乡镇债务危机的形成机理、症结及治理，本文主要内容关键词为：症结论文,机理论文,债务论文,乡镇论文,危机论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前在我国最基层的乡镇财政运行中，许多乡镇出现财政过度负债问题，若任其发展必将引发债务危机，其经济后果是严重的。为此，必须从深层次上揭示乡镇政府债务危机的形成机理，找出症结所在，彻底根除危机隐患。
一、乡镇债务危机的形成机理
（一）乡镇债务的界定及其表现
乡镇债务就是乡镇政府全部直接或间接的财政收支逆差，即由于预算内外资金收不抵支而不得已以政府名义向社会举债所形成的债务资金。
乡镇政府债务资金的获取，不同于强制性的税收和规费征收，政府依托的是其信用，而不是行政权力。政府必须按期偿还。除此之外，还要按事先约定的条件，向债权人支付一定数额的让渡资金使用权的报酬，即利息，而不改变资金的所有权。
目前我国乡镇负债的涉及面非常广泛，主要包括：（1）向国内商业银行的贷款；（2）向上级财政部门的借款；（3）向单位和个人集资借款；（4）拖欠应拨付部门、单位的专项资金；（5）将国家专项资金移作它用；（6）向农村“两会”的借款；（7）向国际金融组织及外国政府的贷款。
乡镇债务的偿债类型有：（1）无息借款和高息集资款；（2）短期债务和长期债务，有的乡镇债务已超过五年甚至十年以上，许多债务连年滚动拖欠，连本带息，利上滚利；（3）直接借款和担保借款。
乡镇债务的事由类型有：（1）用于城镇基础设施投资；（2）用于新建、改建中小学校；（3）用于乡镇企业挖潜改造、新上项目、充实生产流动资金等；（4）用于发放机关干部职工工资；（5）用于归还陈欠借贷款本息而发生新的借贷款；（6）用其它非生产性建设项目。
（二）乡镇适度负债的合理性与过度负债的风险性
财政负债是政府调控社会经济生活的一个重要辅助手段。乡镇财政适度负债对于促进农村经济建设及各项社会事业发展，促进财政收支平衡，促进社会稳定都有一定助益。具体讲主要有两点：（1）改变财政资金投放的无偿性，可以使用款单位增强风险意识，提高用资责任心，提高财政资金的使用效率。（2）由于债务资金作为信用资金可以反复周转使用，这就大大增强了财政再投资能力。但乡镇政府作为债务主体承担着偿债风险并且其风险度较一般银行信用风险度更大。乡镇政府举债是一种政府信用行为，信用最基本的一条就是有条件，即有偿、有息约期归还让渡资金的支配权和使用权，而不改变资金的所有权。乡镇政府以信用方式取得的债务收入若用于公共部门则出现以市场方式取得的资源用于市场机制无法配置资源的领域内的情况，其经济收益很难确保，若政府债务收入用于生产性投资，则政府以信用方式取得的收入仍将以信用方式安排使用出去，则这种资源的配置，在以市场需求为根本依据的同时，又在政府的计划安排下实现，是一种市场与计划相结合的产物，对政府效率要求很高。因此乡镇政府债务清偿风险较大，而一旦出现债务无法清偿的局面则意味着乡镇经济、社会资本运行环节的中断，其危害是非常大的。
（三）乡镇债务规模的合理界限
政府债务负担的规模有其客观的数量界限，必须确定合理的债务规模，才能把政府债务负担限制在社会经济条件所允许的合理范围内，规避债务风险。
乡镇政府债务的数量界限必须从需求和供给两个角度考虑，由债务需求量和债务供给量的均衡点决定。
1.乡镇债务的需求量
从理论上说，当每年财政赤字全部用于支付政府债务利息，乡镇政府继续举债已无利可图时政府债务需求应达到极限。乡镇政府债务的实际需求量大小则取决于经常性财政赤字和建设性财政赤字的大小，经常性财政赤字的需求是刚性的，有多少赤字就得以相应债务弥补以维持政府与社会生活的正常周转，而生产性的债务需求则是有弹性的，它的多少要看客观经济条件而定。
2.乡镇债务的供给量
政府债务的供给量取决于社会应债能力和政府偿债能力。而无论社会应债能力还是政府偿债能力，其最大值均取决于当年乡镇的GDP总量，社会应债能力的来源主要有：（1）乡镇居民的货币收入和购买力结余；（2）乡镇企事业单位预算外资金；（3）金融机构的自有资金和部分储蓄存款余额。政府偿债能力就是当年乡镇财政所能筹措的用于偿债的资金，其来源主要有（1）预算收入的划出部分；（2）偿债基金积累的库存部分；（3）通过举借新债用于归还旧债部分。无论那种偿债资金最终都要落实到税费的增加上。
3.乡镇债务规模极限的简单模型
假定一乡镇的GDP增长率为g，利率为r，总债务为B，每年财政赤字为D，为使乡镇可进行简单再生产，每年财政赤字应等于GDP增长，社会财富的增长全部被政府支配。
D=gGDP
当每年财政赤字全部用于支付政府债务利息，政府举债已无利可图，政府债务达到极限。
D=rB=gGDP
采用索洛（1957年）给出的经济增长模型，GDP增长率可写成
g=agn+（1-a）gk+q
其中，gn，gk分别是劳动，资本的GDP增长率；a是劳动所占的份额；q是既不能用劳动增长又不能用资本增长来解释的那部分增长，叫多要素生产率增长，或叫索洛余值。所以
s=a（gn/r）+（1-a）gk/r+q/r
如果该乡镇的经济运行是最优的，则gk将接近r，在发达地区乡镇，q起很大作用，因此S＞1是可能的；在欠发达地区乡镇，由于科技落后等各种问题，其s小于发达地区的s。参考国际公认的政府债务警戒线如加入欧元体国家的马斯特利赫特条约规定，政府的负债率控制在60％以内，但是针对中国的国情，究竟乡镇政府多大规模的赤字和债务是可以接受的，还要针对不同的经济情况，在经济增长需要、社会稳定需要和财政状况之间进行利弊权衡。
总体来说，如果乡镇政府债务资金投资收益率高于举债成本（一般等于市场利率），或者政府举债通过对公共和非公共部门，资源分配的影响，进而促进了整体社会效率，并促使乡镇政府财政状况的良性循环则举债是合理的，反之则意味着财政经营中存在潜在的较大风险，必须引起
（四）乡镇债务危机的形成
既然乡镇债务的合理规模的界限取决于乡镇债务的需求与乡镇债务的供给两个方面，那么乡镇债务危机的形成机理就在于乡镇债务需求不断膨胀而债务供给却无法到位，实际债务规模突破临界点而产生清偿的困难如拖欠、拖付，债务重新安排等，进而产生乘数扩大的连锁反应，导致广泛的信用危机。
二、乡镇债务危机的症结
（一）行政缺陷导致乡镇债务需求膨胀
1.乡镇人事管理制度不健全。1984年，乡体制恢复之初，乡政府一般设一个综合办公室，另有公安民政等助理员，加上事业单位，大多数乡镇工作人员20人左右。这之前，乡政府没有干部管理权，也无财权自主招聘工作人员并支付工资，驻乡的许多干部是属于垂直管理，即由县各直属部门下派单位驻乡，工作统由直属部门管理，1988年前后，实行了两项重大改革，改变了乡政府的权力结构，下放了一大批县直属部门人员归乡政府管理；人事管理体制未健全，造成机构膨胀，乡镇人员编制一度失控。一旦政府组织扩张失控，人员过度增长，就意味着乡政府机构维持费用即“人头费”的增长，此增长远远超过财政收入的增长，因此导致人头费占财政费用支出比重越来越大，以致形成90年代财政费用支出的绝大部分被用于人头费成为各地普遍现象。为弥补财政收支缺口，乡镇政府通过各种非正规渠道。征收费用，农民负担过重，在负担中一大部分归入这部分行政费用。在减轻农民负担的高层压力和费改税的外部规范化约束下，这部分费用由利益刚性驱动必然转化为乡镇政府的债务需求。
2.乡镇干部考核制度欠科学。干部考核制度是否科学对乡镇领导干部的具体工作起着方向性的决定作用，而现有干部考核制度仍存在许多不科学的成分：（1）考核指标片面。存在着重财政收入任务的考核，忽视对乡镇支出情况的考核；重预算内资金考核忽视预算外资金考核；重任期内“政绩”达级达标考核，忽视对乡镇干部经济责任的追究考核；重形象指标考核，忽视效益指标考核。这一片面性放纵了乡镇领导随意支配资金，举借政府债务的行为。使之产生“这届领导搞建设，下届领导来还钱”的思想，大搞不顾财政承受能力的城乡基础设施建设等所谓“形象工程”“面子工程”。（2）考核指标存在“速胜论”倾向。目前按有关法律和条例规定，乡镇党委、政府每三年换届一次，而实际上乡镇领导干部五年中要有四次较大范围的职务变动。与此同时，个别地区过分强调干部快出政绩，达标活动基本上都实行“镇长负责，一票否决”，“不拿票子，就拿帽子”，使乡镇财政压力很大，逼着乡镇领导不顾地区客观实际不顾经济规律搞短期行为，说发展经济就乱上项目，或开采矿山或大范围确定养殖项目，或超前上旅游项目，或盲目开办乡村企业。这些项目由于脱离客观实际，并受到资金、市场等经营因素的限制，从一开始就注定为短命项目，预期的经济和社会效益非但没有达到，反而给集体经济造成严重的经济损失，同时也使财政背上了沉重的债务负担。有很多乡镇财政从此一蹶不振，领导换了一届又一届，债务一届更比一届重。
（二）财政缺陷导致乡镇债务供给不足
1.财源建设滞后降低乡镇社会应债能力。所谓财源就是能够对财政提供收入贡献的经济源泉。财源建设的成就主要表现在当地GDP增长，经济、事业、单位收入水平，居民收入水平上，财源兴旺都能极大提高，乡镇债务的供给水平，降低债务风险。而近年来我国许多乡镇的财源建设明显滞后，使社会应债能力明显不足。（1）农民收入增长缓慢，增速连续四年回落。2000年我国的农民收入继续缓慢增长，农民实际人均收入的增长幅度再度回落。有关部门统计，全年的农民人均纯收入将比上年实际增长2％左右，增速比上年下降1.8个百分点。（2）乡镇企业在发展中也存在不少问题，表现在：①产业和产品结构不合理，与国有企业结构趋同率达80％，尚未形成自己的优势和特色；②资金紧张，贷款难、担保难，目前其贷款额中全国信贷额度的比重已降到5％左右，严重制约着乡镇企业的发展。③企业负担依然沉重，乡镇企业承担的费用约占利润的20％左右，占销售收入的3％—5％。（3）农村信用社经营亏损。农村信用社是农村主要的金融机构，进入90年代，农村信用社的外部经济环境改变使其经营亏损面和亏损额不断扩大，1999年全国亏损的农村信用社增加了315个，亏损面扩大了3.27个百分点，亏损金额上升了32.95亿元。信用社抵御风险的能力也在下降，1999年末，全国农村信用社资金充足率比上年末降低了3.14个百分点，资金充足率不到8％的信用社占信用社总数的80％多。（4）乡镇财政收入增长受阻。现在乡镇财政收入任务指标比5年前平均增长4倍以上，但由于税源经济发展缓慢部分乡镇的财政收入水分在50％左右。
2.财政体制缺陷降低乡镇政府偿债能力。（1）融资决策主体与偿债主体不一致。许多乡镇政府都缺乏债务风险意识，认为本级政府的事未必由本级政府自行解决，本级政府的债务总会有上一级政府“兜底”，因而只要有钱可借，便不顾本级政府的偿债能力积极活动草率举债。目前各级政府间事权与支出责任划分的不明晰和事权错位普遍存在，这就造成了乡镇政府举债责任的软约束。如目前一些乡镇政府为了清理整顿农村合作基金会的债务，向上级政府申请了大量专项借款，由于目前乡镇财政普遍困难，这类借款如何偿还以及是否偿还是悬而未决的问题，事实上存在着向上级政府转嫁债务的可能性。（2）现行财政税收体制使乡镇政府财政收入的主要来源不足，难以满足偿债需要。乡镇财政现行的基数包干，递增上解体制造成乡镇财力贫富平均，由于近年来一些地方税收大幅度下降，但每年的上解递增比例不变，导致乡镇财力越来越困难。分税制实行以后，乡镇一级财政不大适应，如有的县与乡镇财政实行分税制后，主要的税种都划归县级财政，乡镇留下来的全是一些小税种，使乡镇财政没有充足和固定的收入，形成收入小支出大的局面，这就不能不产生经常性债务需求。（3）均等化转移支付制度的实施规模偏小。由于是建立在标准收入和标准支出的基础上，因而过渡期转移支付制度确定具有广泛的均等功能，但是由于力度太小，尚不能对地区均等化起到实质性作用，其结果是，当部分欠发达地区乡镇无法通过正常的预算内收入以及转移支付获得财力的情况下，不得不求助于各种债务融资手段来保证本级政府基本职能的正常履行。其偿债能力无从谈起。（4）财政监管制度不力。在财政经济活动中，无法可依、有法不依、执法不严，监管乏力的现象普遍存在，有的地方对造成乡镇的负债长期不清理，不处理，人大监督、审计监督上级监督难以到位，负债规模债务结构缺乏控制、负债中的问题和违纪责任无人过问。这种情况使部分乡镇财政成为无监督的“真空地带”，如有的乡镇、盲目追求高消费，建豪华办公设施、购置小汽车、大吃大喝等，直接增大了债务负担却不受约束，债务风险可想而知。
三、乡镇债务危机的治理途径
（一）完善行政体制，控制政府债务需求
1.贯彻“小政府、大服务”的方针，完善乡镇人事管理制度。（1）通过机构立法明确乡镇机构人员编制、内设机构以及职责范围和权限；通过制定人事管理程序法规，明确乡镇政府各项行政人事行为的立项、程序和责任；通过在行政立法中确定处罚制度，增强法律效力。（2）保留履行政治职能的机构，压缩甚至撤并履行经济管理职能的机构，让企业自主经营。（3）提倡在不同机构中相互交叉兼职，一人多职，以便最大限度地发挥每个机构与人员的作用，减少人员开支。（4）对规模过小的乡镇可以适当合并，减少数目，扩大规模，减少管理成本。目前全国现有乡镇平均仅有2万人左右，中西部地区有些乡镇仅有几千人，乡镇规模过小机构过大无疑会增加行政成本和政府债务风险。对于东部人口稠密地区，通过合并应该使每个乡镇人口达到5万人以上。对于中西部地区，也应该达到2万人以上。只有少数偏远地区，由于人口密度小，乡镇人口规模可以适当小些。（5）通过健全完善社会保障制度解决裁减人员的生活出路，甚至付出一定改革成本，在经济上给予一定补偿，但一旦裁并就要严格控制避免机构再度膨胀。
2.科学安排干部考核制度。正确树立符合江泽民同志“三个代表”思想的政绩观，坚持实事求是，从提高考核指标的可操作性入手，建立科学完备、全面的干部考核制度，使考核指标真正起到引导干部的思想、行动向发展、富裕乡村的方向转变的作用。为此，要对乡镇的各种达标升级活动大刀阔斧地进行清理整顿。（1）建立科学全面的政绩评价制度。看政绩既要看经济和社会发展水平，还要比较付出成本的大小；（2）建立乡镇干部离任审计制度变任后审计为审后任命；（3）加强对乡镇领导日常经济行为的监督，及时发现和纠正其失职或过错行为，并以此作为其提职晋升的参考资料。（4）建立乡镇干部项目、决策责任追究制度，要求其对任期内的决策在任后形成的后果负连带责任；（5）适当延长乡镇干部的任期，减少短期行为。
（二）优化财政运行，保障乡镇债务供给
1.推进财源建设，加强乡镇社会应债能力。（1）稳定和壮大农业基础财源，增加农民个人和乡镇收入。农业是乡镇财政的基础财源。农业的财源稳定、数额大。分税制把涉农税种列为地方收入，特别是农业特产税将成为大部分乡镇农村税收的主要增长点。为此，一是要调整农业产业结构，在继续促进传统种植业向“两高一优”方向发展。稳定增加主要农产品产量的同时，把如林果、瓜菜、药材、花卉等栽培业及水产养殖、捕捞业、畜禽养殖业作为第一产业的骨干增长点予以扶植发展，这些增长点的产品附加值高、税收弹性系数大并且从资源条件和消费需求来看发展潜力也很大。大力发展这些产品的生产，一方面可为居民消费结构升级和农民致富提供有力支撑，另一方面可大幅度增加归属地方的农业特产税收入，有效地改善财政状况，也增强了抵御政府债务风险的实力。培植这些财源增长点，政府部门应特别重视加强产前产后的市场信息服务，搞好产、供、销各环节的协调衔接和科技指导。从农业整体来说要紧紧围绕农业产业化这个核心，转变单一生产经营的农业经营形式，大力发展农产品多渠道、多环节的商品化经营和深加工，并注意培植龙头企业，以龙头带基地，以基地连农户，逐步形成种植养加、产供销、贸工农一体化的生产经营体系，把生产者与消费者，生产者与市场有机联系起来，实现农产品增植、农民增收、财政增税的良性循环。（2）开辟财源发展非农经济。乡镇企业是农村经济腾飞的翅膀，也是乡镇财政收入的主要来源。分税制把地方企业所得税留给地方后，乡镇政府应帮助乡镇企业面向市场转变经营机制引导乡镇企业提高经济效益，使所得税部分再上一个新台阶，为此，当前要特别重视乡镇企业的结构调整，一是推进规模经营，重视提高乡镇企业集约化程度；二是加大技改力度；三是加快产品结构调整。由于非公有制经济发展不需要乡镇提供太多资金，在发展乡镇集体企业的同时也要重视扶持和发展非公有制经济，特别是扶持生产型、科技型个体及三资企业大户的发展，以增加乡镇收入中的个人所得税和外资企业所得税收入。第三产业受资源约束小，投资不多，见效很快，营业税大部分划作地方收入后，乡镇地方财政固定收入的增加应注意依靠第三产业的发展。（3）真正确立农村信用社的合作金融性质。要扩大股金来源，发挥董事会和监事会作用，转变经营观念，把重点放在为农户服务、为农业生产服务上。增加农业贷款和农户小款信贷业务，以取得广大农民的信任和支持。在提高农村信用社经营效益的基础上，为提高乡镇债务供给能力作贡献。
2.完善财政体制、加强乡镇政府偿债能力。（1）建立乡镇财政预算管理体制，规范乡镇政府的举债行为和偿债责任。要对各级政府之间的事权范围和支出职责做进一步的明晰，减少各级政府间的“侵权”行为，增强乡镇政府的偿债意识。从长远来看，治本之策是根据《地方组织法》、《预算法》等赋予乡镇政府的职权，合理划分县乡两级政府的事权和财权，按“乡事乡办、乡财乡理、乡债乡还”的原则，因地制宜建立乡镇财政预算管理体制，下决心解决体制不顺问题。就具体而言，首先要调整事权和财权的划分程序，要明确划分中央与地方政府的事权及地方各级政府的事权，在划分事权后，根据事权确定支出，再确定各级政府的收入，这就能促使农村基层政府“量入为出”，消除乡镇以事权、人权和财权分离而过度举债的口实。（2）完善财政税收体制、保障乡镇财力。这就要求县级财政和乡镇财政在划分税种上要合理，不能把易征收的大的税种都收为县级财政所有，把零、散、碎、小的税种都留给乡镇。税种划分的宗旨要使乡镇财政有自己固定和充足的财源，保证它们能收支平衡。鉴于我国幅员辽阔、情况复杂，乡镇财政在坚持分税制总体制不变的前提下，应该结合各地实际情况灵活运用，制定出一套将分税制与本地实际相结合的办法来。“划分税种、核定收支、比例分成、超收分成、短收自补、一年一定”的办法，近来在山西和南方一些省份实行，较好地消除了乡镇财政赤字，化解了债务风险。（3）调整均等化转移支付制度。要不断减少非规范的税收返还等转移支付的力度，相应增大均等化转移支付的力度以减轻乡镇政府特别是欠发达地区基层乡镇财政因无定额，稳定的财政收来源而导致的债务融资压力。但应将以增收奖励为目标的专项型、间接型转移支付与以实现财政基本职能为目标的一般照顾型、直接型转移支付相结合。（4）强化乡镇财政监管制度。各省市区财政厅局应结合分税制改革后乡镇财政发展的实际，根据《预算法》、《会计法》和国务院关于加强《预算外资金管理的决定》等有关法规，重点对乡镇财政的管理体制、事权划分、财政资金使用的管理和监督等问题，有针对性地修改和制定管理制度，包括《乡镇财政管理办法》、《乡镇国库实施细则》、《乡镇预决算制度》、《乡镇财政资金统一管理制度》等。在加强财政立法的同时，还必须严格依法办事，加大监督检查力度，坚决处罚和纠正各种违法违规行为。乡镇政府一律不准为企业贷款提供担保和抵押，也不准挤占挪用集体资金用于政府消费。人大、纪检监察部门、审计部门要严格审计监督，加强对乡镇的财经监管，帮助发现和解决问题。要加强群众监督，普遍推行乡镇财政民主，通过民主决策，保证集体资产的安全运行。针对乡镇债务风险，要尽快建立乡镇债务风险的预警系统。根据我国地方政府债务现状，要尽快研究确定科学合理的债务监控指标体系，如财政负债率财政还款率，内外债比例、债务期限结构、直接债务与或有债务的比例等，以保证乡镇政府债务与当地经济发展水平和财政承受能力相适应，防止发生债务危机。
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