主体又是被选择的客体。因此，无论提供公共物品的主体是谁，政府的角色和责任都是不可或缺的，否则，就会造成物品的公共性丧失。认识到这一点尤其对今天的中国有着重要的现实意义。
目前，我国的相当一部分公共物品出现了一种去公共化倾向，物品的公共性在逐步丧失，而原因正是政府正在退出或弱化在公共物品的供给环节中的作用，导致了公共物品的去公共化。如典型的准公共物品——医疗和教育，自1991年至2000年的10年里政府投入在医疗卫生的总开支中持续下降，从22.8％降到14.9％，2001年略有回升，为15.6％。而在这段时间里个人所要负担的医疗卫生总开支却增加了10倍。相比之下，改革开放前的1978年为33％，中国年个人支付的医疗卫生开支占总开支的60％，2000年世界平均为38.2％，发达国家则为27％。[10] 在教育领域，财政性教育投入占GDP的比重一直徘徊在3％左右，与既定的4％目标相差甚远。教育财政投入占国内生产总值比重低于世界上发达国家6％的平均水平和发展中国家4％的平均水平。[11] 通过这些数据就可以发现导致社会舆论对医疗和教育的改革有如此多的责难的深层次原因正是政府在相关职能上的弱化。
综上所述，政府在公共事务治理、公共物品供给中的作用与其他类型的力量并非一种平行关系。在任何治理模式中，为了保证公共物品的公共性，就必须凸显和依托政府的作用，这种作用主要从以下三方面来体现：（1）政策（制度）保障。无论以何种模式进行治理、公共政策是保证治理行为体现公共性的必要条件，任何一种治理模式都是在既定的政策框架下展开的；（2）资源的提供。政府必须在政策框架下保证对公共物品供给的资源提供和激励；（3）政策实施的监督。政策执行过程的监督是保证政策目标、价值方向的重要环节，而承担这一责任的主体，仍旧应该是政府。
收稿日期：2007—01—09