地方政府行为与农地集中流转--兼论农村资金流入的后果_土地流转论文

地方政府行为与农地集中流转——兼论资本下乡的后果，本文主要内容关键词为：农地论文,地方政府论文,后果论文,资本论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

       [中图分类号]F321.1 [文章编号]1002-3054(2015)03-0022-08 [文献标识码]A [DOI]10.13262/j.bjsshkxy.bjshkx.150302

       一、问题的提出

       2008年，十七届三中全会通过《关于推进农村改革发展的若干重大决定》提出“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包权流转经营市场，有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社经营主体”。①随后，全国掀起了农地集中流转的浪潮。农业部统计数据显示，截至2013年年底，全国承包耕地流转面积3.4亿亩，流转比例达到26％，比2008年底提高17.1个百分点。②

       土地承包经营权对我国农业和农村发展的重要性使得土地大规模流转成为中国农村问题研究关注的焦点。主流话语从经济学资源优化配置的视角展开，认为土地作为一种生产要素，只有流动起来且形成规模才能产生边际拉平和交易收益效益，③与之相对应的是规模经营才是中国农业现代化的出路。经济学关注资源优化配置的经济效益，研究的重点集中在如何消除土地流转的障碍和培育土地流转市场。④-⑤政治学和社会学对于土地的研究，重点关注土地集中流转对农村政治社会的影响，指出大规模土地流转对农村社会阶层、乡村治理、农村经济和农村社会稳定产生了重大影响。⑥-⑧

       在对农地规模流转发生机制的研究中，经济学将市场预设为推动土地流转的唯一动力。但事实上，土地不是完全意义上的商品，其经营权流转不仅受市场的影响，而且受到制度和政治环境的影响，政府作为推动土地流转的重要主体在经济学领域并未得到足够重视。政治学和社会学往往将土地流转作为既定事实，悬置了土地流转的发生机制。郭亮通过湖北的一个个案深入地分析了土地大规模流转的动力、过程和结果，但其对动力机制的分析主要集中在资本上，对政府在推动农地集中流转过程中的主动性关注不足。⑨本文试图从政府动力的角度来理解农地集中流转的发生机制及其后果。

       地方政府行为受中央与地方关系的影响，尤其受分税制改革以来财税体制改革的影响。⑩分税制改革，使财政的收入和分配领域发生了一些变化，财政的收入集权到中央，分配则主要依靠项目的方式向下分配资金。在此财政体制之下，地方政府一方面纷纷依托城市扩张、土地征收的出让金来充实地方财政、推动地方发展，(11)另一方面积极向上“跑项目”，获得自上而下分配的资源，(12)“土地财政”和项目资源成为地方发展的两大支柱。资源分配的项目制加剧了地方政府之间的竞争，同时也重塑了地方政府的行为逻辑。本文试图以地方政府如何、为何推动农地规模流转来反观当下地方政府的行为逻辑。

       二、双重动员：地方政府主导农地规模流转

       1.地域概况与土地流转

       本文的田野研究对象D县位于四川省中西部。D县辖17个镇3个乡，现有人口56万，其中城镇人口10万，农村人口46万。全县农用地面积67.63万亩，其中耕地面积33.63万亩。该县境内有231家企业，其中规模较大的企业74家。2011年，城镇居民人均可支配收入17000元/年，农村居民人均纯收入6000元/年。从总体经济发展水平来看，D县仍属于传统农业型地区，农村人口占80％，务农和打工收入仍然是当地农民主要的收入来源。

       D县地处平原向高原的过渡地带，地势西北高，东南低，依次出现山区、丘陵和平原三大地形区，种植作物以大田作物为主，经营方式为传统小农经营。当地传统小农式的农业格局在2008年被打破，在上级政府农业现代化和城乡一体化政策指示下，D县出台多项政策推动农地集中流转。截至2012年底，D县的农地流转达15.23万亩，占耕地总面积的45％。下文以D县下辖的W镇土地流转的具体情况一窥全县之貌。

       W镇辖6个行政村，全镇耕地总面积为13853.65亩。2009年，W镇开始推动土地确权工作，D县的工作思路是“确权只是一个手段，只有确权加上流转才能推动农村经济发展，为解决三农问题提供可能”。因此，2010年W镇在完成土地确权时便开始推进农地集中流转。截至2012年12月，W镇13853.65亩耕地中流转出7020.638亩，具体的土地流转情况如表1。

      

       2.动员资本：集中财力、人力引资下乡

       在落实农业现代化政策的过程中，地方政府为了凸显政绩，大多数倾向于推动大规模土地流转和土地规模经营。大规模经营需要重新配置土地、资本、劳动力等生产要素，而生产要素的重新组合需要大量的资金投入，一般的小农家庭经济仍然处在“温饱有余，小康不足”阶段，难以承担农业现代化转型的任务。因此，地方政府需要通过招商引资将资本引入农业，利用资本来撬动大规模土地流转，从而实现农业生产经营方式的转变。为了吸引资本下乡进入农业生产领域，D县政府通过集中财力进行资源配置和人事动员掀起了“招商引资”运动。

       (1)吸引资本下乡：集中财力配置资源。资本是逐利的，如何在短时期内以最少的单位投入获得最大的产出是资本进入任何领域的目的。D县政府运用行政力量配置各种资源，降低资本所有者进入农业领域的固定资本和流动资本投入，从而吸引资本下乡。首先，通过项目配置基础设施，降低农业企业的固定资本投入。农业规模经营需要配备相应的道路、沟渠和水源等基础设施。D县政府将从上级部门获得的大部分涉农项目投向农地规模流转区域，如将农地整理项目投放到W镇现代农业示范区。该项目不仅通过土地平整完成了土地“小块并大块”，为农业企业提供了连片的土地，并且还配套了4条道路、30公里沟渠，总投资2000多万元，极大地降低了农业企业进入后的固定资本投入。其次，动用地方财政进行租金补贴，扩充了农业企业的流动资本。D县政府在2010年出台政策对农业企业进行补贴，“签订土地流转期限在5年以上的，流转规模在100亩以上300亩以下的，连续三年每亩补贴100元/年，流转规模在300亩以上500亩以下的，连续三年每亩补贴200元/年，流转规模在500亩以上的，连续三年每亩补贴400元/年”。W镇为了与其他乡镇竞争农业企业，其在县级财政基础之上给予流转规模在100亩以上的，连续三年每亩增加补贴40元/年。再次，提供金融政策扶持。新引进的项目一旦被A市投资促进委员会认为是重大项目，D县政府将给予贴息扶持，其中，固定资产投资1000万以上的项目给予一年银行贷款利息50％的贴息扶持，固定资产投资2000万以上的项目给予一年银行贷款利息60％的贴息扶持。

       (2)任务分解：运用科层体制进行招商总动员。地方政府为了完成土地规模流转的目标，在科层体系内部将招商引资的任务向下层层分解。D县出台政策要求“以乡镇为主体进行招商引资工作，要求各乡镇每年新增三个以上土地适度规模经营示范点，第一年初见成效，第二年上规模，第三年完成目标，2015年底前，全县耕地、林地适度规模经营达到80％”。县级政府将农地规模流转指标作为地方中心工作来抓，实行“一票否决”制，乡镇若是完不成上级下达的农地流转指标任务，乡镇的一切工作均被否定。在上级政府的高压下，各乡镇政府上到乡镇书记、镇长，下至各部门科员、村组干部，人人都是招商员，花费大量时间，投入大量的精力，动用一切可以利用的公共和私人资源进行招商引资，来推动土地集中流转。

       3.动员农民：恩威并施动员农民流转土地

       20世纪80年代的家庭联产承包责任制改革，通过将土地的所有权与承包权、经营权三权分离的方式，重新确立了家户在农业生产中作为基本生产单位的地位。随后，中央又将农户的承包经营权不断调整为“三十年不变”“长久不变”，土地承包周期的长期性和稳定性赋予了农户在土地上更多的权利。如此，在土地流转中基层政府或土地流入方需要跟一家一户的小农打交道，使大规模土地流转的交易成本大大增加。对于外在于乡土社会的资本拥有者来说，将在土地流转过程中花费更高的时间和人力成本。而对于资本而言，时间就意味着金钱，流转土地所用时间越长，投入到农业领域的资本流通的速度就越慢，一定时间内资本从农业中获取的总利润就降低。地方政府为实现自身土地流转的任务，主动承担起资本和农户之间的中间人，利用行政资源和乡土地方性知识等资源对农民进行动员，从而快速有效地推动土地流转工作的进展。

       (1)限定地租最低价：保护农民权益。随着打工经济的兴起，土地收入在农民家庭生计中的地位下降，但仅靠打工收入不足以维持家庭体面的生活和完成家庭再生产。因此，“半工半耕”成为当前农民家庭生计的主要模式。从家庭生计的角度来说，农民愿意将承包地流转出来的前提条件是生活水平不降低。也就是说，从土地流转中获取的租金收益不低于土地产出收益，农民才有意愿将土地承包经营权转让出来。D县政府在推动土地流转的过程中规定每亩耕地的流转租金不低于600斤大米，按照市场价换算，每亩地的租金在1200元左右，略高于农民种植两季大田作物的纯收入。高额的租金极大地调动了农户流转出土地的积极性，有的农民甚至盼望土地流转。

       (2)借用行政权威、乡土传统等正式资源。在具体的土地流转过程中，基层政府无力与千家万户的农户直接打交道，遂将推动流转的重任委托给其在乡村中的代理人——村组干部，拥有双重代理人身份的村干部成为推动土地流转主要力量。(13)在具体动员过程中，村干部通常采用两种方法：一是向农民算经济账，“土地流出去，不干活就可以获得高于种地收入，不种地了就可以放心出去打工挣钱，一下就获得两份收入，好划算嘛”。二是借用平时与农民互动中建立起来的威信和私人关系：一方面群众认为“大队干部负责流转的，跑得了和尚跑不了庙，有问题可以找大队干部”；另一方面，村干部又做工作说“工作是我在做，你不愿意把土地流转出去，就是不支持我的工作，不给我面子”。大部分农户基于经济利益考量和对村干部的信任遂愿意将承包经营权流转出来。

       土地流转过程中，难免存在这样一些农户，土地收益构成其家庭的主要收入来源，如有些小农户在自家的承包地上实现了传统农业向新型农业的转型，或是家里劳动力缺乏土地以外的就业机会，这些农户往往不太愿意将土地流转出来。但大规模经营对土地有连片的要求，在当前土地流转“市场”总体供过于求的情况下，资本的选择空间大，如一个地方无法满足土地连片要求则可以到另外一处符合条件的地方进行流转。因此，基层政府和村干部为了防止资本的外流，想方设法动员这部分家庭进行土地流转。根植于乡土社会中的村庄舆论所产生的群体性压力是村干部普遍借用的资源。具体的方法是，通过愿意流转的农户向不愿意流转的农户施加压力，“你不愿意流转出去，我们大家都流转不出去，你不流转就阻挡了我们流转”，在村民的群体性压力之下，这部分家庭中的绝大多数都将土地流转出去了。

       (3)利用非正式资源：乡村“混混”的介入。当利用各种正式资源都无法实现对少部分农户的动员时，基层政府就将乡村“混混”群体引入到土地流转的运作中来。乡村“混混”游走在法律的边缘，处在“非黑非白”的灰色地带，其不顾一切的身体暴力是分散的小农无法抵抗的。基层政府在面临一些治理难题、无法达成治理目标时，时常引入这部分群体。(14)D县在土地流转中也存在一些态度强硬的农户，基层政府将当地的混混引进来给这部分农户“做工作”。在“做工作”中，乡村“混混”通常带着几个同伙到农户家中。有些胆子小的农户二话不说就同意流转，有些态度强硬的农户，乡村“混混”就采取语言和行为暴力相威胁，“你不流转出去，我也让你种不成，种上就给你铲平”，“你不流转，我就揍你一顿”。在拳头的威胁下，再硬的钉子户也难以抵抗，最终不得不同意将土地流转出去。在乡村“混混”的身体暴力和符号暴力的威胁下，少量的钉子户被拔掉，土地集中流转的目标也最终得以实现。

       三、地方政府的动力机制

       D县政府在推动土地流转过程中消耗了大量的人力和物力，仅租金补贴这一项每年就将近3000万元，而基础设施建设的投入更高。在分税制财政体制下，农业型地区的地方政府财政收入较少，各级政府的运转主要依靠土地财政和中央下拨的转移支付资金。在财政吃紧的情况下，地方政府花费大量的资源推动农地规模流转的动力是什么?本节尝试回答这一问题。

       1.外生压力：代理者角色与目标任务

       按照职能分工，中国行政体系内部可以大致划分为中央—地方两个层级，中央负责顶层设计，通过制定各项政策体现国家意志；地方政府在执行过程中将宏观政策操作化、明细化从而贯彻国家意志。由此，中央政府与地方政府之间形成了委托—代理人关系。与此同时，地方政府也是具有自身利益的主体，具有其独立自主性。为了保障重大政策的落实，上级政府通过目标责任考核制对地方政府进行监控和制约，通过考核和奖惩机制来激励和保障政策的实施。地方政府将上级下达的政策目标在本地范围内化为具体的指标，然后层层向下加码，并通过“一票否决”等考核机制保证下级政府完成任务。荣敬本等将各级政府内部的这种运行机制概括为压力型体制。(15)(P205)

       近年来，中央将农业现代化作为农村发展的重心来抓，试图以此解决农村人口城镇化和工业化带来的农业凋零问题。农业现代化的目标是将中国小规模、自给自足的家庭农业改造成规模扩大、生产专业化、以市场为导向的现代化农业。(16)(P3-27)D县所在的A市将农业现代化具体化为农业向规模经营集中和打造现代农业园区，二者的前提是推动农地集中流转。为了推动农业现代化，2008年以来，A市政府将推动农地规模流转作为中心工作之一来抓，并通过建立指标考核体系对下级地方政府的执行情况进行监控。D县政府及其下级部门和单位工作人员，除维持正常行政运作的一部分人员外，大部分行政人员被动员起来参与到资本下乡流转土地的工作。为了完成上级政府关于农地的规模集中任务，D县政府在向所属各乡镇、各部门分解任务时，要求全县范围内在三年内完成80％的土地流转。

       2.内生动力：政治升迁与资源获取

       在目标责任制体制之下，处于代理人角色的地方政府迫于上级政府对农业现代化的考核，推动了农地流转，为我们理解地方政府的行为动机提供了一条解释路径。但目标责任制无法解释中央关于农地“有条件的地方进行土地流转”和“适度规模经营”的表述为何在地方政府这里就变成了“推动农地集中流转”和“农业向规模经营集中”，各级地方政府都试图超额完成上级下达的任务。那么，地方政府推动土地集中流转的动机何在?

       (1)县(市)级政府：追求与政绩挂钩的GDP增长。周黎安在解释中国经济奇迹时指出地方政府的“锦标赛”体制所产生的激励模式是中国经济高速增长的重要根源。(17)“锦标赛”体制作为政府内部的一种治理模式，以上级掌握下级的人事权的集权模式为核心，调动了下级各政府之间围绕上级政府制定的标准和要求展开激烈竞争，而其中的核心标准是GDP增长。上级政府通过将行政目标与下级政府官员的切身利益结合起来，在目标责任制的压力型体制之外挖掘了地方政府内在的动力，从而保证了政策的落实和行政目标的达成。

       在“锦标赛”治理体制之下，为了获得稀缺的晋升指标，县级政府主要官员运用集中在手中的权力，带领所辖行政体系与各平级地方政府之间展开激烈的竞争。首先，打造亮点工程。D县政府将上级政府“农业向规模集中”和“现代农业园区”的要求放大，不仅投资数亿在W镇和Q镇打造了两个大型现代农业示范园，而且在短期内将土地流转的规模定在80％，希望通过做大做强凸出亮点的方式，在平级政府中脱颖而出，通过树立典型的“亮点工程”来获取政绩。其次，在中央“一切为了发展”的话语体系之下，GDP增长率成为上级政府考核下级政府以及地方政府主要官员升迁的常量指标，也是地方各平级政府之间竞争的核心内容。D县地方政府希图通过招商引资将资本引入农业领域，通过资本撬动农业规模经营，实现种植结构向高附加值的新农业转型以及农业企业的纵向一体化，从而大幅度提高农业GDP。

       (2)基层政府：争夺项目资源。“锦标赛”体制之下的政治升迁是县级政府主动推动农地集中流转的重要因素之一，而资源分配项目制下的资源争夺则是基层政府主动介入的动力因素。在资源分配项目制中，农地集中流转成为基层政府向上级垂直部门争夺项目资源的工具手段。

       20世纪90年代中期的分税制改革，财政收入和分配领域发生了重要变化，(12)在财政分配领域大量资金通过项目的方式依靠条条下放到地方各级政府。(18)而税费改革严重削弱了基层政府的财政实力，项目资源成为地方发展的一个重要条件。资源分配项目制的一个重要特征是资源分配的非普惠型，项目资源需要自下而上的申请、审核才能获得。折晓叶通过对“项目进村”过程的社会学考察发现，项目在不同层级之间的运行机制存在差异，县级地方政府作为“打包”主体，决定着项目资源在县域范围内的分配，基层政府和村庄需要向上跑项目才能够获得。(12)在项目发放过程中，县级政府为了树立典型获取政绩，往往将项目资源投向有条件和基础的村庄，各基层政府之间为争夺项目资源展开激烈的竞争。而在上级政府“土地向规模集中”的农业现代化政策背景下，推动土地流转成为基层政府向上级获取项目资源的工具。D县的W镇在短期内率先完成了土地集中流转，D县政府就在W镇建立了现代农业示范园区，将农田整理、各项基础设施建设项目打包投放到W镇，W镇从中获得了上亿元的项目资源。

       四、农地规模流转的政治经济后果

       地方政府动用行政力量和各种资源在短期内实现了农地集中流转。这种通过行政干预配置土地流转市场的方式会对市场各主体、市场以及政权本身产生什么样的影响?这是本节讨论的主要问题。

       1.政府过度干预与市场失灵

       D县的土地流转并非地方政府介入推动才出现的，20世纪90年代末期就出现了土地承包经营权的自发流转。土地自发流转的形成跟农村劳动力转移相关。随着中国经济发展和工业化的深入推进，农村青壮年劳动力大量向城市的二、三产业转移，农村家庭以代际分工或者性别分工为基础形成了“半工半耕”的家庭经济模式，一般是年轻人在外务工，父母在家务农，或者是男性在外务工，妇女在家务农。“半工半耕”的兼业家庭成为农村基层的主体。而农村中有一小部分举家外出的家庭完全脱离了土地，遂将土地流转给亲戚、邻居、田友。而那些因在家照料小孩或老人无法外出务工的中青年夫妇则成为流入的主体，形成规模种植来弥补家庭务工收入的缺失。自发流转多发生在农村社区内部，租金低廉或者没有，租期不具有契约性质，灵活性极强。这种依靠乡土内部规则运行的土地承包经营权自发流转市场，从经济学的角度来说是属于不完全竞争市场。

       从市场的角度来看，地方政府试图通过充当中间人的身份连接资本与农户，推动土地流转市场向完全竞争市场发展，从而使市场发挥资源优化配置的作用。从形式上看，地方政府借用资本确实扩大了流转土地占全部耕地的份额，并且通过市场契约的形式在程序上规范了土地流转。由此看来，地方政府和资本介入似乎规范和推动了土地流转市场的发展。但土地承包经营权流转的完全竞争市场是否真的形成了?事实上，地方政府的介入，打破了土地流转市场上交易双方的关系，从而形成了权力、资本和农民三者之间的关系。地方政府为了获得政绩和向上争取项目，通过资金和金融政策支持、吸引和鼓励资本进入农村流转土地，又通过强定高于土地产出的最低地租来推动小农让出土地。小农之所以愿意将土地流转出来，部分是受高额租金的吸引，部分是地方政府利用各种资源半强制式推动。而资本之所以愿意以高出土地产出价的地租流转土地，部分是因为政府的各项优惠政策极大地降低了生产成本，使之愿意进入农业领域进行尝试，部分则是醉翁之意不在酒，流转土地的意图不在于生产经营，而是想通过土地流转来套取国家资金和优惠政策，或者是看中了土地非农使用的空间。由此可见，市场只是大规模土地流转运作的前台，而在后台起关键性作用的则是地方政府。换句话说，地方政府通过自身的权力重构了土地流转市场。

       政府的介入是推动还是阻碍了土地流转市场的发展，是值得深入讨论的问题。如前所述，资本流转土地目的不一，但最终结果相似：试图经营农业的资本在进入生产后面临极大的市场风险，亏损后很快撤离；旨在套取国家优惠政策和资金的资本在目标达成后也很快撤离农业领域。资本逃离之后，地方政府为了稳定和安抚农民的情绪，不得不将新的人力、财力投入到招商引资上。D县推动农地集中流转以来，资本换了一茬又一茬。政府花费大量的力气在维护土地流转市场的运作，市场在土地流转过程中并未发挥自发配置资源的作用，“大市场”实际上是失灵的。而政府将资本引入农业进行大规模土地流转，挤压了乡村内部原有的自发土地流转，小农因缺乏足够的资本支付被抬高的租金而被排挤在土地租赁市场之外，自发流转形成的不完全竞争市场被政府重构的“大市场”排挤掉。由此来看，政府通过自身的权力运作不仅没有培育出土地流转的完全竞争市场，而且还阻碍了土地流转的自发交易，阻碍了土地流转市场自身的发展。

       2.政权合法性困境

       任何政治统治的存在都必须具有其合法性。在现代社会经济条件下，构建合法性统治的基础主要有两条：一是，通过良好的政绩来论证自身的合法性；二是，政治权力在运作过程中是否得到公众的认可。(19)地方政府运用权力推动农地集中流转的过程对自身的合法性产生了影响。

       (1)有投入无增长：政绩合法性困境。政绩合法性的基础是政府统治的有效性，有效性是指政府在行使政治权力对社会进行政治管理或政治统治的实际业绩。(20)在发展话语体系下，GDP增长成为政府统治有效性的重要衡量指标。

       县(市)级政府推动农地集中流转的根本目的在于通过农业GDP的增长获取政绩，其方式是通过将资本引入农业领域改造“小而精”的传统农业，试图通过经营规模和种植结构调整来推动农业GDP的增长。为此，地方政府花费大量的人力、物力推动了农地规模流转，顺利地将资本引入农业领域。资本进入农业领域之后，实现了规模经营和种植结构调整，形式上朝着地方政府期待的方向发展。但事实上，资本进入农业领域之后陷入了市场化的困境。农业领域的经济作物都参与完全市场竞争，价格和收益受市场供需的调节。各地地方政府“争先恐后”地将资本引入农业领域种植经济作物，极大地扩大了经济作物的供应量，在市场需求没有显著增加的情况下，进入农业的资本时常遭遇市场“滑铁卢”。农业GDP并没有因为资本的进入而得到提升，并且因为资本进入农业领域转变了种植结构，反而使粮食总产量下降，地方政府无法完成上级粮食增产的要求。地方政府为此陷入政绩合法性的危机。

       (2)权力与暴力相结合：制度合法性困境。如前所述，在动员农民流转土地过程中，当地方政府动用行政力量和乡土传统等正式资源无法奏效时，则引入乡村“混混”等非正式资源。乡村“混混”通过威胁方式甚至采取暴力手段协助基层政府流转土地，达成集中流转中的治理秩序。当然，乡村“混混”介入到基层政府的治理中不可能白帮忙，基层政府以所辖范围内的各种项目工程承包权作为回报。由此，为达成大规模土地流转的任务，基层政府和乡村“混混”之间形成了一种“共谋”的关系。

       在强制流转农户土地过程中，虽然采取各种暴力手段的是乡村“混混”，但村民心里很清楚是基层政府在背后指使“混混”，乡村“混混”只是基层政府在前台表演的工具。基层政府的“恶人”形象深入民心，农民对基层政府更加不认可，普遍认为“上面都是好的，下面就歪了”，这加剧了基层政府与农民之间的紧张关系。基层政府自上而下的行政权威受到极大的威胁，政权合法性也不断流失。

       五、结论

       在国家农业现代化的政策号召和指引下，全国各地纷纷掀起了农地集中流转的浪潮。四川D县农地集中流转的经验事实表明，并非所有的农地规模流转都是基于自由市场上流出、流入双方的自愿交易，一部分农地规模流转是地方政府基于各种利益考量所主导的。地方政府为了完成上级下达的农业现代化任务、为了树立政绩和政治升迁以及为了争夺自上而下的各种项目资源而推动了农地集中流转。为了实现农地集中流转的目标，地方政府一方面需要动员农民将土地流转出来，另一方面则需要引入资本对流转出来的土地进行承接。为了成功地动员资本和农户，地方政府利用一切可以借用的物质资源和权力资源以及正式的和非正式的资源，甚至将带有灰、黑性质的乡村“混混”引入到大规模土地流转过程中来，从而在短时期内促成了农地集中流转。

       由此可见，农地集中流转是由地方政府主导的，其流转过程深深地嵌入地方政府的治理过程中。与其说农地集中流转是市场推动的土地资源优化配置的过程，不如说是地方政府的治理过程。地方政府过度介入土地流转，通过行政权力未能培育和完善土地流转市场。因其在流转过程中扭曲了土地流转市场，采用了非正式资源，反而使政权的合法性受到威胁。所以，地方政府在土地流转过程中应明确自身角色与位置。

       注释：

       ①中共中央关于推进农村改革发展的若干重大问题的决定[J].国土资源通讯，2008(19).

       ②农业部.农业部农村经济体制与经营管理司长张红宇就引导农村土地有序流转答记者问[EB/OL].http：//www.moa.gov.cn/zwllm/zwdt/201402/t20140223_3793616.htm

       ③姚洋.中国农地制度——一个分析框架[J].中国社会科学，2000(2).

       ④钱忠好.农村土地承包经营权产权残缺与市场流转困境：理论与政策分析[J].管理世界，2002(6).

       ⑤黄祖辉，王鹏.农村土地流转：现状、问题及对策——兼论土地流转对现代农业发展的影响[J].浙江大学学报，2008(2).

       ⑥陈文成，罗忠勇.土地流转：一个农村阶层结构再构过程[J].湖南师范大学(社会科学报)，2006(4).

       ⑦吴晓燕.农村土地承包经营权流转与村庄治理转型[J].政治学研究，2009(6).

       ⑧王德福，桂华.大规模土地流转的经济社会后果分析——基于皖南林村的考察[J].华南农业大学学报，2011(2).

       ⑨郭亮.资本下乡与山林流转[J].社会，2011(3).

       ⑩孙秀林，周飞舟.土地财政与分税制：一个实证解释[J].中国社会科学，2013(4).

       (11)周飞舟.分税制十年：制度及其影响[J].中国社会科学，2006(6).

       (12)折晓叶，陈婴婴.项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析[J].中国社会科学，2011(4).

       (13)吴毅.“双重角色”、“经纪模式”与“守夜人”和“撞钟者”[J].开放时代，2001(12).

       (14)郭亮.资本下乡与山林流转[J].社会，2011(3).

       (15)荣敬本，崔之元.从压力型体制向民主合作制的转变：县乡两级政治体制改革[M].北京：中央编译出版社，1998.

       (16)张谦.中国农业转型中地方模式的比较研究[C]//.中国乡村研究第十辑.福州：福建教育出版社，2013.

       (17)周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究，2007(7).

       (18)陈家建.项目制与基层动员——对社会化管理项目化运作的社会学思考[J].中国社会科学，2013(2).

       (19)倪星.政府合法性的现代转型与政绩追求[J].中山大学学报，2006(4).

       (20)马宝成.有效性：现代政治合法性的政绩基础[J].天津社会科学，2002(5).

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