我国中小学不合格教师退出机制建设的思考，本文主要内容关键词为：中小学论文,不合格论文,机制论文,我国论文,教师论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
本文从国际教师教育的走向出发，紧扣当前我国教师教育面临的形势，试就新时期建设我国中小学不合格教师退出机制，提出初步构想。
一、建设我国中小学不合格教师退出机制的意义
新中国成立50年以来，由于受教师教育发展的理念、政策和条件等诸多因素的影响，我国中小学教师的培养始终处于供不应求的局面。为了解决教师数量的短缺问题，不仅使得大量的民办教师、代课教师涌入教师队伍，而且教师被层层拔高使用又缺乏应有的质量保证，形成了大量的不合格教师，特别是在人口占8亿的广大农村地区。时至今日，尽管国家作出了种种努力，但这一状况仍然得不到根本改观。仅就代课教师来说，据有关人士估计，其总数已达150多万，有些地方甚至达到中小学教师比例的20％左右[1]，严重地制约着基础教育质量的提高。
时至20世纪90年代后期，随着我国经济的发展、社会的进步和计划生育政策的成功推行，尤其是九年义务教育的基本普及，基础教育的发展由量的扩张进入了质的提高的新时期。在新时期下，我国中小学教师的供求关系发生了根本性的变化，由供不应求转为结构性过剩，即小学教师相对过剩，初中教师略有富余，而高中教师则严重缺乏。据教育部预测，到2010年，我国小学教师将富余100万人，初中教师富余40万人至60万人，而高中教师的缺口将达110万人。此外，越来越多的非师范院校的毕业生加入到中小学教师队伍中，使得我国中小学教师队伍的这种结构性供需矛盾更加突出[2]。
由基础教育的发展所引起的中小学教师供求关系的上述变化，决定着我国教师教育同基础教育一样必须实现由量的扩张向质的提高的战略性转变。因此，如何提高中小学教师的质量，成为了新时期我国教师队伍建设的中心议题。其中，构建一种行之有效的退出机制，让不合格的教师从教师队伍中淘汰出局，让优秀教师从合格教师中脱颖而出，不失为当前我国中小学教师队伍建设的一大举措，具有重大的现实意义。
二、发达国家中小学不合格教师退出机制的述要
建立我国中小学不合格教师的退出机制，很有必要借鉴发达国家在这方面的经验，特别是美国和英国的经验。以下主要介绍美英两国这方面的情况。
（一）美国：“三腿凳子”式机制[3]
所谓“三腿凳子”式机制，就是通过对教师教育机构的资格认定、初任教师的资格认定和优秀教师的资格认定这三个环节进行质量控制，来退出不合格的教师教育机构、教师候选人与教师，以达到提高中小学教师质量的目的。
美国教师教育的认定机构，主要为“全国教师教育认定委员会（ NCATE） ”和“教师教育认定委员会（ TEAC） ”。“全国教师教育认定委员会”是一个由美国中等以上教育认定委员会授权，并取得联邦教育部承认而建立起来的一个民间专业性组织，它一般只对已获得地区性专业组织认定的教师教育机构进行认定，认定的核心不在于办学的许可而在于对办学标准的许可，其认定标准往往随美国社会的变化、教育研究的发展和其它机构认定标准的变化而变化。[4] 到目前为止，在全美近1300个教师教育机构中，仅有500所左右学校获得NCATE的认定，尚有约700所左右学校虽大多获得州办学许可，但并未获得全国教师教育认定委员会的认定。[5]“教师教育认定委员会（ TEAC） ”试图从另一个角度对教师教育机构进行认定，其核心思想是教师教育机构认定的关键不在于其标准确定是否完善，而在于能否提供证据证明自己实现了既定的标准。[6] 因此，TEAC与NCATE的主要差别在于，TEAC鼓励教师教育机构严格执行教师教育专业标准，承担自我评价，并通过外部审计进行评价确认。[7] 对教师教育机构资格的认定，退出了达不到既定要求的教师教育机构，从源头上消除了不合格教师产生的隐患。
美国对进入教师队伍的初任教师的资格认定由各州政府负责。在美国，要想从事中小学教育工作，必须通过州政府主持的教师资格认定并获得教师资格证书，在某些州，在持有教师资格证书后，还要在从业过程中不断更新教师资格证书。一般来说，各州教育主管机构都规定有自己的教师资格认定标准，有的州还在此基础上设计了教师资格考试，申请者必须通过考试来获得教师资格证书或更新教师资格证书。[8] 但获得教师资格证书并不意味着马上就能找到教职，申请者还须对有教师缺额的学区教委提出申请，经有关学校对其考核合格后才能被聘用。对初任教师的资格认定及后续的考核聘用，把不合格的教师候选人拒之于教师队伍门外。据统计，仅80年代初任教师资格认定的淘汰率就达20％左右[9]。
为了从中小学合格教师中选出优秀教师，美国还建立了优秀教师资格认定制度，其主要措施就是以高标准来认定优秀教师。优秀教师的认定机构为“全国专业教学标准委员会（ National Board forProfessional Teaching Standards） ”，是一个民间非赢利性机构。它所进行的优秀教师的认定完全是建立自愿的基础上，被颁发证书的教师称为“全国委员会资格教师（ National Board CertifiedTechers） ”。申请者必须获得学士学位、教龄三年以上、且三年连续拥有州颁发的教学证书，其考核以如下五项“核心建议”为基准，它们分别是：教师致力于学生及其学习；教师熟悉所教科目，并知道如何将其传授给学生；教师负有管理和组织学生学习的责任；教师要对他们的实践进行系统的思考并从经验中学习；教师是学习型团体的一员。[10] 上述五项“核心建议”是“全国专业教学标准委员会”对优秀教师的基本设想，也是确定各个学科和各个阶段优秀教师标准的基本依据，为美国迄今为止就教师专业订立的最为严格和全面的标准。截至2001年4月，全美仅有9531名教师获得“全国委员会资格教师”证书。据估计，申请者人数将从2001/2002学年的22000名教师增加到2005学年的50000名。随着这种趋势的发展，在未来10年内美国所有教师中将有15％成为全国委员会资格教师[11]。
这样，美国便形成了从职前、入职到在职贯穿教师职业生涯始终的中小学不合格教师的退出机制，为中小学教师队伍的建设提供了质量保证，有力促进了教师的成长和发展。
（二）英国：“四骑马手”式机制[12]
所谓“四骑马手”式机制，是指英国通过建立教师教育认可、检查、审定和分配四项制度，来保障中小学教师培养的质量。
负责对英国各种教师培养机构资格认定的机构，为“教师培训管理署（Teacher Training Agency） ”，它是一个非政府部门的执行性机构。教师培养机构只有提供符合教育大臣颁布的各种标准的课程，并使其受训者获得合格教师证，教师培训管理署才对此机构及其所实施的课程予以认证。一个新的教师培养机构要想寻求教师培训管理署的资格认证，首先要向该署提交一份总体计划，如果被接受，它将在该署的资助和指导下，发展出一份完整的计划。新的教师培养机构也可以直接向教师培训管理署提交一份完整的计划。教师培训管理署一旦接受该计划，就会派员访问，以便澄清完整计划中出现的任何问题。然后，教师培养管理署的认证委员会对申请者进行考察，审查整个计划，向教师培训管理署董事会推荐。认证委员会与董事会要求申请者需确保如下5个方面：所提供的培养符合教育大臣下达的要求；整个计划达到教师培训管理署的标准；第一年的培养有望确保受训者达到合格教师证的标准；具有一个适当而有效的质量控制系统；质量保障措施和程序表明，该机构可确保高质量的培养，并在将来得到不断的改进。如果教师培训管理署觉得整个计划是可以接受的，申请者将得到培养教师资格的认证。但一旦有证据表明，某机构没有达到教育大臣的标准和要求，其认证也是可以被撤销的。不过，认证撤消只适用于没有达标的机构，而不适用于没有达标的课程[13]。
“教育标准办公室（ OffiCe for Standards inEducation） ”，乃女王首席学校督导官的办公室，是一个独立于英国教育与就业部的非内阁性政府部门，其首要任务是管理学校督导系统，它遵照英国教育与就业部发布的“职前教师培养课程的要求”和教育大臣现行的职前教师培养的要求和标准，根据自己和教师培训管理署共同商讨的职前教师培养质量和标准的评估框架，专门负责对教师培养机构的质量进行检查并评级。教师培训管理署将根据教育标准办公室的检查等级，给每一个教师培养机构评定质量类别且编制一份业绩简报，并要求它们做好并提交一份检查后的后续规划，教师培训管理署再对这一规划作出书面评价，并提出一些改进建议，以求提高其教师培养的质量[14]。
教师培训管理署除了做好对教师培养机构的认证工作外，还要根据教育标准办公室对它们进行检查的等级和在此基础上自己对它们评定的质量类别，决定对这些机构受训教师的名额和资助基金的分配，以求提高其优质培训者的比率[15]。
为了确保教师教育课程（含教育专业课程和教育证书课程）的有效性，英国政府对其进行学术和职业有效性双重审定。学术有效性的审定，主要审查是否具备相应的师资、仪器设备、实习基地，尤其是设置的专业课程是否达到同级学术标准，这一审定工作由大学自主进行，以能否发放毕业证和学位证为标志。职业有效性审定，主要审查专业课程是否适合教师的职业要求，以毕业生能否获得教育部颁发的教师资格证书为标志，此项审定工作由“教师教育审定委员会（ TheCouncil for theAccreditation OfTeacherEducatiOn） ”执行。“教师教育审定委员会”依据教育部发布的“新教师培养课程批准准则”，在皇家督导团对各高校教师教育专业课程、教育过程、师资条件和毕业生情况等进行全面考查得出报告的基础上，对所审高校的教师教育课程进行鉴定，然后根据鉴定结果向教育部建议是否为该校的教育专业的毕业生颁发教师资格证书。[16] 这种对教师教育课程的审定制度直接与教师资格证书的颁发挂钩，有力地保证了教师教育课程的质量和教师资格证书的专业水准。
总之，英国的“四骑马手”式机制，把教师培养的机构认证、检查评级与其课程的审定、教师资格证书的颁发有机地结合起来，退出了不合格的教师培养机构、课程和教师候选人，取得了较为显著的质量效果。例如，英国政府于1992年就取消了过去作出的获得教师资格证书的师范毕业生一年见习期的规定[17]。
三、建设我国中小学不合格教师退出机制的构想
（一）建设我国中小学不合格教师退出机制的基本思路
根据发达国家中小学不合格教师退出机制建立的基本经验，结合我国教师教育的实际情况，我们认为，建立我国中小学合格教师退出机制的基本思路如下：
1.建立教师教育机构资格的认定制度
其内容主要有：（1）建立专门的教师教育机构资格的认定机构。该机构由教育部组建。鉴于我国教师教育的管理权限主要在国家和地区两级教师教育主管部门，因此，教师教育机构资格的认定工作应由教育部和各省（市、区）教育厅、局教师教育主管部门负责组织实施。（2）出台科学的教师教育机构资格的认定标准。该标准为任何教师教育机构申请者所应达到的基本要求，它既要保持一定的稳定性，又要随我国教师教育的发展定期修订，不断完善。（3）制定规范的教师教育机构资格的认定程序。该程序至少应包括如下环节：教师教育资格申请机构提交申请材料；教师教育资格认定机构研究申请材料，认定申请机构的基本资格；教师教育资格认定机构派员对申请机构进行实地考察，形成评估报告；结合申请材料和评估报告，教师教育资格认定机构最后确定申请机构的正式资格[18]。
2.建立教师教育机构质量的评价制度
对经认定允许举办教师教育的机构，由教育部、地方教育行政部门对所属教师教育机构的质量进行每四年一次的评价。评价以教师教育机构资格的认定标准为蓝本，主要考察教师教育机构的动态发展。对评价不合格的教师教育机构，视具体情况作出限期整改、停止招生，甚至取消资格的处理，并将评价结果向社会公布。[19]
3.建立教师教育课程的鉴定制度
在教育部的领导下，组建专门的教师教育课程鉴定机构，制定国家教师教育课程设置基准。根据基准，由鉴定机构定期对各教师教育机构的课程结构与课程的内容、教材、教学、评价和管理等方面进行鉴定。对鉴定不合格的教师教育课程，视具体情况作出限期整改甚至取缔的处理，同样地，将鉴定结果向社会公布。
4.建立教师教育者资格的认定制度[20]
长期以来，由于我国是在单一的、独立建制的教师教育机构中培养中小学教师，因此，师范院校教师的资格证书就被默认为中小学教师教育者的资格证书。这种因体制和认识所造成的错误观念，随着我国教师教育的大学化和专业化已变得越来越明显了。大学从整体功能上培养所有职业的人才，而教师只是其中一个职业。因此大学教师的资格证书不等于教师教育者的资格证书，教师教育者应该有他独特的学术旨意、知识结构、研究模式和思维方式。所以，从保障中小学教师教育质量来说，建立教师教育者资格的认定制度也是当前迫在眉睫的事。
通过以上四项制度的建立和科学运作，可以有效地在全社会范围内动员、选择优质的教师教育资源，退出不合格的教师教育机构、教师教育课程与教师教育者，从源头上消除不合格中小学教师的产生。
5.完善中小学教师资格证书制度
中小学教师质量的提高，有赖于作为专业化保障手段的教师资格证书制度的完善。2000年9月，我国教育部依据先前出台的《中华人民共和国教师法》和《教师资格条例》，颁布了《（教师资格条例）实施办法》，标志着我国教师资格证书制度的全面启动。[21] 但目前这一制度还处于初创阶段，可以从如下几方面加以完善：（1）提高中小学教师资格的认定要求。当前，尤其是要提高中小学教师的学历要求。为此，应尽快修订《中华人民共和国教师法》，为中小学教师学历的提升寻求法律的支持。（2）改进中小学教师资格的认定标准。建议成立类似美国的“全国专业教学标准委员会”，制订科学性和操作性兼备的不同类型、不同学科和不同层次教师资格的认定标准。（3）组建独立于教师教育机构的中小学教师资格的认定机构，制定规范的认定制度和认定程序。（4）完善中小学教师资格的考试制度和操作程序。（5）实施中小学教师资格证书的更新制度。为了能获得一种连续的教师教育质量保证，必须改变目前我国一次教师资格认证定终身的状况，实施中小学教师资格证书的更新制度。参照国际经验，对刚毕业的初任教师，经资格考试合格后，宜颁发短期证书，有效期可定为1-5年。有效期满后，再经复检合格者，可颁发长期证书，有效期可延长至8—10年。对那些确有突出贡献且有志终身从教的教师可颁发长期证书。[22] 这样使教师资格证书的颁发，对中小学教师专业发展产生长效的激励作用。
6.推进中小学教师聘任制的实施
近些年来，我国中小学人事管理制度改革的一大举措，就是实行教师聘任制。我们认为，在中小学全员范围内实施教师聘任制，是我国中小学不合格教师退出机制建立的制度环境之一。但由于该制度本身不完善和相关政策、条件的限制，总体上来说，我国中小学教师聘任制并未真正实施到位，仍然具有较浓的“任命”性质。为此，当前推进该制度实施一项重要的工作，就是国务院教育行政部门应尽快出台关系到千余万教师切身利益的《教师聘任办法》，使中小学教师聘任制走上法制化和规范化的轨道。否则，就有可能不仅淘汰不了不合格的教师，反而还保护了不合格的教师。
以上两项制度如果得到有效的实施，可以把住教师队伍的“入口关”，并在中小学教师专业发展过程中起到不断淘汰不合格教师的作用。
（二）建立我国农村中小学不合格教师退出机制的特殊对策
由于受“城乡二元制”政策等因素的影响，我国中小学不合格教师较多地分布在农村，特别是贫困边远地区，主要是支撑着中国基础教育最艰难部分的民办教师和代课教师。国家通过“关、转、招、辞、退”政策对民办教师队伍进行整顿之后，曾明确规定任何地方不得以任何理由再招用民办教师。但据调查有些地区民办教师仍然存在，且通过政策转为公办教师的民办教师大多是“身份”的变化，同时在农村中小学教师队伍中涌现出大量的扮演民办教师功能的、地位更为边缘的代课教师群体。农村地区的特殊性，以及与之相关的这些教师的特殊性，决定了建立我国农村中小学不合格教师退出机制应有自己的特殊对策。
1.被动退出对策与主动退出对策
被动退出对策是指建立一种机制，吸引合格的公办教师到农村中小学任教，来退出不合格的民办教师和代课教师。农村地区之所以出现民办教师和代课教师且很难有效解决，一个最根本的问题，就是至今我们还没有形成一种机制把合格的公办教师派到农村中小学去。我们认为，该机制的建立至少需要如下两个杠杆来支撑：
（1）经济杠杆
其基本设想是按城市、郊区、农村三个梯度建立中小学教师工资待遇梯度制度，使在农村中小学执教的合格公办教师的工资待遇远远高于在城市、郊区执教的教师。通过这一杠杆拉动城市、郊区合格的公办教师主动到农村中小学任教。
（2）政策杠杆
若上述中小学教师工资待遇梯度制度难以建立或建立后仍然产生不了实质性的效果，则可以建立强制性的城、郊中小学对口支援农村中小学的制度，并以政策规定的形式加以实行。鉴于目前城、郊中小学教师普遍超编的情况，可以硬性的规定，城、郊中小学教师必须轮流到农村中小学服务若干年，方能聘任上岗。以此为杠杆，迫使城、郊合格的公办教师到农村中小学任教。
主动退出对策是指建立一种机制，提高不合格的农村民办教师、代课教师的质量，使他们自我超越，主动退出。我们认为，该机制的建立同样地至少需要如下两个杠杆来支撑：
（1）经济杠杆
首先，各级政府要千方百计加大农村中小学教育的投入，足额保证公办合格中小学教师的工资。其次，在此基础上，各级政府应设立专门的培训农村不合格的民办教师、代课教师的基金项目，任何单位与个人都不得挪作它用。
（2）政策杠杆
建立公平、公正的民办教师、代课教师与公办教师同台竞争的教师聘任制，使民办教师、代课教师具有自我提高、自我发展的动力，形成在中小学教师市场竞争中不问身份只问能力的良性局面。
2.近期退出对策与长远退出对策
近期退出对策是指不能轻视农村民办教师、代课教师这一边缘群体，甚至忽视他们的存在。尽管他们大多是不合格的教师，但他们挑起了中国基础教育中最艰难的部分——农村教育的重任，以非常少的工资承担了别人不愿意承担同时重很多倍的责任。因此，全社会应尊重他们的劳动，切不能剥夺他们的劳动，要尽可能地增加他们的工资、提高他们的待遇，使他们有更多的时间、精力和条件来达到质量自我提高的目的，以实现从不合格教师行列中自我退出。
长远退出对策是指随着各级政府对中小学教育投入的逐步加大、公办中小学教师的工资不断得到保障、中小学教师来源渠道的多样化以及就业压力的年年升温，中小学教师将成为一个人人皆争的职业，如果中小学教师聘任制得到真正的落实，农村不合格的民办教师、代课教师不管他们的地位多么边缘化，他们必将或从边缘走向中心，或渐渐最终消失。