从“负保护”到积极的政策性农业保险运作——当前中国农业保护政策的必然选择，本文主要内容关键词为：政策性论文,中国农业论文,政策论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，中国的农业保护政策已进行了较大力度的调整，尤其是农产品价格政策，已逐步过渡到从低价获取到高价保护的转变。随着国家对农业发展支持总量的逐年递增，测定农业保护水平的最主要指标生产者补贴等值（PES）也呈负转正趋势。然而，作为农业保护政策的重要内容和手段的农业保险业务，自进入90年代起一路低迷日趋萎缩。为什么在政府加大农业保护力度的背景条件下农业保险发展不起来，中国农业保护政策调整的趋势是否有利于农业保险的发展，政府应在农业保险发展中选择何种政策？这将是本文重点探讨的问题。
一、中国的农业保护政策体系
农业自然与市场的双重风险决定了农业是一个特殊的、需要保护的产业。当今世界无论是发展中国家还是发达国家，无一例外都对农业实行保护政策，但其保护的方式与力度不尽相同。简要的概括，我国农业保护体系主要由三大政策组成，这些政策全部体现在国家财政对农业的投入。
1、农业生产支持政策。政府对农业生产的支持政策主要分类为农业基本建设支出，农业科研支出，农业扶贫资金及专项资金，农业部门事业费等支出。农业生产支持政策是国家通过财政的直接性拨款方式和信贷等调控手段来加强对农业的投入支持。尽管投入的力度远远不够，但财政支农的总额和农业信贷余额自建国起基本上是不断增长的趋势。据《中国财政统计》财政安排的农业生产支出从1950年的2.74亿元增长到1999年的1154.76亿元，占财政支出的比重从4.03％提高到10.69％。
2、农产品价格支持政策，这项政策在整个农业政策保护体系中占有重要的地位，也是农业传统保护政策的主要方式。这项政策具体体现在（1）农产品价格补贴政策。这项政策是国家为了保护农产品生产者的利益而制定的一种保护价收购制度。政府制定一种目标价格，当市场价格低于这一目标价格时，政府按保护价向农民收购农产品，或对农产品的市场价低于保护价的差额部分直接给农产品的生产者以价格补贴，使生产者出售的农产品的实际价格不低于保护价水平。自90年代以来，政府对粮、棉、油等的价格补贴每年达300多亿元。（2）进口配额、出口补贴政策等。由于中国农业长期处于较低的开放阶段，政府通过对进口粮食等农产品采取关税壁垒的保护措施来保护本国农民利益，阻止国外农产品侵入。主要有：对农产品进口收取关税，目前我国农产品的平均关税税率仍在30％以上；实行农产品进口配额管理；实行出口退税；采取进口计划和许可证措施；进行动物及植物检验等。
3、收入支持政策。主要包括农业灾害补贴、农村救济费、农用生产资料的价格补贴。这类政策是政府通过财政的直接支出来保障农业生产和农民的基本生活，给予农业生产者和经营者直接的利益补偿。该项支出也呈不断增加的趋势。进入90年代后，该项数额明显增大，平均每年20亿元左右。
尽管政府通过上述三大政策来保证对农业的投入与扶持，但事实上，自建国以来直至今日，政府对农业的保护总体上是“取大于予”，农业始终处于一种负保护状态。进入90年代，随着农业保护政策的调整，农业保护政策正逐步从剥夺农业资金积累转变为扶持和保护农业，但是这一政策的调整是以直接的农业补贴与价格支持为主的。传统计划经济下的这种保护性补贴方式，是当今世界经济贸易自由化趋势下必须削减与严格限制的。目前，世界大部分发达国家与部分发展中国家采用农业保险来替代传统的以价格支持为主的直接保护政策已成为政府支持农业发展的一个极为普遍的手段。并普遍实行政府参与对农业保险提供保费补贴的农业保险支持政策，目前已达到一个较高的水平和规模。比较中国农业保护政策，在这一方面目前尚属空缺。
二、现行的农业保护政策对农业保险发展的制约
改革开放的二十多年，也是农业政策调整与变革的时期。在这个调整过程中，政府一方面通过缩小“剪刀差”来减少对农业的负保护，另一方面，重视和加大对农业的投入力度，以保证农业持续、稳定的发展。农业、农村、农民问题比历史任何时期受到各级政府的重视。在这样的背景条件下，作为农业保护政策实施的重要工具，当今世界上已普遍通用的农业保险，却在2001年统计资料显示全国增幅为零。农业保险业务的持续萎缩同农业政策调整目标和农业发展环境的变化形成了强烈的反差。为什么农业保险难以发展，现行的农业保护政策对农业保险的发展有何制约，我们分析如下。
1、农业保护政策体系欠缺风险保障制度
农业的弱质性突出表现在它面临的双重风险。这种风险既来自于自然不稳定下的自然风险。也来自于市场不稳定下的市场风险，因此，建立完善的农业风险保障制度应是中国农业长期、稳定发展的前提条件和最基本的保证，也应该是政府对农业实施保护的极其重要的一个内容。但是，我国农业保护政策体系中未设有风险保障制度，政府并不采用通过对农业保险提供直接资助和补贴方式来加强对农业的保护。长期以来，政府对农业突发的自然灾害，其处置方式是通过中央财政直接拨款到省、各县、乡、村、至农户，通过对受灾地区发放救济费、救济品来帮助农民。由于中国是自然灾害多发区，政府每年要拨数百亿元救济救灾费。从政府的应急救济方法可看到，政府风险防范的措施和救济手段都是短期的和随时决定的，并不具有制度性。同时，对自然灾害防范措施手段的单一，这种风险防范政策也极不稳定，难以有效分散风险。尤其是我国目前正处于经济体制转型期。这种救济方式也易引发制度缺陷，难以充分体现公平的原则。
又由于政府长期采用财政直接拨款救济灾民的风险处置方法，很容易使农民将此作为一项应有的“期望权”潜意识为一种“不收保费”的保险，这种政策导向了阻碍了农民参加农业保险的热情。
特别是随着中国农业市场化开放程度的提高，市场风险也随之增加。我国农业仍以家庭小规模经营为主体，农民的组织化程度不高，产业化水平、农业经营规模低，信息技术普遍缺乏，市场信息分散。农民难以全面而准确的把握市场供求信息，这些状况导致市场风险源更多，范围更广，不可控制性更深。然而这些风险防范目前还未引起重视。
2、缺乏政府主体与政策支持
自建国初期就开设的农业保险，其业务经营一直作为纯粹的商业行为未得到应有的政策支持，缺乏政府主体，以致造成其自身经济效益与农民急需得到风险保险而农民又交不起保费的矛盾日益突出，严重制约了我国农业保险的发展。
统计资料表明，中国人民保险公司作为自主经营、自负盈亏的商业性经济实体，在经营农业保险十几年间，长期处于亏损状态。1982—1994年，人保公司农业保费收入为3.28亿元，赔款支出为3.53亿元，赔付率107％，若再加上经营费用，亏损率为27％，因此，除人保外，全国众多家商业保险公司都不愿开办农业保险，特别是进入90年代末，许多省份的农业保险业务已完全停办。2001年7月，统计资料显示全国农业保险增幅为0，如果没有新的政策和办法，农业保险业务将会逐步过渡到停办。
尽管目前中国的农业生产力水平，技术水平和基础设施水平已有较大改善，但在总体上，农业对自然环境的依存度仍然很深，对自然灾害的预测和抵御能力仍然较弱，我国农业受灾成灾的比例每年大都在40％以上。比一般发达国家高10—20个百分点，自然灾害造成的农业产值损失从1978年的162亿元增加到1994年的1944亿元，年均递增16.8％。近几年，我国每年因自然灾害导致的损失约为125亿美元，而全世界平均每年为500亿美元左右，我国占了四分之—的比例。高损失率必然导致高赔付率，一般企业财产和家庭财产的损失率为1％-2％，而我国西部地区棉花实际损失率一般都在9％-18％之间，粮食为7％-13％之间，农业保险综合赔付率约为115％。而农业保费收入则连年持续下降。自然灾害频发，赔付率太高却没有政策支持导致农业保险不能持续经营。
根据保险的基础理论，保费费率的收取应取决于农业生产的损失率。但目前我国绝大多数农民支付能力偏低，根据这样确定的收费标准，我国绝大多数农民无法承受。如山西省，根据农业种植业的损失率计算农险的费率应为6.7％。按此费率计算，每个农民每年要负担农险保费64.9元，一个4口之家每年要负担260元的保险费，这个数字对于相对贫困的农民来讲，是相当困难的。2000年山西省农民人均收入只有1738元，贫困地区则更低。目前的保费标准，如果没有政策性补贴，农民难以接受。
3、缺乏法律支持。在我国开办农业保险的几十年里，受计划经济体制的影响，直至今日，仍未对农业保险进行具体立法。虽然1995年10月1日出台了《中华人民共和国保险法》，但这部法律主要是规范和保障商业性保险公司的经营行为，对于农业保险仍未有具体的法律法规。法律滞后严重影响了农业保险的进一步发展，造成农业保险经营主体少，组织体系不完善，制度老化。
三、从农业保护政策的需求看农业保险的发展空间
1、农业保护政策调整的趋势将会推进农业保险事业的发展
中国加入WTO后，首当其冲的是农业。根据世贸的农业规则，对农业生产资料补贴支持，对农业市场支持水平必须控制在农业总值的10％以下。以1986—1988年我国农业总产值年均为4581.3亿元计算，入世后我国国内支持总量（AMS）不能超过485亿元，支持空间极小。另外，我国政府在入世双边谈判过程中已承诺不再搞出口补贴，这说明我国农产品出口补贴约束在零水平，因此出口补贴保护政策空间为零。中国农业面临着前所未有的挑战。
我国90年代以来对农业的保护程度逐步提高，但其保护性政策是以价格补贴支持为主要方式，在WTO框架下，我国现行的农业保护政策必须作相应的调整。因此，保留符合世贸组织规定的农业支持手段，发展农业保险将是中国农业保护政策调整的重要内容。
农业保险就其自身性质而言，也属农业保护政策的一种实施手段，但它符合世贸组织的农业基本规则。它与我国现行的农业保护政策相比，可谓是各项保护策略中负效应最小的一种，它不会对农业产出结构和农产品市场价格造成直接明显的扭曲性影响，不会引发通货膨胀，是中国农业保护的最有效方式之一。因此，政府应该把农业保险作为保护政策的一个重要内容，关注、扶持农业保险事业的发展，通过建立农业保险制度，从风险防范和投入两方面来加强对农业的保护力度，增强农业的竞争力，这对推动农业可持续发展具有深远的现实意义。
因此，农业保险应当、也将会作为今后中国农业支持政策的重要选择之一，在这一趋势下，农业保险将会有实质性发展的空间。
2、良好的经济环境将提供农业保险发展的基本条件
我国目前经济发展的总体水平和态势正处于建国以来的最好时期，经济持续高速发展，GNP年增长率已在8％左右。农业份额在国民经济中的比重明显下降，由1990年的27.1％下降到1999年的17.7％，农业部门的就业人数在社会总就业人数中所占的就业份额逐年下降。国家财政支农总量1998年达1154.76亿元，为历年最高。国民经济已步入工业化中期阶段。从世界发达国家或新兴工业化国家的发展历程看，在工业化初级阶段，由于农业比较利益的下降，农业均处于负保护，到中期阶段，农业置于“适度保护”。在这类国家中，农业保险无一例外都得到了政府扶植，发展已达到相当水平。
农业保险是商品经济发展到一定阶段、农业保护水平达到一定程度下的产物。虽然目前中国农业保护水平总体上仍处于一种负保护状态，但距离在缩小，时期不会太久。随着工业化程度的提高，中国农业也将逐步步入适度保护的时机，已经入世的中国农业在这样的经济背景下，农业保护和支持手段将更多表现为“绿箱政策”兼容的范围，农业保险也将会得到有关决策部门进一步的重视。
四、政府在农业保险领域的政策与作用
1、政府应选择的政策
20世纪以来，以农作物承保为代表的农业保险，最早发生在西方市场经济国家，因为农业在国家工业化的过程中，已经大规模地走上了产业化的发展道路，农业自身经营和发展方式向市场经济的转变，客观地提出了对保险的需求，于是一些私人商业性保险公司开始试办农业保险，但几乎都陷入了失败的困境。自20世纪30年代以后，美国、加拿大、法国、日本等国开始了政策性农业保险的实验。政府对农业保险实行低费率和高补贴的政策，由政府出面组织农作物保险，逐步扩大投保面积，保险费率根据经济发展情况和农民承受能力逐年增加，农民负担保费的一部分，不负担任何保险的行政业务支出。政府通过政策性农业保险制度的建立，有效的保障了农业的稳定发展并沿用到至今。
世界各国农业保险发展的历程表明，政府积极的政策性农业保险运作是农业保险得以发展的重要保证。
农业保险目前在中国得不到发展，并不意味它不重要或时机未到，恰恰相反，对于我国这样一个农业大国，农业的状况如何，不仅关系到整个国民经济能否持续协调迅速发展，而且还关系到我国社会能否保持长期稳定和持续的发展。
我国农村在实施家庭联产承包责任制后，千家万户的小农分散独立闯市场，面临的市场不确定性增大。农民对自然环境的依存程度仍然很强，对自然灾害的预测和抵御能力依然较低。农民风险过度导致农业缺乏竞争力，缺乏技术创新能力，农户和企业客观上都需要寻求一种新的风险转移机制与管理方式来保障其生活与生产、农业保险。尤其是农业政策性保险将是农民首选的目标之一，也将会被实践证明是一种有效的制度安排。特别需要指出的是，在政策性保险制度下，由于农民付出了一定的保险费。当农业生产在遭受损失的情况下，被保险的农民能作为一项权力而提出索赔，而这些损失可以完全或部分在参加保险的所有农民的内部分担，这样一种合同性质的权力能够进一步帮助农民提高他们抗灾自救的防范能力与信心，也能鼓励农民在农业上更多的投资和敢于冒险采用新技术，更能充分体现公平的原则，从而稳定他们的收入保证整个经济稳定发展。这种效果是政府直接救济所达不到的。
因此，面对中国农业保险发展的现状，要使农业保险走出困境，支持，推动建立我国农业风险保障体系和农业风险保障机制，关键和首要的条件是要充分发挥政府在农业保险中的主体作用，强化农业保险业务的政策性。通过建立农业政策性保险制度，为农业保险的发展创造一个有利的环境。
农业政策性保险也就是由政府来主导农业保险的供给，政府把农业保险作为一项特殊的准公共物品，给予经营性补贴和其它扶植，并由政府提供或指定机构经营。如发生重大灾害，由政府主导农业保险的供给。它以农业生产发生的风险提供经济补偿为宗旨，不以营利为目的。
2、政府在政策性农业保险领域的作用
（1）政府的宏观调控作用
由于农业生产过程中劳动力、生产资料和生产对象三要素都处于自然条件影响之中，收益不确定较之其它产业大，风险难于有效分散。有关资料表明，我国属世界上自然灾害最严重国家之一。灾害种类多、频率高、分布广，损失大。每年平均受灾面积占农作物播种面积达30％。一次特大灾害造成损失大都在十亿至千亿元。如1991年的洪涝灾害直接损失达1215亿元，1998年的特大洪涝灾害，造成直接经济损失达1840亿元。这样的巨额损失对私人和商业性保险公司来说具有不可承保的风险。只有国家的政府才有此权威和力量统一组织、协调，从时空上分散这种风险。政府在农业保险中的宏观调控作用是至关重要的。
（2）政府提供必要的财力支持
保险市场交易的达成是由有效供给和有效需求共同决定的。但由于农业保险的标的大都是具有生命的物种，收益的不确定性使农业保险很难在市场上自发达成协议。因为从经济意义上讲，保险商作为经济人必然以追求利润最大化为目标，如果农业保险资本无利可图，必然会流向其它高收益的险种或产业。而农民较小的经营规模和难确定的预期收益以及部分农民“听天由命，出险靠救济”的传统小农意识，自愿参与投保的比例是很低的。农业保险市场的有效供需不足决定了农业保险市场化是极其困难的。必须要有政府参与、有政策扶植、有资金援助。
（3）政府制定政策性保险制度
农业保险具有很强的社会公益性。因为及时、充分的保险赔偿可以使农业在遭特大灾害后得以迅速恢复生产，保障农业再生产，稳定农民生活。减缓灾害给农民带来的收入波动与消费水平的下降。农民在此阶段获得的利益补偿，对增进整个社会的生产，消费都具有正相关效应。福利经济学的基本理论也表明了农业保险的利益是社会性的，它应以农民利益为最大满足而不惜政府的补贴和保险公司利益的相对弱化。
此外，农业保险还在经营管理上存在着一些特殊技术要求，因为保险标的具有生命性，而全国各地自然地理与社会经济条件、耕作制度、畜禽结构、灾害种类与频率都各不相同，标的评估很不均匀，专业技术要求高。加之农业保险存在保费率难以厘定、保险责任难以确定、道德风险和逆选择难以防范以及定损理赔困难等特殊技术障碍，这些特殊性都要求政府把农业保险以政策性保险的形式提供给农民。
（4）政府要尽快构建一个多元化的农业保险组织体系
中国20多年来农业保险的实践表明现行的农业保险体系已不能适应农业保险发展的需要，必须重建适合中国国情、中国实际的农业保险主渠道。当前，政府应当把农业保险业务从商业保险公司分离出来，尽快组建政策性农保机构——专业农业保险公司。它是以追求社会效益最大化，不以赢利目的的政策性金融机构，作为农业保险的核心组织。组建农业保险公司所需资本可以从商业性保险公司中退出一部分，国家出资一部分，也可以完全政府出资。这个新机构在各省、地、县设立相应的分支机构，集中现有的专业人才承接现各部门的农业保险业务，统一经营政策性农业保险业务和再保险业务。
在此基础上，根据我国各地农村的自然条件和生产力发展水平，积极探索农业保险经营主体组织形式的多样化。在发挥新保险机构—农业保险公司主渠道作用的同时，因地制宜开展多层次、多形式的农业保险经营方式，如互助合作保险，地方政府与保险公司联办等。
（5）政府要制定相关的法律来保障农业保险的发展
在许多发达的市场经济国家普遍通过立法来增加政府干预农业保险能力，如日本的《农业灾害补偿法》、美国的《联邦作物保险法》、加拿大的《农作物保险法》等。加快《农业保险法》的制定，通过法律的权威规范性、强制性等特点来明确农业保险的地位、作用，明确政府在农业保险中的职能，规范农业保险以及各种优惠政策的实施，对于逐步建立与完善我国的农业保险体系，对于农村经济长期、稳定的发展，都有及其重要的意义。
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