预算民主中的“广东现象”，本文主要内容关键词为：广东论文,预算论文,民主论文,现象论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
预算民主是现代税收国家必然遵循的政治逻辑和必须建立的财政制度，是指将政府的全部收支行为都置于人民及其代议机构的监督之下，从外部对政府预算进行政治控制，保证政府预算能够实现公共责任。我国1982年宪法将审查、批准和监督政府财政预算规定为人民代表大会及其常务委员会的重要职权，这是具有最高权威的审查监督。1994年《预算法》进一步明确了人民代表大会及其常务委员会行使预算分配和监督的职能。20世纪90年代末，预算体制改革正式启动。在此之前，一些地方人大已经开始行使预算监督权力，探索、落实和加强人大预算监督的改革措施。到2005年12月，全国已有36个省级预算单位实施了部门预算，在市、县一级，实行部门预算的比例分别达80％、68％。①
相较之下，地方人大预算监督改革步伐迈得最大的当属广东省，其改革实践被舆论界称作体现预算民主萌芽的“广东现象”。本文将从“广东现象”的兴起过程、探索实践、初步效果和效应等方面，作描述性研究。
一、预算民主进程中的“广东现象”概述
在全国地方人大中，预算监督体制改革力度最大的是广东省。目前，广东省人大的预算监督包括三个方面，一是对编制预算的审核监督，要求细化到部门，看如何分配，是否合理等；二是对预算执行过程的监督，看是否执行到位，需调整和超支方面要经过人大审批；三是审批结算，含部门收支、结算情况。经过几年的改革探索，概括起来，广东省各级人大预算监督改革的经验主要体现在：
1．预算监督的法制化：规则创新和组织创新
在预算监督规则的制定上，深圳最先进行了立法试验。早在1991年，深圳市人大常委会就制定了《深圳市人民代表大会审查和批准国民经济和社会发展计划及财政预算暂行规定》，第一次把预算审查监督推向法制化。1997年深圳市通过了《深圳市人民代表大会审查和批准国民经济和社会发展计划及预算规定》，②同年深圳市人大常委会还制定了《深圳市人民代表大会常务委员会监督条例》，基本构成了计划预算审查监督工作较完整的法律规范。此后，深圳市人大常委会又相继制定了15个涉及经济、预算监督管理方面的地方法规。深圳市的预算监督立法及其实施经验，为广东省人大制定预算监督地方法规提供了实践基础。2001年2月19日，《广东省预算审批监督条例》获广东省九届人大四次会议获得通过并于2001年5月1日起实施。这部法规首次在全省范围内以法律形式解决人大审查监督政府预算的程序问题。
在预算监督的组织保障上，早在1995年5月，深圳市二届人大一次会议就成立了深圳市人大常委会计划预算审查工作委员会。2000年，深圳市三届人大一次会议将计划预算审查工作委员会升级为独立委员会，并改称计划、预算和监督特别委员会，聘请了一批各方面的专家作为顾问协助工作，这在广东省乃至全国人大系统都起了领先作用。2001年广东省人大常委会在财经委员会之下设立了预算监督室，为人大代表审批、监督预算提供前期的准备和服务。2002年底，广东省人大常委会成立了旨在为代表审批监督预算做好前期准备及服务工作的专门机构——财经委员会预算监督室，从而从机构设置上进一步加强了人大预算监督的力度。
2．制度运转的步骤之一：推行部门预算
实现动态的监督功效依赖于激活静态的法律文本。而制度的实践里程也是首先从深圳开始的。第一个步骤是推进部门预算。从1999年下半年起，深圳市开始进行部门预算改革试点。预算审查中以推进部门预算为核心，2001年部门预算试点扩大到全市1/3的部门和单位，共34个部门143个预算单位实行了部门预算改革；2002年，部门预算改革在全市市级行政事业单位全面铺开。2005年12月，市属400多个预算单位全部实行了部门预算，初步建立了适应社会主义市场经济要求的部门预算制度。
在部门预算改革过程中，深圳市人大所进行的创新措施包括：(1)规范预算的结构、方式和内容。比如，市人大要求预算单位实行综合预算，把预算外财政纳入政府预算。2005年，深圳市预算拨款单位的行政事业性收费(含其他预算外收入)全额纳入部门预算管理，逐步实行收支脱钩；(2)采取选择性审查的办法，重点审查市民最关注的部门的预算。所有市直预算单位的预算案在送呈人大会议审查之前先由市人大常委会进行初审，市人大常委会集中审查市民最为关注的几个一级预算单位。然后，在人民代表大会期间预算草案发至每一位人大代表审查审议。会议期间除代表团审议外，对这些重点审查的一级预算单位，再选择2～4个，由40～50名具有财政专长而且熟悉某些部门业务的人大代表对其进行专题审议；(3)深圳市人大和政府审计部门联手开展“绩效审计”，专题审查重大的政府项目预算及其执行情况，监督的范围从政府支出方向延伸到政府支出的效益。
3．步骤之二：建立“实时在线财政预算监督系统”
广东省人大采取信息化技术对政府预算进行监督，始于2004年2月的“两会”期间。当时，广东省财政厅在会场设立了一个部门预算的电脑查询系统，给代表们的工作带来很大的便利。
同年8月27日，广东省实现了省人大财经委员会与省财政厅国库集中支付系统联网。联网之后，人大的工作人员就可以查看该系统每天的财政支出情况，其开创性意义在于，通过现代技术手段使政府财政真正成为“透明钱柜”。联网后的预算监督更加有效，标志着人大的监督正从程序性监督逐步转变为实质性监督。③
2005年10月19日，“广东省推进建立实时在线财政预算监督系统”现场会在东莞召开。根据会议提出的实施计划，到2007年力争全省21个地级以上市基本建立“实时在线财政预算监督系统”。珠三角地区的7个地级以上市作为第一批实施单位，2006年上半年前初步建立起监督系统；其他11个地级市在2006年下半年至2007年组织实施；少数几个有困难的地级市在2008年组织实施。目前，东莞、深圳、佛山、江门、珠海、广州等城市已于2005年建立了 “实时在线财政预算监督系统”。
4．步骤之三：推行财政支出绩效审计制度
财政支出绩效审计制度是对政府预算活动取得的社会和经济效益进行测量、评价的制度，目的是促进合理分配和使用财政资金，提高财政资金的使用效益。从2002年开始，广东省率先在全国探索实施“绩效审计”，并在深圳试点，不仅审计政府支出的方向和方式，而且审计政府支出的效果。从2003～2005年，深圳市人大常委会审议了三份绩效审计报告。2003年2月深圳市三届人大常委会二十二次会议上，《深圳市2002年度绩效审计工作报告》被提请审议，这是国内首份提交人大会议审议的政府绩效审计工作报告。正是这份报告掀起了一股声讨财政“败家子”的浪潮。2004年的绩效审计覆盖面更大，涉及到专项资金使用管理、部门预算、政府投资项目等方面。其中对深圳市环境保护局部门预算进行的绩效审计，是深圳首次对部门预算进行绩效审计。2004年绩效审计报告曝光了8个项目的资金问题，金额合计658万元。
在深圳市“绩效审计”工作经验的基础上，广东省人大于2004年开始对一些具有代表性的政府投资项目的资金使用情况进行审查，④并着手研究制定“财政资金绩效监督标准”，督促广东省财政部门逐步将财政资金使用绩效要求引入部门预算草案编制工作中。
二、“广东现象”产生的原因及其积极效应
1．“广东现象”产生的原因
“广东现象”的出现不是偶然的，至少与以下几个要素密切相关：
(1)广东的市场经济比较发达，民营经济十分活跃。广东省是我国最早进行改革开放的省份，也是我国社会经济发展最快的省份之一。1978年改革伊始，广东省全年国内生产总值只有185.85亿元，到2005年，广东省全年国内生产总值已经达到1701.28亿元。⑤目前广东省的经济总量已经占到全国的13％，是全国首屈一指的经济大省。而在广东省高速发展的国民经济格局中，民营经济份额节节攀升。2004年底，民营经济已经成为最活跃的因素，以微弱优势超越了国有经济比重，民营企业数量居全国第一位。2005年上半年，全省民营企业缴纳税收237亿元，占全省地方一般预算收入的1/5以上，在一些市、县，非公有制经济的税收占地方财政收入比重高达七成多。⑥
市场经济的发展推动着公民社会的发展，这必然要求完善相应的政治规则。广东公民的纳税人意识越来越强烈，尤其是人大代表中的民营经济代表，必然通过其政治身份使其民主诉求在国家权力机关中得以实现，要求人大来审议、监督政府财政的流向。而广东省人大也主动适应经济基础的发展和公民社会的进步，在适应中找准人大工作的立足点和切入点，不断转换自己的思维方式和工作方式，主动地、准确地运用法定权力，在国家生活和社会生活中凸现出人大的作用与权威。
(2)广东省委和中央政府的鼓励与推动是决定性的因素。从90年代至今，广东省坚持“依法治省”，探索形成了党委领导、人大主导、“一府两院”发挥执法主体作用的“三位一体”的广东特色工作格局。广东省各级人大预算监督改革正是在这一格局下得以开展的。
(3)广东省新闻媒体的力量。在全国媒体界，广东省的新闻媒体是一支异军突起的力量。各新闻媒体都专辟政法栏目，不但对诸如“两会”、换届选举等重大事项，而且对国家权力机关日常的工作运行也有专人负责报道。一些基于市场化运作的媒体已经显示出“第四权力”的力量。他们对广东省各级人大预算监督改革工作的报道，或褒或贬，都推动了人大职权的行使。
除了上述原因外，境外政治文化的影响也是不容忽视的因素。广东省与香港、澳门接壤，包括议员质讯和政府官员答辩制度在内的港澳各种价值观念、行为模式、管理制度都比较强烈地影响着广东省的市民社会和政治发展进程。
2．“广东现象”的积极效应
广东省各级人大预算监督改革所取得的积极成效是无可置疑的。从宏观上看，“广东现象”对于我国公共财政的转型具有积极的推动作用。在中观层次上，其积极效应至少体现在四个方面：一是广东省人大的监督工作正在实现三个转变，即从程序性监督逐步转变为实质性监督，从整体性的面上监督为主转变为整体监督与专项监督相结合，从单纯的宏观工作监督转变为宏观监督与微观监督并举；二是增强了政府预算的完整性，调动了政府预算部门和单位的理财积极性；三是预算的约束力得到强化，政府各部门的行为得到规范；四是提高了预算编制、执行和管理过程中的透明度，增强了社会对预算的民主监督。
从微观层面上看，也具有如下三个积极效应：一是经济效应。深圳市自实施政府投资项目管理和绩效审计制度以来，从1999年至2005年7年间审查、清理、核减出77亿，也就是说为深圳市的纳税人节省了77亿；⑦二是廉政效应。在广东省人大的督促下，从2000～2004年全省各级审计机关对10772名领导干部进行了任期经济责任审计，共查出单位违法违规问题金额353亿元，损失浪费金额47亿元，管理不规范金额612亿元；⑧三是责任效应。在人大监督的压力下，使政府官员的责任感有所提高。广州市政府一名官员曾说：每次市人大开会前我都很紧张，都把自己部门的工作全部梳理一遍，因为不知道人大代表什么时候会询问我。人大监督的震慑作用由此可见一斑；四是放射效应，或者说是示范效应。“广东现象”正被其他一些地方的人大所效仿。
注释：
①田必耀：《攥紧人民的“钱袋子”》，《民主与法制》，2006年第2期。
②2001年3月31日深圳市第三届人民代表大会第二次会议通过《关于修改<深圳市人民代表大会审查和批准国民经济和社会发展计划及预算规定>的决定》，5月31日广东省第九届人民代表大会常务委员会第二十六次会议批准修改案。
③熊剑峰等：《广东预算监督新突破：实时监控政府花每一笔钱》，《新快报》，2004年9月16日。
④《省人大拟监督政府投资今年审查一两个投资项目》，《南方都市报》，2004年8月5日。
⑤2000～2005年广东省统计局关于国民经济和社会发展的统计公报。
⑥《透视广东所有制状况》，广东纶计信息网，2004年4月6日。
⑦田磊：《7年节省77亿的喜与忧》，《南风窗》，2006年2月16日。
⑧何静文：《粤推广在线财政预算监督21地市造“透明钱柜”》，《广州日报》，2005年10月21日。